Реформы дипломатических ведомств: международный опыт

Среди государственных ведомств дипломатические службы редко подвергаются масштабному реформированию. Однако время от времени это все-таки происходит на фоне новых внешнеполитических вызовов. Недавно на эту тему вышел аналитический обзор Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР). Об этой работе мы побеседовали с одним из ее авторов — старшим экспертом ЦПУР, экспертом РСМД Олегом Шакировым.

Среди государственных ведомств дипломатические службы редко подвергаются масштабному реформированию. Однако время от времени это все-таки происходит на фоне новых внешнеполитических вызовов. Недавно на эту тему вышел аналитический обзор Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР). Об этой работе мы побеседовали с одним из ее авторов — старшим экспертом ЦПУР, экспертом РСМД Олегом Шакировым.

Как родилась идея написать аналитический обзор по реформированию дипломатических ведомств?

Реформы дипломатических ведомств на фоне новых внешнеполитических вызовов

Она возникла по двум причинам. Во-первых, ещё во время работы в ЦСР (Центре стратегических разработок), когда наши коллеги занимались вопросами трансформации государственного управления, мы в нашем внешнеполитическом отделе думали о том, как меняется работа дипломатических ведомств. Нам было интересно изучить существующие международные практики в этой сфере. Вторая причина — это мой личный интерес: последние несколько лет я писал о цифровой дипломатии и следил за разными инновациями, необычными вещами в дипломатической сфере. В итоге возникло понимание, что было бы неплохо обобщить международный опыт и посмотреть, куда направлены траектории реформ дипломатических организаций. Эта тема органично вписалась в повестку ЦПУР, который занимается изменениями в государственной сфере на фоне современных вызовов. Мы с коллегами во все это вникли, изучили разные реформы МИДов и пришли к выводу, что нужно написать об этом доклад, который стал бы отправной точкой для дальнейших дискуссий по этой проблематике.

Информацию собирали из открытых источников?

Да, наш доклад в основном опирается на открытые источники. Однако, хотя они и доступны публично, зачастую приходилось хорошенько потрудиться, чтобы их найти. Например, когда мы анализировали опыт Голландии, то нужный нам план реформы нашёлся не на сайте МИД, а на одном из файлообменников. Ещё один пример касается Новой Зеландии, где в прошлом десятилетии проходил большой процесс реформирования. Сначала мы нашли только упоминания реформы, но без нужных нам деталей. В поисках информации мы зашли на старый сайт МИДа через архив Интернета, где лежали все необходимые отчёты.

Большая часть работы заключалась в сборе данных из разных источников — отчёты МИДа, органов аудита, выступлений в парламенте и прочее. Дополнительно мы беседовали с дипломатами, задавали уточняющие вопросы. Но в основе работы лежали именно документы.

Вы изучили опыт реформирования дипведомств одиннадцати стран, среди которых Нидерланды, Германия, Новая Зеландия. По какому принципу отбирались государства?

Мы подбирали страны для нашего исследования по определенным критериям. Во-первых, было необходимо, чтобы в государстве была проведена цельная реформа дипведомства — не просто создание нового отдела, а некий комплексный процесс, который называют модернизацией, трансформацией или реформой. Понятно, что в МИДах регулярно происходят точечные изменения, но чаще всего это «внутренняя кухня», о которой мало известно. Нас же интересовали более масштабные преобразования, которые позиционировались в качестве большой реформы. Во-вторых, мы рассматривали реформы, о ходе которых было известно из открытых источников информации.

В нашей работе есть четыре подробных кейса (Нидерланды, Великобритания, Германия и Узбекистан), и семь мы рассмотрели кратко (Новая Зеландия, Канада, Австралия, Дания, Франция, США, Казахстан).

Какие же преобразования произошли в дипведомствах указанных стран? Что заставило их меняться?

Мы выделили два типа драйверов реформ — национальный и глобальный. Проиллюстрировать первый тип удобно на кейсе Узбекистана. После смены президента в стране была разработана большая стратегия модернизации. Она подразумевала изменения во внешней политике и настройку МИД под новые задачи. То есть реформа стала результатом политических изменений внутри государства.

Что касается глобальных драйверов, которые являются общими для всех стран, то мы выделили три основных: рост влияния экономических факторов на мировую политику (экономизация), изменение коммуникационной среды и уплотнение связей между государствами.

Начнем с фактора экономизации. Сегодня внешнеполитические ведомства адаптируются к возросшей роли экономических факторов в мировой политике. Чаще всего ответом на это становится расширение полномочий МИД во внешнеэкономической сфере. То есть либо усиливается или создается новый департамент, который занимается экономическими вопросами, либо в МИД переносится какое-нибудь другое агентство или департамент из другого ведомства, который занимался экономическими вопросами. Например, в Казахстане в конце 2018 года в состав МИД был включен Комитет по инвестициям. Бывший президент Казахстана Нурсултан Назарбаев, комментируя этот шаг, заявил, что у Министерства иностранных дел должен быть не только политический, но и экономический профиль. На фоне возросшей роли экономических факторов может произойти и изменение конфигурации дипломатической сети, как это произошло в Дании. Это государство закрыло некоторые посольства в Европе, а в ряде развивающихся стран, наоборот, открыло новые с целью расширения экономических связей. Кроме того, в условиях экономизации возникает потребность в создании новых механизмов взаимодействия дипломатов с бизнесом. Часто внешние наблюдатели хотят от дипломатии каких-то более осязаемых результатов: не только победы на переговорах, а, например, конкретных преимуществ для компаний. Существуют ожидания, что дипломатия сегодня должна функционировать как сервис. Например, в Голландии под руководством МИД была проведена стандартизация экономических услуг, которые не только МИД, но разные ведомства внутри правительства оказывают голландским компаниям, если те ведут деятельность за рубежом. Из более инновационных мер — создание специальных мобильных приложений, которые позволяют упростить взаимодействие с госструктурами в этой сфере.

10 шагов на пути к эффективной публичной дипломатии России. Доклад РСМД и «Креативной дипломатии»

Второй глобальный драйвер связан с изменением коммуникационной среды, в которой существует дипломатия. Для всё большего числа людей основным источником информации становится Интернет. Здесь изменения наиболее заметны — министерства и отдельные дипломаты активно используют свои страницы в соцсетях и экспериментируют с форматами. Кстати, одним из лидеров в сфере цифровой дипломатии неоднократно признавался российский МИД. Ещё одно проявление коммуникационного вызова — это общее снижение доверия граждан к госорганам, и некоторые дипведомства в рамках реформы пытаются наладить диалог и с внутренней аудиторией. Многое для этого делает Германия: публичные выступления дипломатов в разных городах, специальные воркшопы по внешней политике с участием граждан.

И, наконец, последний драйвер — усложнение или уплотнение связей между государствами (это близко к тому, что исследователи называют new complexity). Между государствами существует множество каналов взаимодействия. И в этом международном сотрудничестве участвует не только МИД, но и другие акторы — министерство экономики, министерство цифрового развития, министерство сельского хозяйства и пр. Кроме того, сюда же активно подключаются и негосударственные структуры. В целом получается, что внешняя политика приобретает сетевой характер. Министерство иностранных дел традиционно было «проводником» или «переводчиком» с местного языка на международный. Сегодня же оно не монополист в этом вопросе.

Интересен британский кейс в контексте Brexit. Что вы о нем можете рассказать?

В Великобритании реформа МИД началась ещё до референдума по Brexit. После парламентских выборов в мае 2015 г. правительство провело общий обзор расходов. Каждое ведомство отчиталось о том, как оно тратит деньги. Бюджет Форин-офис за предыдущие годы сильно сократился. Кроме того, была вероятность дальнейшего сокращения. Правительство на это не пошло, зафиксировав расходы до 2020 г., но все равно призвало МИД к повышению эффективности и большей экономии. Для этого в конце того же года была запущена реформа. Идеи для нее генерировала команда под руководством бывшего британского посла в Ливане Тома Флэтчера. Эта команда провела серию внутренних обсуждений в МИД, собрала предложения, в том числе от сотрудников загранпредставительств, и рекомендовала министерству улучшить управленческие процессы, подход к развитию навыков, инвестировать в развитие цифровой инфраструктуры и многое другое. На основе этих рекомендаций в конце мая 2016 г. начала формироваться программа трансформации Форин-офис. А летом прошел референдум, и большинство голосов было отдано за Brexit. Интересно, что, несмотря на итоги референдума, реформа, с одной стороны, сохранила те же контуры, которые были определены на предварительном этапе. С другой стороны, в связи с тем, что началась подготовка к Brexit, возникли вопросы, связанные с торговлей и с представительством Великобритании в мире. Правительство Терезы Мэй представило своё видение внешней политики страны после Brexit в виде концепции «Глобальной Британии». В этой связи к реформе были добавлены некоторые новые меры. Например, создание дополнительных дипломатических посольств и представительств (в основном в странах Содружества). То есть, с одной стороны, реформа Форин-офис оказалась устойчивой к политическим встряскам, а с другой — она была обновлена с учетом новых внешнеполитических приоритетов Британии.

Произошли ли за последнее время какие-то серьезные преобразования в Госдепартаменте США?

В США реформирование Государственного департамента наложилось на внутреннюю политику. Амбициозную реформу начал госсекретарь Рекс Тиллерсон, но к настоящему времени от неё остались только отдельные проекты. Среди них есть интересные, например, совершенствование механизма управления международной деятельностью более чем 20 ведомств помимо самого Госдепартамента. Но масштабная трансформация не удалась. Сменивший его на посту госсекретаря Майк Помпео, по сути, провёл свою реструктуризацию — в мае 2019 г. были объединены два коммуникационных бюро внутри Госдепартамента. Одно называлось Бюро международных информационных программ (Bureau of International Information Programms), оно занималось поддержкой в информационной деятельности в посольствах. Другое — Бюро по связям с общественностью (Bureau of Public Affairs), которое отвечало за связи с общественностью и со СМИ в США. В ходе реформы они были объединены в Бюро глобальных связей с общественностью (Bureau of Global Public Affairs). Госдепартамент называет это слияние своей самой крупной трансформацией за последние два десятилетия. Заявленная цель — более эффективно доносить американскую позицию (прежде всего через цифровые каналы).

Процесс реформирования в исследуемых странах уже закончен? Если нет, то на какую перспективу он рассчитан?

Елизавета Громогласова:
Миссия выполнима: культурная политика и дипломатия России в глобальном мире

В разных странах по-разному. Где-то реформы проходят очень быстро. Тут есть даже довольно анекдотичные примеры. Когда в 2013 г. в Австралии по инициативе премьер-министра Тони Эббота было принято решение объединить Агентство международного развития с Министерством иностранных дел, то кто-то из сотрудников этого агентства описывал этот процесс как физический захват.

Однако в большинстве случаев реформирование значительно растянуто во времени. Например, реформа Форин-офис, о которой я говорил, была запущена в 2016 г., и она должна закончиться в конце текущего года. Однако стоит отметить, что в Великобритании, как и в некоторых других странах, выстраивается определённая преемственность реформ. С конца 1990-х гг. в этой стране прошло семь разных попыток реформирования. С одной стороны, преобразования частично продолжали друг друга, с другой — предпринимались и совершенно новые меры. Во Франции при президентстве Николя Саркози реформа, проходившая в 2015 г., была самостоятельной, но вместе с тем вбирала в себя весь предыдущий опыт. После избрания Э. Макрона начался новый процесс, который касается госслужбы в целом, а реформа МИД приобрела новое лицо.

Еще один интересный случай с реформированием произошел в США. Как я уже сказал, под эгидой Рекса Тиллерсона в 2017 г. готовилась реформа Госдепартамента. Она называлась Redesign и предполагала совершенствование структуры Госдепартамента, механизмов оказания международной помощи, кадровой политики, внедрение информационных технологий и так далее. После ухода Тиллерсона название этой реформы уже не упоминается, но в отчёте Счётной палаты США говорится, что несколько проектов бывшего госсекретаря до сих пор действуют. То есть эта реформа уже утратила свой темп, но какие-то наработки могут эволюционировать во что-то более полезное.

На мой взгляд, здесь важно, чтобы у министерства (и речь не только о МИД) была способность осознавать необходимость изменений и последовательно проводить реформирование, чтобы это не превращалось в большой стресс для организации.

С какими проблемами сталкиваются внешнеполитические ведомства при проведении реформ?

Для любой бюрократической организации реформирование — это непростой процесс. Очень важно, как осуществляется подготовка к реформе. Можно представить два сценария. Первый сценарий — новое правительство дает указания, какие преобразования нужно осуществить. В этом случае для министерства иностранных дел это будет большим стрессом. Второй сценарий — в процессе подготовки к реформированию учитываются различные пожелания дипломатов нижнего и среднего уровня. Однако в обоих случаях импульс к реформе идет сверху — от руководства страны или ведомства. Мы не нашли примеров, когда рядовой дипломат запустил процесс масштабных преобразований.

После принятия решения о преобразовании как правило организуется процесс обсуждения внутри министерства. Иногда это происходит с привлечением внешних экспертов и сотрудников других ведомств, которые также участвуют в международной деятельности. В некоторых странах в процессе подготовки создавались внутренние комиссии для обсуждения преобразований. Например, в Германии этому уделили очень много внимания. Реформа называлась «Обзор 2014». Это были одновременно рефлексия относительно внешней политики Германии и процесс осмысления того, что можно улучшить в работе министерства. Внутри МИД использовались интересные форматы, которые позволяли рядовым дипломатам в присутствии министра высказывать свои идеи.

Среди трудностей стоит, конечно, отметить неминуемо возникающий финансовый вопрос при реформировании организации. Во многих случаях при повышении эффективности должна возникнуть некая экономия ресурсов. Или же прямо говорится, что будет сокращено финансирование. А это большой вызов, зачастую ведущий к сокращению штата.

Татьяна Зонова:
Новое в дипломатии: от «ТвиПломаси» к «ТехПломаси»

Еще одна трудность, замедляющая процесс реформирования, заключается в уникальной природе внешнеполитического ведомства. Эта структура представляет собой дипломатическую организацию с огромной сетью зарубежных представительств (некоторые страны имеют более 200 зарубежных представительств). В рамках подобной сети сложно оперативно заставить многочисленные загранучреждения работать по-новому. Правда в эру цифровых технологий эта задача несколько облегчается — создаются новые внутренние цифровые инструменты, которые упрощают взаимодействие между МИД и другими ведомствами, или между МИД и заграничными учреждениями. Снова приведу пример из Германии: во время подготовки реформы немецкие дипломаты, находящиеся за рубежом, могли предлагать свои идеи в специальном чате. Общий ход дискуссии задавал модератор, обсуждение было анонимным, а участники могли оценивать мнения своих коллег.

Происходят ли преобразования революционного характера?

Честно говоря, мы думали, что увидим более радикальные реформы. Но почти везде процесс реформ имеет эволюционный, а не революционный характер. То есть речь идёт о настройке и совершенствовании существующей организации. Причём это происходит в режиме реального времени, когда дипломаты продолжают выполнять свою основную работу.

Российская дипломатия идёт в ногу со временем?

В этом докладе мы не стали специально останавливаться на МИД России, поскольку ставили перед собой задачу изучить именно зарубежный опыт. Кроме того, в российском дипведомстве не проводилось масштабной трансформации. Однако в МИД России за последние 10 лет осуществлялись точечные преобразования, и некоторые из них созвучны с теми, что происходили в других странах. Приведу пару примеров. В МИД Германии в ходе реформы 2014–2016 гг. был создан кризисный департамент, который занимается мониторингом и координацией действий в кризисных ситуациях. В России в 2012 г. тоже было создано подобное подразделение — Департамент Ситуационно-кризисный центр. В нём была разработана своя информационная система для мониторинга кризисных ситуаций по всему миру, в том числе и для уведомления наших граждан, путешествующих за рубежом. Можно ещё раз вспомнить про развитие российской цифровой дипломатии — в международных рейтингах по этому направлению Россия входит в число лидеров.

Еще одно распространённое в последние годы нововведение в дипведомствах крупных стран, которое мы наблюдаем и в России, — создание новых подразделений, которые занимаются информационной безопасностью. В российском МИДе в начале этого года появился новый департамент, который будет заниматься именно этой проблематикой.

А каких нововведений в российском внешнеполитическом ведомстве не хватает?

Чтобы по-настоящему оценить это, нужно проводить отдельное исследование. Но если сравнивать с кейсами, которые мы изучили, то чего в России точно не хватает, так это подразделения МИД или подведомственного агентства для координации усилий по содействию международному развитию и оказанию международной помощи. Идея создать специальное агентство появлялась, но в итоге она так и не реализовалась. Частично эти полномочия были возложены на Россотрудничество, частично — на разные профильные ведомства. В зарубежных странах это распространённая практика. Такое ведомство существовало как отдельное агентство и до сих пор остаётся таковым в Великобритании и США. А в Австралии, Новой Зеландии и Канаде в ходе реформ агентства по развитию стали частью соответствующих министерств иностранных дел.

В чем заключается польза вашего доклада?

Городской завтрак РСМД «Фейсбучные войны и твиттерный протокол: что такое цифровая дипломатия сегодня?»

Вклад нашего доклада состоит в том, что мы немного переводим фокус — подсвечиваем инструментарий внешней политики. Сегодня довольно много внимания уделяется политическим сюжетам, то есть существу внешней политики. Мы же считаем, что это должно быть дополнено изучением инструментов — методов, способов, институтов. Конечно, здесь сказалась особенность нашего центра, потому что Центр перспективных управленческих решений фокусируется на государственном управлении, на механике принятия и реализации решений. Наш доклад может дополнить дискуссию о политических сюжетах.

Конечно, мы затронули далеко не все вопросы и рассчитываем, что и другие исследователи заинтересуются проблематикой реформ дипведомств. Например, мы не смотрели на кадровую политику, хотя упоминаем о ней в разных частях доклада. Еще один большой вопрос — какие изменения министерства иностранных дел реализуют для того, чтобы помогать женщинам обеспечить их представленность.

Тему цифровой дипломатии, которой я давно занимаюсь, мы затронули, но не смотрели на некоторые интересные аспекты касательно рисков использования новых технологий. В начале года прошла новость о том, что в Канаде при обработке визовых анкет уже используются некоторые алгоритмы. Это вызвало беспокойство: не приведёт ли ускоряющаяся цифровизация к серьёзным ошибкам? Однако можно не сомневаться, что если такие решения будут внедряться в разных сферах, в том числе в государственном управлении, то рано или поздно они появятся и в дипломатии. Я не говорю о том, что искусственный интеллект будет вести переговоры. Однако на внутренние процессы работы дипведомств технологии начнут оказывать большее влияние. Все эти вещи мы не так подробно рассматривали, здесь есть большой простор для исследования. Надеюсь, что кто-нибудь нас поддержит в этом.

К каким главным выводам вы пришли в результате своей работы?

Если не говорить о конкретных практиках, для меня первый вывод заключается в том, что реформы министерств иностранных дел происходят чаще, чем мы видим. Перемены не всегда очевидны, но их довольно много. Этот процесс можно воспринимать как часть эволюции дипломатии и государственного управления.

Можно ли говорить о том, что преобразования происходят непрерывно или у них есть какая-то система?

Наверно, можно сказать так: изменения в работе дипведомств происходят непрерывно. Но реформы — это попытка определить границы этих изменений и систематизировать их, сделать более целенаправленными. Важно, что само изменение среды сегодня стало более быстрым и интенсивным. У дипломатов все чаще возникает потребность к изменениям, они спрашивают себя: «Можем ли мы что-то делать по-другому?».

Второй вывод, к которому мы пришли — очень важен вопрос устойчивости реформы. Важно, чтобы она не приостанавливалась, чтобы не было так, что она бы была привязана к политическому руководству, например, как в США, когда она была проектом министра. Когда он ушел, то реформа провалилась. Есть разные обстоятельства, которые способствуют устойчивости и более успешной реализации реформ. В идеале нужно их учитывать при подготовке и думать не только о том, каким будет результат, но и о том, как правильно организовать процесс, чтобы прийти к нужному результату.

Мне кажется, что внимание к таким техническим процессам может обогатить наше понимание того, как реализуется внешняя политика. Нами движет исследовательский интерес, но и практики могут найти для себя в докладе полезную информацию.

Беседовала Анастасия Толстухина.