Проблемы и перспективы международного сотрудничества в Арктике: взгляд из Финляндии

В рамках серии «Международное право в действии» представляем интервью с Камрулом Хоссейном, профессором, директором Северного института экологического права и права меньшинств Университета Лапландии. Эксперт рассказал о сложностях в поисках единых подходов к определению международного статуса Арктики и необходимости повышения уровня доверия для сохранения статуса Арктики как «зоны мира», а также подвел итоги председательства Финляндии в Арктическом совете.

Беседовала студентка МГЛУ Яна Овсянникова.

В рамках серии «Международное право в действии» представляем интервью с Камрулом Хоссейном, профессором, директором Северного института экологического права и права меньшинств Университета Лапландии. Эксперт рассказал о сложностях в поисках единых подходов к определению международного статуса Арктики и необходимости повышения уровня доверия для сохранения статуса Арктики как «зоны мира», а также подвел итоги председательства Финляндии в Арктическом совете.

Беседовала студентка МГЛУ Яна Овсянникова.

Какие существуют основные подходы в определении статуса Арктики?

Елена Норкина:
Сопротивляемость к изменению климата в Арктике

Арктика в своем роде уникальна, в силу ее географического положения, демографических характеристик и природного ландшафта. Ледники, хрупкая экосистема Северного Ледовитого океана, длинные полярные ночи, поистине суровые климатические условия, а также наличие коренных народов делают Арктику уникальным местом.

Арктика — это комплексный регион, поэтому однозначно определить статус Арктики невозможно. Ее территории поделены между восемью государствами, окружающими Северный полюс. Эти государства осуществляют административное управление территориями, прилегающими к их границам, которые, соответственно, находятся под их юрисдикцией. Для каждой территории в пределах национальной юрисдикции характерны различные социально-политические, экономические, инфраструктурные, лингвистические, культурные и административные особенности. Только небольшая часть в центре Северного Ледовитого океана находится строго в зоне действия международного права. Управление Арктикой состоит из сочетания национальных, региональных, транснациональных и международных нормативных и политических рамок, в виду ее сложных политических и геофизических условий.

Следовательно, и подходы в определении статуса Арктики различны. Не последнюю роль в определении статуса Арктики играют сталкивающиеся стратегические глобальные интересы. Я убежден, что в повестке дня должно стоять углубление сотрудничества как на региональном, так и на глобальном уровнях.

Почему не представляется возможным выработать единый подход среди государств?

Из-за сложности и многослойности политической структуры, очевидно, как описывалось выше, Арктика не будет иметь единого подхода к определению своего статуса как автономного региона. Тем не менее существуют правовые и институциональные механизмы, позволяющие определять, обсуждать и регулировать различные вопросы, связанные с указанными выше темами, поскольку государства признают, что Арктика обладает своей региональной динамикой и потенциалом. Ведь необходимость в поиске единого подхода назрела в связи с целым набором экологических, геополитических вызовов и проблем в обеспечении безопасности. Арктические и неарктические государства, а также региональные и глобальные субъекты, заинтересованные в Арктике, должны разработать механизм, основанный на консенсусе, для улучшения сотрудничества между собой.

Как вы оцениваете председательство Финляндии в Арктическом совете? Каких результатов удалось достичь?

Арктический совет (АС) — это межправительственный орган, который часто называют межправительственным форумом высокого уровня. Председатель меняется каждые два года. Финляндия приняла председательство в Арктическом совете от Соединенных Штатов в мае 2017 г., которое продлилось, следовательно, до мая 2019 г. Председатель, как правило, играет роль руководителя и координатора реализации деятельности АС. Деятельность АС осуществляется через шесть рабочих групп, а также через целевые и экспертные группы в соответствии с согласованной повесткой.

Арктический совет отличается стабильным функционированием, то есть каждый новый председатель сохраняет преемственность от предыдущего. Поэтому любой успех нельзя рассматривать как достижение только одного члена. Каждая страна в качестве председателя определяет свои приоритетные области, и в течение периода председательства Финляндия было выработано четыре таких областей в ключе общей стратегии «поиск общих решений» реализовывались следующие направления: охрана окружающей среды, взаимодействие, метеорологическое сотрудничество и образование. Оценка успехов или неудач зависит от того, насколько эффективно Финляндия выполняла свою роль как в решении своих приоритетных задач, так и в деятельности, в которой он преуспела по сравнению с предшественницей.

За двухлетний период своего председательства Финляндия курировала более ста проектов, реализуемых в рамках шести рабочих групп АС, а также его целевых и экспертных групп. И некоторые из них, как уже было сказано, начались до финского председательства. Было немало достижений в плане получения научных знаний в ряде важных проблемных областей, таких как проблемы, связанные со снегом, водой, льдом и вечной мерзлотой; защитой океана от закисления; кратковременными загрязнениями в Арктике; влиянием химических веществ на арктическую дикую природу и т.д. Стоит особенно отметить два достижения: первое касалось сотрудничества в области метеорологии, а второе — взаимодействия в рамках Целевой группы по улучшению взаимосвязанности в Арктика (TFICA).

Финское председательство способствовало большей толерантности к расширению сотрудничества в области метеорологических и океанографических исследований для улучшения обслуживания и прогнозирования, что в конечном итоге принесет пользу людям, населяющим Арктику, полярным операторам, предприятиям и исследователям. Важным результатом стало проведение саммита по метеорологии в Арктике в 2018 г. в сотрудничестве с Всемирной метеорологической организацией, Финским метеорологическим институтом и другими национальными институтами. Обмен научной информацией, основанной на метеорологических данных, способствует углублению понимания вопросов климата и изменений, происходящих в Арктике. По словам бывшего посла Финляндии в Арктике Алекси Хяркёнена, продвижение точной научной информации, полученной в результате метеорологических исследований, позволит с большим пониманием «соглашаться или не соглашаться» по ключевым вопросам, связанным с изменением климата и его возможным воздействием на Арктику.

Что касается работы группы TFICA, созданной в соответствии с Декларацией Фэрбенкса в 2017 году, в конце председательства Соединенных Штатов, акцент был сделан на улучшении взаимодействия, которое фактически связывает две из приоритетных областей, которые выделила Финляндия, — взаимосвязанность и образование. Поскольку в Арктике все больше усиливается деятельность человека, важность повышения стабильности и качества связи становится просто критической необходимостью. Роль ИКТ и возросшие потребности в цифровизации создают условия для экономического и социального прогресса в контексте преобладающих геофизических характеристик региона, таких как наличие суровых климатических условий, большие расстояния между населенными пунктами и плохая физическая инфраструктура. В условиях Арктики образование, обмен знаниями и обеспечение человеческого развития и доступа к обучению особенно выигрывают от создания цифровой инфраструктуры, зависимой от качества связи. Финское председательство продемонстрировало огромные успехи в этом отношении, и в мае 2019 года на встрече министров в Рованиеми группа представила ряд выводов и рекомендаций по улучшению взаимосвязанности в Арктике. Продолжением инициативы является план строительства трансарктического подводного кабеля связи. Проект был задуман еще в 2018 году консорциумом финской инфраструктурной компании во главе с Cinia, в котором сегодня участвуют компании из России и Японии. Ожидается, что строительные работы пройдут в период с 2022 по 2023 год.

В мае 2019 года произошел инцидент с подготовкой климатического соглашения по Арктике, которое так и не приняли из-за протеста США. Как разногласия государств отражаются на деятельности Совета? И что стоит ожидать от деятельности Арктического совета, когда председателем станут США?

Я полагаю, что проблема кроется не в климатическом соглашении по Арктике. Скорее, это одно из разногласий между Соединенными Штатами и другими арктическими странами по поводу использования термина «изменение климата» в потенциальной «Совместной декларации», которая должна была быть принята в Рованиеми. «Совместная декларация» — это выражение общих арктических амбиций и направлений работы Арктического совета, согласованного арктическими странами. Такая Декларация принимается на министерском заседании Арктического совета, которое проводится раз в два года. Однако впервые в своей истории с момента основания в 1996 году министерская встреча Арктического совета в 2019 году завершилась без «Совместной декларации». Это произошло из-за противодействия со стороны Соединенных Штатов из-за разногласий по поводу использования термина «изменение климата». Арктический совет работает на основе консенсуса, и поэтому, хотя все остальные семь членов Совета придерживались общей позиции в отношении изменения климата как основного двигателя трансформации Арктики, противодействие со стороны США привело к принятию «Совместного заявления», а не «Совместной декларации». Это действительно серьезная неудача, не имеющая прецедентов в истории АС. Конечно, это вызывает разочарование в усилиях по арктическому сотрудничеству, когда Соединенные Штаты, будучи крупной сверхдержавой, занимают самостоятельную позицию по вопросу, который большинство арктических стран считает чрезвычайно актуальным для решения арктических проблем и который имеет большое научное основание. Несомненно, это окажет влияние на определение будущей стратегии Арктического совета.

Но я не уверен, нужно ли сильно расстраиваться из-за того, что у нас нет «Совместной декларации», а есть «Совместное заявление», когда, в любом случае, есть разногласия по столь важному вопросу. Хотя в «Совместном заявлении» не использовалась формулировка «изменение климата», оно было подписано всеми восемью министрами иностранных дел, включая министра иностранных дел Соединенных Штатов, и подтвердило обязательство продолжать работу по вопросам, связанным с обществом, культурой, экономикой Арктики и обеспечение благополучия ее жителей для устойчивого развития и защиты окружающей среды Арктики. Декларация, вероятно, имела бы большее нормативное значение, чем «Совместное заявление», и это также обеспечило бы последовательность в работе Арктического совета. Однако, если бы была «Совместная декларация» с формулировкой, аналогичной той, что была использована в «Совместном заявлении», было бы это иначе, если бы в любом случае возникли разногласия? Вероятно, нам нужно подождать и посмотреть, как может измениться позиция Соединенных Штатов по этому важному вопросу с приходом новой администрации.

Тем не менее, вызывает озабоченность категоричная позиция Соединенные Штаты в отношении участия Китая, чьи границы не прилегают к Арктике, как нежелательного актора, и даже восприятия как угрозы для арктического сотрудничества. На встрече министров в Рованиеми Соединенные Штаты четко выразили беспокойство по поводу растущего участия Китая в регионе, превращающего Арктику в арену политических игр и соперничества. Для Китая партнерство с Россией жизненно важно из-за ее близости, возможностей и влияния, а также ее статуса как арктической сверхдержавы. Очевидно, что китайско-российское сотрудничество в Арктике будет направлено на удовлетворение интересов с двух сторон: для России, в частности, необходимо привлекать инвестиции в проекты по строительству инфраструктуры вдоль Северного морского пути. В интересах Китая лежит намерение расширения своей торговой и инвестиционной инфраструктуры, а также расширение торговых маршрутов в рамках инициативы «Полярный шелковый путь». Возможно, китайские инвестиции в российскую Арктику — это отправная точка для Китая, чтобы участвовать в арктической политике, чтобы в будущем играть роль великой державы. Поэтому есть основания полагать, что китайско-российские отношения будут иметь значение для политики Соединенных Штатов в Арктике и повлияют на концепцию «арктической исключительности». Опять же, я не настроен пессимистично и надеюсь, что бинарное разделение между арктическими и неарктическими государствами в Арктическом совете (в качестве членов и наблюдателей, соответственно) позволит арктическим странам решать общие проблемы на одном языке. Однако, как уже было сказано, нам, вероятно, придется дождаться новой администрации США, которая потенциально будет более информирована об Арктике и изменениях, с которыми она постепенно сталкивается, а также о возможных механизмах решения арктических проблем.

Что вы думаете о наращивании военной мощи НАТО и России в Арктике?

Илья Крамник:
Север начинает и не проигрывает

Арктика, которая когда-то была задумана как международная «зона мира», становится все более значимой в геополитическом плане для субъектов как внутри, так и за пределами региона. Это связано с ускорением добычи природных ресурсов, расширением судоходной деятельности вдоль арктических побережий, а также широким распространением двусторонних инвестиций и инфраструктурных проектов для соединения региона со стратегическими партнерами, например, для поставок углеводородных ресурсов региона. Общая картина отражает усилия России по укреплению двусторонних отношений как с арктическими государствами, так и с другими странами за пределами Арктики, где на первый план выходит Китай как новый влиятельный актор. Для России, по мере роста торговой и инвестиционной активности, наращивание военного потенциала связано с развертыванием хорошо обученных сил, способных решать проблемы в суровых арктических условиях, а также с целью защиты своего суверенитета в регионе. Однако для других арктических стран милитаризация Арктики вызывает большую озабоченность по ряду причин, включая асимметричный баланс сил между Россией и другими арктическими странами в регионе, усиление двустороннего партнерского сотрудничества между Россией и Китаем, отсутствие у Арктического совета мандата на обсуждение вопросов военной безопасности между арктическими странами и т. д. Таким образом, я думаю, что военное присутствие НАТО и его недавние военные учения являются ответными действиями на милитаризацию арктического региона со стороны России.

Однако я по-прежнему считаю, что Арктика должна рассматриваться как уникальный регион и должна определяться понятием «арктической исключительности» не только для самой Арктики, но и для всего остального мира, с приоритетом экологической повестки дня. И здесь именно арктические государства должны взять на себя основную ответственность в информировании неарктических государств об изменениях в регионе и создавать для них возможности участия в соответствии с установленными правилами в рамках международно-правовой базы. Очевидно, как уже было сказано, в Арктике отсутствует баланс сил — Арктический совет не имеет полномочий обсуждать вопросы военной безопасности; НАТО не имеет легитимности в Арктике, так как только пять из восьми арктических стран являются ее членами, и в ее состав входят неарктические государства; Россия, являясь крупнейшей арктической страной, все активнее развивает стратегическое партнерство с Китаем — развивающимся неарктическим государством, играющим значительную роль в политике великих держав. Следовательно, для того, чтобы Арктика оставалась «зоной мира», важно иметь механизмы укрепления доверия, поддерживаемые всеми арктическими странами. Прозрачность с российской стороны в милитаризации Арктики особенно важна из-за очевидной асимметричности силовых отношений между Россией и другими арктическими государствами. Проведение регулярных сессий по обмену информацией о военной деятельности в Арктике, регулярных совместных диалогов Россия-НАТО, а также периодические совместные учения Россия-НАТО в Арктике, безусловно, помогут снизить напряженность.