Глобальная Британия в век конкуренции

Автор: Лопатина Василиса, студентка 4 курса Факультета международных отношений, Англо-саксонский клуб НСО МГИМО

REUTERS/Toby Melville

В начале 2020 года британское правительство объявило¹ о начале разработки нового стратегического документа, который уже тогда был назван премьер-министром Джонсоном «самым масштабным подобным обзором с конца Холодной войны».² Стратегия была опубликована 16 марта 2021 под названием «Глобальная Британия в век конкуренции: Комплексный обзор политики в сфере безопасности, обороны, развития и внешней политики».³ Через несколько дней, 24 марта, была представлена новая Белая книга по вопросам обороны – «Оборона в век конкуренции».⁴

Документы увидели свет в решающий для судьбы Великобритании момент: состоялся выход из Европейского Союза, мир погрузился в глубокий кризис, связанный с пандемией COVID-19, произошла смена администрации президента в США.

Руководство над составлением Обзора было поручено Джону Бью⁵, автору биографий ряда британских государственных деятелей и профессору Королевского колледжа Лондона, где он руководит работой Центра Глобальной стратегии (the Grand Strategy Centre), ранее критиковавшему Кэмерона и его правительство за недостаточно широкий и стратегический взгляд на мир.

Стоит отметить, что категория документа (обзор, а не стратегия) диктует и его характер — по большей части, в нём определяются проблемы и обозначаются перспективы развития страны, но не предлагается детальный механизм ответа на вызовы безопасности и интересам Великобритании.

Эксперты отмечают⁶ некоторые отличительные черты, характеризующие данный документ:

1. Новый тон, отход от эмоционального и категоричного дискурса, который был присущ британской политической риторике с референдума 2016 года.

2. Установление взаимосвязи между внутри- и внешнеполитической средой, рассмотрение внутренних и внешних угроз в едином контексте.

3. Акцент на сотрудничестве, создании новых союзов и обретении союзников, что жизненно необходимо для страны после выхода из Европейского Союза.

В документе чётко изложены как нововведения, так и принципы, унаследованные от предыдущих подходов к международному сотрудничеству и политике безопасности. К последним относятся:

1. Ключевая роль отношений с США;

2. Приверженность обязательствам по коллективной безопасности стран-членов НАТО;

3. Борьба с терроризмом и организованной преступностью;

4. Поддержка на международном уровне прав человека;

5. Приверженность целям устойчивого развития;

6. Помощь девочкам из развивающихся стран в получении образования;

7. Создание открытой цифровой экономики.

На первых же страницах документа указывается, что Великобритания будет находиться в центре сети стран-единомышленников и различных гибких международных объединений, защищающих права человека и нормы международного права. При этом наиболее значимым союзником останутся для страны Соединённые Штаты.

Основой для обеспечения стабильности и безопасности государства является европейская система безопасности, элементом которой, через активную вовлеченность в деятельность НАТО и Объединённых экспедиционные силы и тесную сеть двусторонних отношений, является Великобритания.

Кроме того, приоритетными направлениями деятельности указываются Индо-Тихоокеанский регион, Восточная Африка, Ближний Восток и Персидский залив, где будет особенно активно развиваться торговое сотрудничество и взаимодействие в сферах безопасности и науки.

Одной из ключевых сфер для Великобритании будет защита окружающей среды и претворение в жизнь мер по достижению углеводородной нейтральности. В этом, а также в вопросах новых технологий, киберпространства и защиты данных, Великобритания должна стать одним из мировых лидеров.

Кроме того, значительная роль в продвижении британских интересов придаётся мягкой силе и экономике, особенно торговле финансовыми и образовательными услугами.

Среди главных угроз указываются деятельность ряда государств, терроризм, организованная преступность, распространение ОМУ, изменение климата, проблемы, связанные со здоровьем населения, неурегулированные конфликты и рост бедности.

По замыслу британского правительства, будут наблюдаться значительные изменения в подходе к ряду сфер внешней политики.

В частности, интерес вызывает утверждение о том, что сложившийся после распада биполярной системы международный порядок, основанный на правилах (защитником которого видит себя Великобритания), стал менее цельным. Согласно Обзору, сегодня между государствами усиливается конкуренция за продвижение своих интересов и ценностей, что демонстрирует размывание постбиполярного порядка. Таким образом, более недостаточно и невозможно защищать статус-кво конца 1990-х. Необходимо приспосабливаться к меняющимся внешним условиям, укреплять существующие международные институты и активно участвовать в формировании нового порядка (особенно через многосторонние международные структуры). Особенное внимание будет уделяться вопросу управления технологиями и формированию цифровой экономики, что даст Великобритании возможность участвовать в разработке международных норм в этих сферах. Тем самым мы наблюдаем более прагматичный, реалистичный взгляд британского правительства на современную международную среду.

Отмечается, что для поддержания и продвижения существующего порядка (основные международные институты которого были созданы западными демократиями – прим. автора) страны либеральной демократии должны укреплять свои внутриполитические системы и эффективно решать международные проблемы, поскольку от силы этих государств зависит и устойчивость этого порядка.

В разделе, посвящённому мерам реализации концепции «Глобальная Британия» говорится о том, что ввиду планов Великобритании расширить присутствие в разных частях мира и развивать отношения с различными регионами, необходимо учитывать сложившийся в этих регионах баланс сил и интересы партнёров. Это выдвигает на первую роль дипломатические методы. Тем не менее, понятие «глобальной Британии» так и не раскрыто, говорится лишь, что определить её легче «действиями, нежели словами».

Поскольку сегодня Великобритания уступает ряду стран в обычных вооружениях и традиционной жёсткой силе, необходимо использовать имеющиеся у неё преимущества — человеческий капитал и технологическое лидерство. Стратегия делает акцент на необходимости формирования в Великобритании мирового научного хаба и развития благоприятной среды для проведения исследований. Наука и исследования рассматриваются с разных точек зрения: это и средство международного взаимодействия (научная дипломатия), и один из способов осуществления влияния и достижения стратегического превосходства, и фактор обеспечения кибербезопасности⁷, и необходимый элемент устойчивого развития.

Планируется интенсифицировать британскую космическую программу. Так, к лету 2021 года будет создано Командование военно-космическими силами (Space Command), и к 2022 году Великобритания должна начать осуществление запусков спутников собственного производства с территории Шотландии. Здесь стоит вспомнить недавнюю напряжённость в отношениях с ЕС, когда Великобритания была исключена из программы ЕС по созданию и функционированию спутниковой системы навигации «Галилео». Это обусловило финансовые потери британской промышленности и лишило британских военных возможности использовать эту систему для сверки данных с американской Глобальной системой определения координат.⁸ Именно это подтолкнуло британскую сторону к развитию автономности в данной сфере.

Проблема кибербезопасности упоминается в нескольких разделах Обзора. Кибербезопасность понимается как «способность защищать и продвигать национальные интересы в и посредством киберпространства». Подчёркивается, что в постиндустриальную эпоху влияние государства в киберпространстве станет одним из ключевых факторов воздействия и гарантией обеспечения своих интересов. Отмечается необходимость эффективной работы созданных в 2020 году Национальных сил кибербезопасности (Nationa Cyber Force). Правительство планирует опубликовать новую Стратегию по вопросам кибербезопасности в течение 2021 года.

Необходимо упомянуть установленные Обзором приоритеты в сфере экономики:

● Привлечение прямых иностранных инвестиций;

● Укрепление международной торговой системы (в Обзоре несколько раз делается акцент на приверженности Великобритании свободному движению товаров, услуг и капитала), реформа ВТО (конкретно – оптимизация работы механизма решения споров);

● Установление лидерства в цифровой торговле, вовлечение в переговоры о цифровой торговле в рамках ВТО и двусторонних отношений;

● Либерализация торговли экологичными товарами и услугами;

● Борьба с экономическими преступлениями и незаконным финансированием (планируется принять соответствующее законодательство);

● Диверсификация торговли ключевыми товарными позициями.

В этом вопросе наиболее заметно влияние состоявшегося Брекзита – теперь стране необходимо обеспечить себе выгодную позицию в мировой торговой системе без посредничества ЕС. Целью правительства является заключение к 2023 году торговых соглашений, покрывающих 80% британского товарооборота. Сейчас, согласно Обзору, уровень тарифной защиты Великобритании ниже, чем в ЕС, что демонстрирует её приверженность сохранению открытости национального рынка и справедливой конкуренции на нём.

Раздел, посвящённый внешним связям, открывается формулировкой британского видения своего места в мире – «европейская страна с глобальными интересами». По расположению подразделов можно определить и рейтинг внешнеполитических приоритетов страны: США, Европа, партнёры по альянсу «Пять глаз», Содружество, Индо-Тихоокеанский регион (Индия, Китай), Африка, Ближний Восток, Латинская Америка, Арктика и Антарктика.

Ключевыми европейскими партнёрами являются Франция, Германия, Ирландия. Важное значение имеют связи с Италией и Польшей. При этом приоритет отдаётся экономическому сотрудничеству и взаимодействию в сфере безопасности. Важно, что отношения с ЕС в целом и с отдельными странами должны строиться на принципе взаимовыгодности. Это традиционный для Великобритании подход, предполагающий гибкие формы взаимодействия по актуальным на конкретный момент времени проблемам с возможностью сворачивания диалога в те периоды, когда он не соответствует интересам сторон или малопродуктивен.

О России говорится, что на рассматриваемый период (до 2030 года) она останется «наиболее серьёзной прямой угрозой для Соединённого Королевства». Несмотря на уважение к российскому народу и его культуре, правительство будет прибегать к военным, дипломатическим и разведывательным мерам для ответа на представляемые Россией угрозы (важно, что британская сторона стремится к формированию единой позиции стран-челнов НАТО). В этом вопросе продолжится линия поведения, оформившаяся ещё в 2014 году. С тех пор Великобритания выступает как один из наиболее активных и последовательных критиков внутри- и внешнеполитических действий российского правительства.

Стратегия признаёт международную активность и рост влияния Китая. Указывается, что Великобритания продолжит осуществлять инвестиции в китайскую экономику и изучать китайский народ. Однако это будет делаться с целью подготовки к борьбе с «систематической угрозой, которую он (Китай) представляет для безопасности, процветания и ценностей» Великобритании и её союзников. Помимо этого, Китай – источник наибольшей угрозы для британской экономической безопасности. Предметом напряжённости в двусторонних отношениях остаются нарушения Китаем прав человека в Гонконге и провинции Синьцзян.

На Ближнем Востоке приоритетной остаётся задача борьбы с терроризмом, а основными партнёрами признаются Иордания, Оман, Израиль и Саудовская Аравия.

Наиболее значительным сдвигом является британский «поворот в Азию», обозначенный в документе. Увеличение присутствия в Индо-Тихоокеанском регионе имеет значение для экономических интересов и безопасности Британии, а также для решения глобальных проблем (бедность, изменение климата и пр.). Стоит отметить, что этот раздел прописан наиболее подробно, с изложением необходимых шагов (заключение двусторонних торговых соглашений с Австралией и Новой Зеландией, установление партнёрства по диалогу с АСЕАН, участие в соглашении о ТТП и т.д.). В 2020 году в структуре внешнеполитического ведомства был создан пост Генерального директора по Индо-Тихоокеанскому региону. Однако данные дипломатические усилия будут дополнены и методами «жёсткой силы» - к середине 2021 года планируется развернуть в регионе авианосную ударную группу по главе с HMS Queen Elizabeth. Данное решение рассматривается специалистами⁹ как направленное против Китая и его территориальных претензий в Южно-Китайском море.

Небывалое внимание общественности было вызвано содержащимися в Обзоре планами по увеличению ядерного потенциала на 40%. В 2010 году коалиционное правительство заявило о намерении сократить к середине 2020-х максимальное разрешённое число ядерных боеголовок с 225 до 180. Однако, ввиду изменившегося мирового контекста, правительство Бориса Джонсона приняло решение об увеличении данного потолка до 260 боеголовок. Помимо этого, в открытом доступе более не будет находиться информация о количестве развёрнутых боеголовок и ракет и их общем запасе. Это делается для обеспечения тактического преимущества в случае конфликта. Кроме того, планируется модернизация ядерных вооружённых сил.

В этом контексте надо отметить, что с 1962 года (Багамское соглашение) ядерные ракеты, расположенные на британской территории, находятся в составе Многосторонних сил НАТО. Также наблюдается зависимость Великобритании от военных поставок из США. В этой связи, подчёркнутая в Обзоре приверженность НАТО и её центральной роли, в том числе в вопросе использования ядерных вооружений, вероятно, может быть рассмотрена как реверанс в сторону США и очередная попытка подтверждения статуса «особенного» партнёра.¹⁰

Боевой же и численный состав Вооружённых сил, согласно Оборонной стратегии, сократится до рекордно низкого уровня (с 76,5 тыс. до 72,5 тыс. человек).¹¹ Сэкономленные средства будут направлены на инвестиции в военные разработки. Это соответствует тенденции, отмеченной выше – страна стремиться использовать свои преимущества в области технологий и приспосабливаться к новым вызовам, которые представляет собой гибридная война.

Помощь развитию была одним из поводов для гордости Великобритании, поскольку она первой из стран Группы-20 достигла показателя 0,7% ВНД на официальную помощь развитию.¹² В Обзоре же сказано, что теперь помощь будет предоставляться тем странам и регионам, 1) которые наиболее важны для реализации интересов глобальной Британии, 2) в которых данная помощь будет наиболее эффективна. Непосредственно расходы будут сокращены до 0,5% ВНД¹³ до тех пор, пока, по словам Джонсона, «бюджет не позволит»¹⁴ вернуться в предыдущему целевому показателю.

Отдельно хочется сказать о вопросе осуществления задуманного и предпринятых с этой целью административных реформах.

В достижение поставленных задач будут вовлекаться разные ведомства, остававшиеся ранее на периферии. Например, для реализации задач в вопросах изменения климата будут вовлекаться Министерство бизнеса, энергетики и производства и Министерство окружающей среды, продовольствия и сельских районов.

Более глубокое взаимодействие в правительстве, строящееся на «доктрине слияния» (fusion), выработанном бывшим советников по национальной безопасности и секретарём кабинета Марком Седвиллом и изложенной в 2018 году в рамках Обзора национальной безопасности. Именно в соответствии с этой доктриной произошло слияние Министерства иностранных дел и по делам Содружества и Министерства по развитию.

Сделан акцент на создании аналитических и координационных центров. Так, созданы новый Ситуационный центр для быстрого анализа данных и принятия решения, Оперативный центр по борьбе с терроризмом, служащий местом связи всех участников антитеррористических действий, новый Конфликтный центр в рамках внешнеполитического ведомства, координирующий работу по разрешению конфликтов и снижению нестабильности. Помимо этого, уже существуют Центр национальной кибербезопасности, Оперативный центр по борьбе с терроризмом, Национальный центр по экономическим преступлениям, Объединённый центр по биобезопасности и др.

Подобная политика создаёт опасность пересечения полномочий и избытка структур.¹⁵ Для их эффективной работы потребуется строгая координация и чёткое разграничение полномочий. Это будет задачей вступившего в должность нового советника по безопасности сэра Стивена Лавгроува (Stephen Lovegrove).

Таким образом, представленные правительством документы раскрывают глобальное видение места Великобритании после Брекзита и ставят перед страной многочисленные тактические и стратегические задачи. Однако сложно предсказать, как именно правительство будет их решать. Британскому истеблишменту придётся искать сбалансированный подход к обозначившимся противоречиям между приверженностью защите прав человека, увеличением военного присутствия в регионах мира и расширением торговли, свободой слова и борьбой с экстремистскими идеологиями, стремлением к достижению углеводородной нейтральности и инвестициями в загрязняющую окружающую среду китайскую промышленность.

Источники и литература

1. Британия объявила о проведении обзора приоритетов внешней политики, обороны, безопасности // ТАСС, 26.02.2020 // URL: https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/7836849

2. PM outlines new review to define Britain’s place in the world // UK Government // URL: https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-new-review-to-define-britains-place-in-the-world

3. Global Britain in a competitive age. The Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy// HM Government // URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/969402/The_Integrated_Review_of_Security__Defence__Development_and_Foreign_Policy.pdf

4. Defence in a competitive age // Ministry of Defence// URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/971859/_CP_411__-_Defence_in_a_competitive_age.pdf

5. The man who knows what ‘Global Britain’ means // Портал «Politico.eu» // URL: https://www.politico.eu/article/john-bew-global-britain-uk-eu/

6. Warheads Revisited – Inside the Integrated Defence Review // Inside Briefing podcast by UK Institute for Government // URL: https://www.instituteforgovernment.org.uk/podcast?utm_source=Newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=LX240502345&utm_term=Inside%20Briefing&utm_content=Podcasts&inf_contact_key=168374038305a3d4a9ad51165f2dcb5a4dfbc39d7283b2cb89d5189540b69330

7. Великобритания придаёт колоссальное значение борьбе с киберугрозами. См.: Годованюк К.А. Кибербезопасность и борьба с дезинформацией: опыт Великобритании // Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. 2019. №4. // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/kiberbezopasnost-i-borba-s-dezinformatsiey-opyt-velikobritanii

8. Андреева Т.Н. Военно-техническое сотрудничество Великобритания-ЕС // – Свободная мысль. – 2018. – № 5(1671). – с. 87-100 // URL: https://www.imemo.ru/files/File/ru/articles/2018/SM_05-2018_Andreeva.pdf

9. Warheads Revisited – Inside the Integrated Defence Review // Inside Briefing podcast by UK Institute for Government // URL: https://www.instituteforgovernment.org.uk/podcast?utm_source=Newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=LX240502345&utm_term=Inside%20Briefing&utm_content=Podcasts&inf_contact_key=168374038305a3d4a9ad51165f2dcb5a4dfbc39d7283b2cb89d5189540b69330

10.Plant T. Harries M. Going Ballistic: The UK’s Proposed Nuclear Build-up // The Royal United Services Institute (RUSI) // URL: https://rusi.org/commentary/going-ballistic-uk-proposed-nuclear-build

11.Defence in a competitive age // Ministry of Defence// URL: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/971859/_CP_411__-_Defence_in_a_competitive_age.pdf

12.См: Годованюк К.А. Годованюк К.А. Гуманитарная политика Великобритании в конфликтных зонах и постконфликтных регионах // Пути к миру и безопасности. 2018. № 1(54)

13.Dominic Raab says legislation is needed to cut UK aid spending // The Guardian // URL: https://www.theguardian.com/global-development/2020/nov/26/no-new-legislation-needed-cut-uk-aid-budget-rishi-sunak

14.Brexit news – live: EU may not turn up to trade talks as foreign aid cut to stay for ‘foreseeable future’ // // Independent // URL: https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/boris-johnson-news-live-brexit-uk-sunak-b1762114.html

15.Thomas A. The government’s integrated review describes but does not resolve foreign policy tensions // Institute for Government // URL: https://www.instituteforgovernment.org.uk/blog/integrated-review?utm_source=Newsletter&utm_medium=email&utm_campaign=LX240502345&utm_term=Integrated%20Review&utm_content=Whitehall&inf_contact_key=15e14fe0ec5a84488bdec448f008623bcc0558ed5d4c28cbfab114022b1ec50d