Прагматичный взгляд на миграционный вопрос

Что государство должно ставить на первое место в вопросах миграционной политики — этику и мораль или прагматические соображения? Кто более эффективен в защите прав мигрантов — государственные структуры или неправительственные правозащитные организации? Будет ли создан глобальный договор по миграции? На эти вопросы дали свои ответы ведущие отечественные и зарубежные эксперты по миграции в рамках блиц-интервью на полях IV международной научно-практической конференции «Миграция и международное право»:

— Дэвид Оуэн, профессор социальной и политической философии, Университет Саутгемптона (Великобритания).

— Бен Хейс, научный сотрудник, Транснациональный институт (Нидерланды).

— Виолета Вагнер, старший менеджер проектов, Международный центр по развитию миграционной политики (ICMPD, Вена).

— Тизиана Бонзон, Уполномоченная по вопросам миграции и работе с перемещенными лицами, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (IFRC, Женева).

— Ирина Ивахнюк, профессор, член Глобальной Ассоциации экспертов в области миграционной политики (GMPA).

— Владимир Малахов, директор Центра теоретической и прикладной политологии РАНХиГС при Президенте РФ.

Что государство должно ставить на первое место в вопросах миграционной политики — этику и мораль или прагматические соображения? Кто более эффективен в защите прав мигрантов — государственные структуры или неправительственные правозащитные организации? Будет ли создан глобальный договор по миграции? На эти вопросы дали свои ответы ведущие отечественные и зарубежные эксперты по миграции в рамках блиц-интервью на полях IV международной научно-практической конференции «Миграция и международное право»:

— Дэвид Оуэн, профессор социальной и политической философии, Университет Саутгемптона (Великобритания).

— Бен Хейс, научный сотрудник, Транснациональный институт (Нидерланды).

— Виолета Вагнер, старший менеджер проектов, Международный центр по развитию миграционной политики (ICMPD, Вена).

— Тизиана Бонзон, Уполномоченная по вопросам миграции и работе с перемещенными лицами, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (IFRC, Женева).

— Ирина Ивахнюк, профессор, член Глобальной Ассоциации экспертов в области миграционной политики (GMPA).

IV Международная конференция «Миграция и международное право». Видео сессий

Чем должно руководствоваться государство в миграционной политике в большей степени — морально-этическими императивами или прагматическими установками?

Виолета Вагнер: Я считаю, что миграционная политика государства является сложным инструментом, поэтому она должна учитывать множество аспектов. Конечно, среди них стоит отметить геополитическую ситуацию и интересы государства. Однако не менее важно брать во внимание и интересы населения после их тщательного изучения.

Моральные принципы — это еще один аспект, который следует учитывать, но я думаю, что мы не должны забывать и о правовых вопросах, которые при определенных обстоятельствах могут обернуться осложнениями морального и этического характера. В то же время интересы государства должны быть увязаны с его международными обязательствами.

Дэвид Оуэн: При выработке миграционной политики необходимо сочетание конституционного закона и моральных принципов. Так, миграционная политика не должна допускать незаконный ввоз рабочей силы или торговлю людьми. Для любой государственной миграционной политики необходим набор ограничений, который не позволит нарушать права человека. В то же время нельзя игнорировать и прагматичные соображения. Возьмем один пример. Миграционная политика западных государств после Второй мировой войны была в основном обусловлена ​​национальными интересами государств. Эта политика заложила основу для реализации идей мультикультурализма, а также выстраивания более структурированных отношений с другими государствами, особенно с бывшими колониями. На мой взгляд, при проведении прагматичной политики обязательно следует просчитывать, к чему тот или иной ее вариант может привести в будущем.

Тизиана Бонзон: Моральные принципы и ценности являются чрезвычайно важными аспектами в миграционной политике. И руководствоваться ими следует в первую очередь. Понятно, что мы должны быть практичными и учитывать конкретные потребности и уязвимости государства в различных контекстах. Я бы сказала, что иммиграционная политика — это всегда сочетание моральных принципов и прагматичности. Но если мы начнем игнорировать принципы и ценности, то последствия окажутся гораздо более серьезными.

Ирина Ивахнюк: В любой миграционной политике встречаются три подчас противоречащие друг другу цели: экономический прагматизм, обеспечение национальной безопасности и обеспечение прав человека. Причем в России в разные исторические периоды каждая из этих целей была в приоритете.

В 90-е гг. акцент был на правах человека. На тот момент происходила гуманитарная миграция, когда люди возвращались из бывших советский республик. Им нужно было обеспечить благоприятные условия для жизни. И, действительно, тогда права человека были приоритетом номер один.

В середине 2000-х гг. во главу угла был поставлен экономический прагматизм. Российская экономика была на подъеме, требовались рабочие руки, была проведена реформа миграционного законодательства и российский рынок труда был фактически открыт для мигрантов из стран СНГ с безвизовым режимом въезда.

Сегодня же соображения национальной безопасности вышли на первый план. Такой период сопряжен с ужесточением миграционного законодательства, с закрытием легальных каналов для въезда мигрантов. Как правило, это сопровождается ростом незаконной миграции, так как если люди уже нацелены ехать (а миграция — это процесс инерционный), они все равно приедут: в легальном статусе или нелегальном. И хуже, конечно, если они приедут в качестве нелегальных мигрантов: они будут не защищены и будут находиться в поисках различных возможностей заработка (не всегда законных), и это, конечно, гораздо хуже.

В идеальном варианте должен быть баланс трех целей. Но я бы не сказала, что есть хоть одна страна в мире, в которой эти три цели сбалансированы. Они действительно подвержены перманентному изменению.

Конечно, выстраивание миграционной политики должно исходить из конъюнктурных соображений (как развивается экономика, ситуация в обществе и так далее), но при этом должна существовать некая стратегическая линия. И если колебания миграционной политики будут зависеть от стратегической линии — это нормальное развитие миграционной политики.

Когда мы пару лет назад делали предложение по стратегии развития государственной миграционной политики России до 2035 года, то как раз такой подход и был положен в основу. То есть должны быть некие идеи: чего Россия вообще ждет от миграции — смягчения своих демографических проблем, проблем, связанных с рынком труда и так далее. А под это должны быть подстроены и соображения национальной безопасности, и обеспечение прав человека.

Владимир Малахов: Я бы сказал так: Raison d’état (перевод с фр. — национальные интересы) любого государства, конечно, предполагает, что руководствоваться необходимо прагматикой. Тут двух мнений быть не может. Но надо понимать, что эти вещи не так уж несовместимы, так как морально-этическое измерение может быть вшито в прагматические соображения.

Возьмем для примера миграционный кризис в Германии. Приняв беженцев, немцы как будто бы вели себя исключительно в согласии с определенными моральными императивами: людям надо помочь и пр. Но здесь была и вполне себе рациональная, прагматическая мысль — решить демографическую проблему. В Германии совсем плохо с рабочими — нет воспроизводства трудового населения. Это катастрофа. А среди новоприбывших более 70% – это люди моложе 30 лет. Это один момент.

Второй момент: имидж в глазах мирового сообщества. Если государство не соответствуют некому моральному минимуму, скажем, в том же вопросе о беженцах, то оно несет некоторые репутационные потери. И это, соответственно, опять же удар по государству с точки зрения прагматики — если мы хотим, чтобы нас уважали за рубежом, мы должны вести себя в соответствии с определенными нормами. Поэтому я бы не стал разводить мораль и прагматические установки.

Светлана Ганнушкина:
Проблемы миграции — это проблемы человека, а человек и его права должны быть превыше всего

Какие институты наиболее эффективны в защите прав мигрантов — ведомственные или неправительственные?

Дэвид Оуэн: Если дело касается защиты мигрантов в политической повестке дня, то НПО имеют решающее значение: они очень важны для привлечения общественного внимания к проблемам. Что касается непосредственно защиты прав мигрантов, то это, конечно, суды, и в зависимости от характера дела они могут быть национальными или европейскими, будь то Европейский суд или Европейский суд по правам человека. Правительства также должны нести ответственность. Так, под началом Еврокомиссии работает ряд институтов ЕС, и британский парламент, к примеру, внес важные предложения по улучшению положения мигрантов, в частности, граждан третьих стран. Вместе с тем, необходимо развивать сотрудничество в сфере миграционной политики между Европейским союзом и национальными правительствами для ее дальнейшей гуманизации.

Виолета Вагнер: Разумеется, в идеале ответственность за защиту не только прав мигрантов, но и в целом прав человека должны нести государственные учреждения.

Для меня значение слова «мигрант» имеет преходящий характер, поскольку мигрант — это человек, который только что пересек границу, и с этого момента находится в данной стране либо временно, либо постоянно.

В противном случае человек может быть мигрантом всю свою жизнь, и мой личный пример — тому иллюстрация. Сейчас я живу в чужой стране, где плачу самые разные налоги и где живет моя семья. И я отказываюсь соглашаться с тем, что мои права — это права мигрантов, поскольку это мои права человека. Опять же, повторюсь, что в идеале ответственность за соблюдение прав человека должна лежать на государстве.

Тизиана Бонзон: Я бы сказала, что их роли и обязанности разнятся. Мне трудно сказать, кто из них более эффективен. Не нам об этом судить. Но я считаю, что они могут дополнять друг друга. Например, национальные общества Красного Креста и Красного Полумесяца могут заполнить пробелы там, где это уместно. Все зависит от конкретных условий. Общества Красного Креста и Красного Полумесяца оказывают помощь правительствам в сфере миграции, но главная роль в ней принадлежит государству.

Бен Хейс: Я хочу отметить риски, с которыми сталкиваются гуманитарные организации, и прежде всего, они связаны с необходимостью защиты данных. Во-первых, это касается личных данных людей в уязвимых группах. Их уязвимость связана не с тем, что они мигранты, а с их положением перед лицом закона. Государства используют все более изощренные средства для сбора данных, их анализа, наблюдения и, по сути, определения того, кто имеет право находиться в стране, а кто — нет. Вот в чем заключается реальный риск для гуманитарных организаций, поскольку данные их клиентов, если они не защищены должным образом, могут использоваться против их интересов. Вторая причина, как мы знаем из разоблачений Эдварда Сноудена, заключается в том, что для получения преимущества в конкретном конфликте государства все чаще выбирают объектом атаки гуманитарные организации. Таким образом, мы имеем дело не только с обычными проблемами защиты данных, но и со значительными рисками нарушения информационной безопасности, вызванными как уязвимостью используемых технологий, так и действиями государств.

Ирина Ивахнюк: Очень сложный вопрос. Что такое эффективность? Как ее измерять? Если поставить вопрос, откуда мигранты могут получить большую защиту, то прежде всего от государства. Именно государство устанавливает правила игры, например, решает проблему соблюдения принципа равной оплаты за равный труд между мигрантами и коренными жителями страны. Очевидно, что ключевое право мигрантов, которое должно реализоваться, и которое дает им возможность интегрироваться в общество или адаптироваться, — это право на труд. Кто может им обеспечить право на труд? Конечно, государство.

При этом я не могу не сказать о неправительственных организациях, которые работают напрямую с мигрантами и поэтому гораздо лучше понимают их нужды. Важно, что НКО обеспечивают им правовую и прочую информационную помощь.

Идеальный вариант — частно-государственное партнерство, объединяющее и неправительственные организации, и бизнес, и государство.

Владимир Малахов: Опять же, я думаю, что выбирать из двух вариантов что-то одно не совсем корректно, потому что у государства и НКО разные профили. Тем не менее, хотя цели ведомственных структур и правозащитных гуманитарных организаций различны, это не означает, что они не могут сотрудничать.

У НКО или НПО есть очень большое преимущество — они не забюрократизированы. И это делает их эффективными. Но у них нет денег. У государства же деньги есть, но у него очень плохая ситуация с точки зрения бюрократизации.

НКО может показать свою программу, и если государству она понравится, то оно говорит: «Работайте». Волонтеры, минимум бумагооборота, и бюрократизация сократится до минимума.

Елена Алексеенкова:
Интеграция мигрантов — в интересах безопасности и развития

Как Вы оцениваете перспективы глобального договора о миграции?

Дэвид Оуэн: На мой взгляд, существует две проблемы. Одна касается содержания соглашения, а другая связана с его соблюдением. У нас уже имеется международно-правовой режим беженцев, но его соблюдение, скажем так, довольно неоднозначно. Основной вопрос с новым документом и его эффективностью заключается в том, в какой степени достигнутые договоренности не останутся чисто декларативными. Это не значит, что само их провозглашение лишено смысла. Смысл есть, но проблемы это все равно не решит. С точки зрения соглашения, миграция — это огромная тема. Мне кажется, что такое соглашение будет носить довольно ограниченный характер и в основном опираться на существующие конвенции о правах мигрантов, где приведены примеры успешного опыта. Там будет много призывов к государствам взять на вооружение и перенять передовой опыт. Нам необходимо разработать стратегии миграции, которые на деле поддерживают государства в процессе их развития.

Виолета Вагнер: На данный момент глобальной или всеобъемлющей конвенции о миграции не существует. Мое отношение к будущему подобных документов довольно скептическое.

Как мы могли недавно убедиться, очень сложно согласовать интересы стран, поскольку в мире существуют очень разные лидеры со своими взглядами на мировой порядок. Поэтому, как мне кажется, нам лучше сохранить ситуацию в нынешнем виде, нежели менять ее радикальным образом.

Тизиана Бонзон: Сейчас уже есть два соглашения. Поэтому в будущем мы можем обсудить глобальный договор о миграции и глобальный договор о беженцах. Тем самым мы продемонстрируем готовность государств выработать какие-то глобальные документы. Это будет началом. Я надеюсь, что этот процесс будет продолжен, поскольку для государств важно собраться вместе, обсудить сложные процессы миграции, а также поделиться в коллегиальном формате своими соображениями, разными реалиями и разным видением будущего.

Ирина Ивахнюк: Скептически. Я считаю, что очень много сил вложено в то, чтобы разработать этот документ. Думаю, что пока процесс останется на уровне переговорной площадки. Очень сомневаюсь, что это реализуется как-то потом в национальных законодательствах. Скорее всего, Международная организация по миграции получит указания о том, чтобы заняться имплементацией глобального договора. Но у данной организации все-таки существует свой собственный подход к тому, какая цель является приоритетной. Она больше говорит о том, что с экономической точки зрения наблюдаемые миграционные потоки в сегодняшнем мире рациональны. Они выгодны и для тех стран, куда мигранты приезжают, и для тех, откуда мигранты уезжают.

Таким образом, Международная организация по миграции экономическому прагматизму уделяет очень большое внимание. Видимо, сейчас она немного переориентируются, потому что этот глобальный пакт основан на приоритете прав человека. Думаю, что дело кончится большими дискуссиями, глобальными конференциями с обсуждением глобального управления миграцией, правильными абсолютно разговорами о том, как это должно быть сделано. Но все равно каждая страна будет исходить из своего национального интереса, из своих национальных приоритетов, своей безопасности, экономического прагматизма и так далее.

Я считаю, что управление на глобальном уровне нереально в этой сфере, а как повод для обсуждения — вполне возможно. Создание подобного документа возможно лишь в долгосрочной перспективе. Этот процесс сейчас постепенно идёт. В него встроились страны-доноры, для которых участие в международной миграции тоже оказалось интересным и выгодным, и они участвуют в выработке всевозможных международных документов. И это очень хорошо, потому что важен баланс интересов, а они объективно противоречивы. Глобальный договор даст ещё одну возможность поговорить и выработать какой-то единый язык.

Владимир Малахов: Я думаю, договор, конечно, будет принят. Но этот документ будет все-таки скорее в форме декларации, не более. Однако то, что он не будет иметь обязывающего характера, не означает, что он бесполезен. Я думаю, что с ним будет примерно та же ситуация, что и со Всеобщей декларацией прав человека или с множеством конвенций о защите меньшинств и прочими документами.

Не надо думать, что декларация ни к чему не обязывает. Да, она не обязывает юридически, но обязывает морально. Подписав ее, государства уже все-таки возьмут на себя определенные обязательства. Да, «всего лишь» моральные. Но их несоблюдение будет означать удар по имиджу и прочее. Так что если такой документ будет, то это хорошо с точки зрения перспектив укрепления международного сообщества.