C кем России по пути в содействии международному развитию: с Б(Р)ИКС или с ОЭСР? Некоторые итоги III международной конференции по финансированию развития
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
«Мы первое поколение, которое может покончить с нищетой»
Позавчера в столице Эфиопии завершилась третья Международная конференция по финансированию развития (МКФР-3). Конференция ООН ознаменовала собой начало крайне важного процесса принятия новой повестки развития на период после 2015 года. Ожидается, что осенью этого года на саммите под эгидой ООН будут приняты Цели устойчивого развития, выработкой которых мировое сообщество занималось последние два года и которые должны прийти на смену Целям развития тысячелетия. Две предыдущие конференции по финансированию развития (в Монтеррее в 2002 году и в Дохе в 2008 ) как раз были посвящены вопросам финансирования Целей развития тысячелетия, разработанных в 2001 году. МКФР-3 же предшествует принятию новых целей развития и от того, насколько амбициозными были бы ее результаты, могла зависеть амбициозность всей новой повестки развития. Ресурсов на реализацию новой повестки развития потребуется несоизмеримо больше. Ведь не только возросло количество целей с 8 до 17, но они стали еще грандиознее: например, предлагается не как раньше сократить вдвое число бедного населения, а вообще покончить с нищетой на планете. МКФР-3 должна была задать планку для всего цикла событий высокого уровня по повестке устойчивого развития на период после 2015 года, который завершится в декабре этого года проведением 21 Конференции Сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата.
Обсуждение вопросов финансирования развития давно уже вышло за рамки только официальной помощи развитию (ОПР) или содействия международному развитию (СМР). Оно включает вопросы частного финансирования, международной торговли, инноваций и так далее. Большое внимание уделяется мобилизации внутренних государственных ресурсов. Слово «taxes» (налоги) было, пожалуй, одним из наиболее часто используемых на МКФР-3. Развитые страны делали упор на то, что развивающимся странам следует повышать эффективность налоговых систем, расширять налоговую базу, создавать условия для экономического роста и так далее. Если упрощенно, то логика такова: «Почему налогоплательщики Великобритании должны помогать Пакистану, если его богатые граждане сами налоги не платят или платят необоснованно мало». С другой стороны, развивающиеся страны, в особенности африканские экономики, на первый план выносят вопросы нелегальных финансовых потоков из развивающихся стран. Известно, что Африка теряет больше из-за нелегальных финансовых потоков с континента (включая уход корпораций от уплаты налогов), чем она получает в виде помощи развитию. Развивающиеся страны как бы говорят: «если не можете помочь нам, то хотя бы не мешайте». Они настаивают на создании при ООН полноценного, постоянно действующего органа по налогам (сейчас есть экспертная группа), который бы выработал реальные меры по борьбе с уходом многонациональных компаний от уплаты налогов в развивающихся странах. В то же время, развитые страны предпочитают решать вопросы налогов в рамках ОЭСР, где уже давно ведется работа по борьбе с размыванием налогооблагаемой базы и выводом прибыли из-под налогообложения. Развивающиеся страны естественно не принимают полноценного участия в данном процессе так, как они могли бы это делать на ооновской площадке. Однако по словам директора Центра налоговой политики и администрации при ОЭСР «комитет ООН по налогам превратится в форум, где страны будут выражать свое мнение. Что можно сказать наверняка, так это то, что ничего не произойдет»[i]. Водораздел между развитыми и развивающими странами по вопросу создания налогового органа при ООН прошел настолько глубоко, что даже высказывались опасения о том, что финальный документ конференции не будет принят[ii].
Менее спорным вопросом оказалась роль ОПР в финансировании развития. Здесь также были заметны расхождения сторон, но не существенные. Развивающиеся страны особо подчеркивали роль ОПР в развитии, открыто заявляли о том, что обязательства доноров нельзя размывать (например, заменить ОПР на совокупную официальную помощь развитию, включающую больший набор финансовых элементов). Развитые страны также отмечали важную роль ОПР, но сразу же после этого переходили к обсуждению того, что в новых мировых реалиях частные потоки играют все возрастающую роль, и именно на бизнес возлагали основные надежды.
Еще одно расхождение позиций было связано с вопросами климата. Многие страны считают, что финансирование развития и финансирование климатической повестки нужно четко разграничивать и не допускать «двойного счета». В то же время в клубе развитых стран превалирует подход «Монтеррей +», а именно повестка второй конференции по финансированию развития плюс финансирование климатической повестки.
В итоге, несмотря на все разногласия, 193 страны приняли в Аддис-Абебе программу действий по финансированию развития[iii]. Документ задает основные направления деятельности для всех стран по вопросам внутренних государственных ресурсов, частного финансирования, международного сотрудничества по развитию, международной торговле, задолженности, науки, техники и инноваций. Документ безусловно всеобъемлющий, но в тоже время в вопросах имплементации он достаточно общий, он не задает жестких рамок отслеживания прогресса. Также на конференции было объявлено о запуске ряда важных инициатив таких, как например, Глобальное партнерство по данным для устойчивого развития, инициатива Аддис по налогам (Addis Tax Initiative), несколько инициатив по смешанному финансированию и так далее.
Позиция России
Российскую позицию по вопросам конференции озвучил Заместитель Министра финансов Российской Федерации С.А. Сторчак. Как и многие участники, Россия отметила возрастающую роль бизнеса в вопросах содействия развитию. Однако в ряде случаев, таких как содействие восстановлению пост-конфликтных государств, частный капитал не может обеспечить должное содействие и необходимы бюджетные, льготные или безвозмездные, средства. Примером такой помощи С.А. Сторчак назвал помощь, которую Киргизия получает от России. По мнению России особые условия содействия также должны быть обеспечены странам со средним уровнем доходов. Такое содействие прежде всего должно быть направлено на содействие улучшению инвестиционного климата, совершенствованию макроэкономической, фискальной, социальной политик и так далее. Подобный займ размером 300 млн. долларов из Евразийского фонда стабилизации и развития планируется предоставить Армении. Россия полностью удовлетворена результатами Аддис-Абебы в части суверенного долга, а именно содержанием раздела Е и инициативой по облегчению бремени задолженности на многосторонней основе. В то же время С.А. Сторчак посетовал на то, что за рамками обсуждения на конференции осталась Международная ассоциация развития, которая выступает в качестве основного источника внешней поддержки для многих стран, но в то же время нуждается в существенной модернизации в части диверсификации условий предоставления кредитов, новых инструментов содействия, смешанного финансирования и так далее.
Еще пару лет назад наша страна активно развивала взаимодействие с ОЭСР в части СМР. А теперь мы стали свидетелями «поворота на БРИКС» в данной сфере. Россия – единственная страна БРИКС, которую нельзя однозначно отнести к донорам Юг-Юг. Несмотря на это, в этом году Россия впервые предложила объединению БРИКС начать более тесное взаимодействие по вопросам СМР, а именно в пункте 66 Уфимской декларации, который начинается с призыва к эффективному взаимодействию всех участников на МКФР-3, содержится выражение намерения стран БРИКС «укреплять партнерские связи в сфере СМР и начать взаимодействие путем диалога, сотрудничества и обмена опытом в вопросах СМР, представляющих взаимный интерес»[iv].
Вряд ли перед Россией стоит выбор, примкнуть ли ей к донорам Юг-Юг или к донорам ОЭСР. Но все же интересно посмотреть на то, с какой группой больше солидаризируется позиция России на прошедшей МКФР-3. Учитывая нарастающее взаимодействие по вопросам СМР в рамках БРИКС важно также определить, насколько сходятся или расходятся позиции наших стран и в каких аспектах международной повестки СМР возможно продуктивное взаимодействие. Рассмотрим эти вопросы на примере позиций, озвученных странами БРИКС и основными донорами ОЭСР по двум самым спорным вопросам конференции: налогам и роли ОПР.
Позиция России по вопросу налогов:
«Полностью разделяя стремление многих юрисдикций навести порядок в сфере налогообложения и восстановить справедливость в плане распределения доходов от предпринимательской деятельности, мы призываем, тем не менее, действовать поэтапно, ни при каких обстоятельствах не форсировать события, не забегать вперед, реализовывать те планы, которые согласованы, в частности, в рамках Группы Двадцати и ОЭСР.»
В вопросе налогов Россия больше солидаризировалась с донорами ОЭСР, большинство которых, включая США, Великобританию, Швецию, призвали всех участников принять документ таким, каким он был подготовлен, а именно без положений о создании специализированного органа по налогам в рамках ООН. В то же время заявления Группы 77, куда входят все партнеры России по БРИКС, содержали однозначный призыв к созданию такого органа и недопущению рассмотрения вопросов налогов, которые касаются всех государств, только узким кругом развитых стран. Министр финансов Индии заявил, что глубоко разочарован отсутствием духа многосторонности и универсальности при обсуждении ключевых вопросов налогообложения. Он назвал это «исторической упущенной возможностью». Относительным компромиссом стало включение в итоговый документ конференции положений об интенсификации работы Комитета экспертов по международному сотрудничеству в налоговых вопросах при ООН.
Позиция России по вопросу роли ОПР:
«В контексте новой повестки дня в области содействия развитию важнейший урок постмонтеррейского периода состоит в том, что нам не избежать, повторю, не избежать тенденции к снижению роли и значения официальной помощи развития. Причем как в относительных масштабах, так и в абсолютном измерении... Традиционные доноры, как представляется, вышли на исторические рубежи своего вклада в официальную помощь развитию... Что касается формирующихся доноров, в том числе, Российской Федерации, то они вряд ли смогут что-то радикально изменить в этой тенденции».
В вопросе роли ОПР в новой повестке развития позиция России еще дальше отошла от БРИКС, но не обязательно приблизилась к позиции основных доноров ОЭСР. Они просто были менее откровенны и прямолинейны, чем Россия. Неизменно заявляя о важной роли ОПР, но не заостряя на этом внимания, доноры ОЭСР быстро переходили к обсуждению вклада бизнеса, доноров Юг-Юг и так далее. Например, Министр иностранных дел Японии заявил, что следует преодолеть традиционное разделение на Север и Юг, нужно объединить все ресурсы. В противовес этому Южная Африка от лица Группы 77 заявила, что не нужно подменять понятия и уходить от обязательств традиционных доноров, содействие по линии Юг-Юг – это не замена ОПР. В своих выступлениях Китай, Индия и Южная Африка высказывали озабоченность по поводу стагнирующих объемов ОПР и призывали к выполнению обязательств по выделению 0,7% ВНД на цели ОПР. Учитывая, что на данный момент только 5 доноров достигли этой цели, для всех остальных доноров выполнение этого показателя будет означать и относительный и абсолютный рост объемов ОПР. Итоговый документ призывает активизировать усилия по увеличению ОПР.
Как отмечалось выше многие страны также разошлись в вопросах климата, но данному вопросу не было уделено внимание в российском выступлении.
Подводя предварительный итог краткому обзору основных вопросов МКФР-3, можно отметить, что России стоит искать точки пересечения интересов со странами БРИКС в вопросах СМР и, наверное, хотя бы на первом этапе налаживать взаимодействие больше в вопросах обмена опытом в сфере СМР, так как согласование единой позиции и выступление одним блоком на международных площадках СМР может быть пока затруднительно. Не стоит искусственно искать совпадение интересов там, где его пока нет.
Позиции участников, озвученные на пленарных заседаниях:
Южная Африка от имени Группы 77 и Китая – http://webtv.un.org/topics-issues/member-states/south-africa/watch/nhlanhla-nene-south-africa-3rd-plenary-meeting/4352832147001
[i] Rich-poor tax dispute overshadows key UN development summit. http://news.yahoo.com/rich-poor-tax-dispute-overshadows-key-un-development-182352637.html
[ii] Addis Ababa talks risk deadlock over UN agency for tax. http://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2015/jul/15/addis-ababa-talks-risk-deadlock-over-un-agency-for-tax-ffd3-financing-for-development
[iii] Аддис-Абебская программа действий. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/CONF.227/L.1&referer=http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/&Lang=R
[iv] Уфимская декларация, пункт 66, http://static.kremlin.ru/media/events/files/ru/YukPLgicg4mqAQIy7JRB1HgePZrMP2w5.pdf
