Алексей Фененко: Территориальные споры в АТР

В последнее время обострился давний территориальный спор между Китаем и Японией по поводу островов Сенкаку, что привело к охлаждению отношений между двумя государствами. Конфликт между двумя ведущими странами АТР может отрицательно сказаться на ситуации в регионе. О природе этих конфликтов и позиции России в АТР мы задали вопросы ведущему специалисту в данной области – к.и.н., ведущему сотруднику Института проблем международной безопасности РАН Алексею Фененко.

– Недавно между Китаем и Японией произошло несколько инцидентов, связанных с принадлежностью островов Сенкаку, они едва не закончились военными столкновениями. Почему в АТР сейчас так много конфликтов, и возможно ли в ближайшем будущем сократить их число?

Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо понять специфику конфликтов в АТР.

Во-первых, Азиатско-Тихоокеанский регион не является аномалией – территориальные конфликты есть везде и в большом количестве.

Во-вторых, несмотря на территориальные претензии государств АТР друг к другу, в регионе не было крупных вооруженных конфликтов с 1973 г. Раздаются военные угрозы, происходит обмен жесткими заявлениями, но при этом войны, равной боснийской, косовской или ливийской, в этом регионе нет.

Отсюда вытекает третья специфика конфликтов в АТР – их замороженный характер. Несмотря на кризисы, стороны, как правило, не вступают в фазу активных военных действий. Сказывается влияние двух факторов: экономической взаимозависимости и восточноазиатской культурной традиции, которая лишена (кроме Японии) духа милитаризма.

И, наконец, четвертое. Действительно, в последние годы мы наблюдаем обострение ситуации в АТР. Но оно связано с действиями внерегиональных игроков, прежде всего, с политикой США. 2009 год стал рубежным, это был год, когда президент Барак Обама протянул руку Китаю (правда, на американских условиях), предложив ему проект «группы двух». Речь шла о создании системы привилегированного американо-китайского партнерства по ключевым вопросам мировой экономики. Китай от него отказался, и с весны-лета 2010 года Соединенные Штаты перешли к новой официальной политике «сдерживания Китая».

Обновленная стратегия «сдерживания Китая» охватывает четыре направления. Первое – возрождение созданного в 1951 г. военного союза АНЗЮС (США, Австралия и Новая Зеландия). В ноябре 2010 г. президент Б. Обама подписал Веллингтонскую декларацию с Новой Зеландий и Сиднейское соглашение с Австралией о расширении военного партнерства. Возрождение АНЗЮС было негативно воспринято руководством КНР: в Пекине традиционно рассматривают Австралию и Новую Зеландию как недружественные государства.

Второе – выстраивание системы нового присутствия в Индокитае. Процесс нормализации американо-вьетнамских отношений начался еще в 1995 году. После визита в Ханой госсекретаря Хиллари Клинтон 29 октября 2010 г. процесс ускорился. В июле прошлого года Конгресс США официально поддержал Вьетнам в его конфликте с КНР в Южно-Китайском море. 4 – 6 июня нынешнего года Вьетнам посетил министр обороны США Леон Панетты, и стороны заговорили о возможности взаимодействия в военной сфере.

Другим компонентом американской стратегии в Индокитае выступает строительство военно-морской базы в Сингапуре, позволяющей Соединенным Штатам контролировать Малаккский пролив, через который осуществляется основной экспорт энергоносителей в АТР.

Третье направление – расширение военного партнерства с Индией. И четвертое – выстраивание Транстихоокеанского партнерства (ТТП), к которому США присоединились в 2008 году. Сегодня оно превращается в мощный региональный блок, задача которого – в том числе, разрушить действующую в рамках АСЕАН систему консультаций, позволяющую странам-участницам вырабатывать единую позицию на международной арене.

Поскольку Вашингтону важно, чтобы Япония присоединилась к ТТП, любой конфликт между Китаем и Японией выгоден США. Если Япония входит в ТТП, оно становится мощным интеграционным объединением. В случае отказа Токио ТТП превращается в региональное объединение южных тихоокеанских государств, которые не особо значимы для мировой экономики. Обострение противоречий Японии с КНР объективно не связано с ТТП, но оно может подтолкнуть Токио к выбору в пользу присоединения к ТТП на антикитайской основе. Выбор Японии в свою очередь может повлиять на позицию Южной Кореи, где также обсуждается вопрос о присоединении к ТТП.

Китай понимает, что США выстраивают против него стратегию окружения, и пытается с помощью силовых демонстраций прощупать прочность позиций не только Соединенных Штатов, но и их союзников. Например, Пекину удалось выяснить, что японцы не готовы отступать, и это очень важно.

У России в АТР, кроме Японии и США, в настоящее время ни с кем территориальных споров нет. К Москве у Вашингтона есть серьезные территориальные претензии на Дальнем Востоке, в частности, по Берингову морю, по разделу шельфовых зон Берингова пролива. Не все ясно с Чукотским морем; если удовлетворить претензии Вашингтона, то Охотское море ни США, ни Япония не будут признавать внутренним морем России.

– Вы упомянули о конфликтных интересах России и США. А есть ли общие интересы и точки соприкосновения для развития российско-американского сотрудничества в АТР? Скоро в США пройдут выборы, и мы пока не знаем, кто станет новым президентом Соединенных Штатов и какую политику он будет проводить. Могут ли российско-американские отношения в АТР измениться с приходом к власти Ромни?

К сожалению, должен констатировать, что с Соединенными Штатами у России отношения конфликтные, в том числе, в Азии. Играют свою роль территориальные споры, завязка на Арктику, поддержка Соединенными Штатами Японии в территориальных спорах с Россией.

Было предпринято несколько попыток прорыва в отношениях США и России на Дальнем Востоке. Первую попытку втянуть Россию в экономическое партнерство с Соединенными Штатами на Дальнем Востоке предприняла администрация Билла Клинтона. С этой целью США поддержали вступление России в АТЭС в 1995 году. Затем было несколько попыток запустить проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», «Сахалин-3», но из этого ничего не вышло.

В 2010 году администрация Обамы попыталась запустить второй вариант знаменитой концепции «Северной альтернативы АСЕАН», т.е. создать новое интеграционное объединение на базе тихоокеанского побережья США, тихоокеанского побережья Канады, российского Дальнего Востока, Южной Кореи. Но и это не получилось, поскольку реализация данного проекта представляла угрозу российско-китайскому Договору о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве («Большому договору») от 2001 года. Если бы Россия поддержала инициативу США, произошло бы резкое охлаждение ее отношений с Китаем, чего американцы и добивались. Кроме того, сотрудничать в этой наименее освоенной части мира, не имея портов (севернее линии Владивосток–Ванкувер ни у нас, ни у Канады, ни даже у США нет крупных портов), было бы весьма проблематично.

Более того, не будем забывать, что в АТЭС присутствуют не государства, а экономики. Американские коллеги говорят, что российскому Дальнему Востоку было бы неплохо для улучшения инвестиционного климата вступить в АТЭС отдельно от России. Напомню, что именно в США сильна ностальгия по Дальневосточной республике 1920–1922 годов. Здесь даже выходит серия книг, посвященных изучению опыта этой республики. В России это прекрасно понимают и опасаются, что в какой-то момент США начнут играть на ослабление контроля Москвы над дальневосточными регионами. Поэтому к любым инициативам Соединенных Штатов на Дальнем Востоке Москва относится даже с большим недоверием, чем к инициативам Китая, Южной Кореи и Японии.

Еще одна стратегия Вашингтона относится к ракетно-космической сфере. В последние два года, как только американцы возродили АНЗЮС, Австралия и Новая Зеландия стали предлагать «Роскосмосу» активизировать совместные проекты. Казалось бы, коммерчески это нам выгодно, но еще в конце 2010 года Китай дал понять, что это было бы недружественным шагом со стороны России.

Есть еще одно направление – ТТП. У России нет соглашения о партнерстве, о свободной торговле ни с одной из стран АСЕАН. Переговоры об этом ведутся с Новой Зеландией. Если завтра соглашение с ней будет подписано, Россия с экономической точки зрения становится партнером ТТП. Естественно, это вызовет недоверие к российской политике в странах АСЕАН, что вписывается в концепцию американской стратегии сдержек и противовесов. Как видим, у России есть основания не доверять американской политике на Дальнем Востоке.

В одной из своих статей Вы упомянули, что АТЭС – это американский проект. Вы могли бы пояснить свою точку зрения?

Давайте вспомним, как возник АТЭС и что он собой представляет.

К концу 1980-х годов, когда начались экономическое нисхождение Японии и подъем Китая, встал вопрос о партнерстве Китая и АСЕАН. У американцев всегда были опасения по поводу узкорегиональной интеграции Китая с АСЕАН, чреватой появлением, по выражению тогдашнего госсекретаря США Джеймса Бейкера, новых разделительных линий по центру Тихого океана. Чтобы этого не допустить, американцы придумали концепцию АТЭС как «Тихоокеанского сообщества».

В 1989 году Австралия и Новая Зеландия при поддержке США выдвинули инициативу создания транстихоокеанского объединения. На саммите в Богоре (1994 г.) американцы добились одобрения «Богорских целей»: создание к 2020 году зоны свободной торговли по Тихому океану и либерализация к 2010 году внешней торговли наиболее развитых тихоокеанских государств. Идея проста: на Тихом океане стран много: от Чили и Перу до России, Китая и Японии, и согласовать зону свободной торговли между ними практически невозможно. Зато будет размываться идея создания зоны свободной торговли в Восточной Азии.

От АТЭС американцы не отказываются, чтобы постоянно активизировать идею общей зоны торговли на Тихом океане. Утверждается идея, которая призвана блокировать китайские инициативы по узкорегиональному сотрудничеству в восточной части Тихого океана. Эта стратегия особенно важна для США после того, как в 2010 г. КНР и АСЕАН все-таки создали САФТА – региональный блок свободной торговли.

Главная проблема России – двойственность ее политики на Тихом океане. Москве надо совместить две вещи: политическое партнерство с Китаем, которое служит основой российской политики в этом регионе, и поиск альтернативы диспропорциональному экономическому влиянию Пекина на Дальнем Востоке. Наибольшие опасения России сейчас связаны не с тем, что китайцы освоят Дальний Восток и Сибирь, о чем так любят писать на Западе, а с тем, что они за бесценок могут скупать российские ресурсы по договоренности с местными властями.

Россия не смогла выйти на реальные экономические соглашения с остальными государствами АТР, поэтому найти альтернативу влиянию Китая на Дальнем Востоке России пока не удалось.

Обратимся к итогам Владивостокского саммита АТЭС. В своей статье я недавно написал, что саммит тактически был удачным, а стратегически – неудачным, потому что ожидалось, что Россия выдвинет некую программу (например, программу энергетической безопасности стран Азии или более амбициозный проект освоения Дальнего Востока), которая позволит привлекать инвестиции. Американцы, китайцы, японцы, корейцы и даже австралийцы не прочь осваивать российский Дальний Восток, но на своих условиях. Поэтому Россия отказалась от идеи выдвинуть новую основополагающую концепцию для АТЭС.

Россия пока рассматривается в регионе с точки зрения двух приоритетов. Первый – поставка ракетных технологий. Здесь к нам проявляют интерес Китай, Южная Корея, Индонезия, Малайзия, Таиланд, Новая Зеландия и даже Бруней. Но чтобы получить ракетные технологии, режим свободной торговли не нужен – достаточно просто подписать соглашение с Роскосмосом. Таким образом, Россия уже на протяжении десяти лет выступает в качестве донора в области ракетных технологий.

Второй приоритет – это экспорт энергоносителей. Со строительством трубопровода в Китай (Восточная Сибирь – Тихий океан) у России появилась возможность поставлять энергоносители в регион. Продолжение линии трубопровода в Южную Корею для нас будет означать выстраивание новой системы отношений в Восточной Азии. Если к этому проекту удастся подключить Японию, то это отчасти изменит контекст двусторонних отношений.

При Медведеве ставилась задача выстроить систему отношений под экспорт энергоносителей. Теперь эту задачу сняли, тем более, американцы нас опередили, создав Транстихоокеанское партнерство. После него выступать с новым проектом уже не имело смысла. В центре дискуссий в Восточной Азии сейчас – ТТП, а не гипотетические российские инициативы.

Именно поэтому я считаю, что Владивостокский саммит не был стратегически удачным для России. Мы поняли, насколько трудно для России будет интегрироваться в Азиатско-Тихоокеанский регион.

Еще одна проблема связана с опасной идеей переноса части столичных функций в один из городов Дальнего Востока. Москва и так отдает часть столичных функций Санкт-Петербургу. Если наделить ими город на Дальнем Востоке, это активизирует дискуссии о переустройстве России по конфедеративному принципу. Думаю, американцы охотно поддержат такой проект и выступят с предложением принять все прилегающие округа сначала в АТЭС для улучшения инвестиционного климата, а затем в «Северную альтернативу АСЕАН» и в ТТП. Напомню, что распад Британской империи начался в 1942 г. после того, как по просьбе президента США Франклина Рузвельта все доминионы подписались наравне с империей в рамках Декларации Объединенных Наций.

Беседовали:

Дарья Хаспекова, программный ассистент,

Наталья Евтихевич, программный менеджер.