ОБСЕ стоит перед выбором

В преддверии международного семинара «Хельсинки+40: перспективы укрепления ОБСЕ», который проводит Российский совет по международным делам, мы побеседовали с Андреем Загорским, профессором МГИМО (У) МИД России, заведующим отделом ИМЭМО РАН, экспертом РСМД, о роли ОБСЕ в урегулировании кризиса на Украине и о будущем Организации.

В преддверии международного семинара «Хельсинки+40: перспективы укрепления ОБСЕ», который проводит Российский совет по международным делам, мы побеседовали с Андреем Загорским, профессором МГИМО (У) МИД России, заведующим отделом ИМЭМО РАН, экспертом РСМД, о роли ОБСЕ в урегулировании кризиса на Украине и о будущем Организации.

Андрей Владимирович, как Вы оцениваете антикризисный потенциал ОБСЕ на данный момент? Способна ли Организация играть роль основного инструмента предотвращения и урегулирования кризисов в Европе?

Набор инструментов, которыми располагает ОБСЕ для реагирования на конфликтные и кризисные ситуации в Европе, достаточно широк. Он намного внушительнее, чем в 1990-е годы, когда Организация зачастую импровизировала, но при этом играла более заметную роль в регулировании кризисов.

Украинский кризис показал, что ОБСЕ не разучилась использовать имеющиеся у нее возможности гибко и творчески. В кризисных условиях она оказалась фактически единственной многосторонней европейской площадкой, на которой, хотя и с трудом, но все-таки удавалось находить консенсус относительно тех мер, которые могут быть приняты в зависимости от складывающейся обстановки.

ОБСЕ оперативно развернула на Украине специальную мониторинговую миссию. Причем она могла бы сделать это еще более оперативно, если бы государства-участники раньше договорились о деталях мандата этой миссии. Энергичные усилия по согласованию параметров урегулирования предпринимал и предпринимает действующий председатель Организации – Швейцария, предложившая первую «дорожную карту» урегулирования. Формирование контактной группы, в которой представитель Швейцарии опытный дипломат Х. Тальявини выступила в роли основного посредника, стало логическим следствием усилий страны-председателя ОБСЕ. Подписание в рамках этого формата протокола о прекращении огня, обсуждение в контактной группе деталей его выполнения, наделение Организации функциями мониторинга и верификации выполнения достигнутых договоренностей закрепляет за ОБСЕ роль основной площадки, где будут обсуждаться и реализовываться дальнейшие шаги по урегулированию кризиса.

Андрей Загорский

Мы не должны забывать, что ситуация на юго-востоке Украины все еще остается сложной и нестабильной. Об успехе в деле деэскалации конфликта говорить пока рано, как и об определенности функций ОБСЕ по его регулированию. До сих пор не ясно, какими полномочиями Организация будет наделена в интересах консолидации режима прекращения огня и выполнения других положений протокола от 5 сентября 2014 г. Речь идет о процессе, который на каждом этапе может давать (и дает) сбои вследствие разногласий между его участниками.

Какие первостепенные меры, на Ваш взгляд, необходимо предпринять для укрепления Организации? Каковы основные уроки украинского кризиса для ОБСЕ?

Украинский кризис еще раз подчеркнул дефицит политических механизмов оперативного реагирования на кризисные ситуации на самых ранних этапах их эскалации, пока развитие событий не зашло слишком далеко. Эта проблема не новая. Она стояла и в 2008 г., когда с весны политическая эскалация вокруг Абхазии и Южной Осетии заставляла всех задуматься о более эффективных превентивных мерах. Однако своевременные решения по ним так и не были приняты в силу принципиальных различий в позициях заинтересованных государств.

Решение задачи оперативного реагирования ОБСЕ на кризисные и конфликтные ситуации сталкивается с двумя основными проблемами, не решив которые нельзя добиться существенного укрепления Организации, а также изменить общую тенденцию к ее маргинализации в архитектуре европейской безопасности.

Первая проблема – крайне низкая договороспособность государств-участников ОБСЕ, снижавшаяся последовательно и все более быстрыми темпами на протяжении последних полутора десятилетий. В результате складывается парадоксальная ситуация: сегодня ОБСЕ располагает несравнимо бóльшими оперативными возможностями и опытом, чем в 1990-е годы, но они востребованы в гораздо меньшей степени, чем в первое десятилетие после окончания холодной войны. Это происходит, главным образом, потому, что Организация превратилась в заложника консенсуса основных участников, достигать который становится все сложнее.

Первая проблема порождает вторую – снижающуюся конкурентоспособность ОБСЕ на европейском рынке услуг по предотвращению и урегулированию конфликтов, регулированию кризисных ситуаций. За последние полтора десятилетия другие европейские организации и, прежде всего, Европейский союз освоили многие компетенции, которые в 1990-е годы считались исключительной компетенцией ОБСЕ.

Диалог про декалог, интервью со Спенсером
Оливером, генеральным секретарем
Парламентской ассамблеи ОБСЕ

Сегодня Евросоюз все чаще, особенно на фоне низкой договороспособности государств-участников ОБСЕ, становится (зачастую против своей воли) главным действующим лицом в усилиях по регулированию кризисов. Эта тенденция наиболее отчетливо проявляется в Юго-Восточной Европе: именно ЕС, а не ОБСЕ, добился успеха, в частности, в урегулировании разраставшегося вооруженного конфликта в Македонии в начале прошлого десятилетия и предотвратил конфликт между Сербией и Черногорией в связи с намерением последней провозгласить независимость. Примеры «замещения» ОБСЕ Евросоюзом мы видим и на постсоветском пространстве. Так, в 2008 и начале 2009 гг. государства-участники ОБСЕ не смогли договориться о продлении мандата миссии Организации в Грузии (такая же участь постигла миссию военных наблюдателей ООН в этой стране). В результате миссия наблюдателей ЕС, развернутая в Грузии в октябре 2008 г., осталась единственным крупным международным присутствием в зоне конфликта.

Предлагаемые на сегодня решения – увеличение финансирования, укрепление кадрового состава, расширение сервисных функций Центра ОБСЕ по предотвращению конфликтов – не позволят справиться ни с проблемой договороспособности государств-участников, ни с проблемой снижающейся конкурентоспособности ОБСЕ в сравнении с другими европейскими организациями, занимающимися вопросами безопасности. К примеру, проблем с финансированием деятельности специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине нет и не было с самого начала, как и с ее укомплектованием. Так что здесь нужны другие решения, которые дадут ОБСЕ возможность оперативно реагировать на возникающие кризисные ситуации в качестве беспристрастной и независимой структуры, не дожидаясь пока в ней сформируется окончательный консенсус.

Соответствующие предложения обсуждаются в ОБСЕ на протяжении последних пяти лет. Они остаются предметом острых споров потому, что часть государств-участников, опасаясь остаться в меньшинстве в той или иной ситуации, настаивает на незыблемости принципа консенсуса. Это деликатная тема, требующая деликатных решений. Но если эти решения не будут приняты и ОБСЕ в определенных пределах не сможет действовать в качестве независимой и беспристрастной организации, всплеск ее деятельности, вызванный украинским кризисом, окажется лишь эпизодом, а не переломным моментом в ее истории.

Не могли бы Вы прокомментировать итоги прошедшей Минской встречи? Каких результатов можно ожидать от следующей Минской встречи, планируемой на ближайшее время? Эффективен ли, на Ваш взгляд, выбранный формат контактной группы для урегулирования украинского кризиса, учитывая, что США не принимают участие в ее работе? Каков основной вклад ОБСЕ в текущую деятельность группы?

Минский процесс – это именно процесс: серия продолжающихся встреч в рамках контактной группы. Он тоже является заложником политики сторон в конфликте, замирая на тех этапах, когда они рассчитывают на урегулирование на своих условиях за счет односторонних, в том числе военных действий, и двигаясь вперед, когда стороны проявляют готовность к договоренностям, как это случилось с подписанием 5 сентября протокола о прекращении огня.

Достаточно взглянуть на сам протокол, чтобы понять, что большинство его положений нуждаются в согласованной конкретизации. Иначе противоположное прочтение документа подписавшими его сторонами приведет к срыву достигнутых договоренностей в целом.

wikipedia.org
Хавьер Руперес:
Хельсинкский Заключительный акт, или
есть ли жизнь после 40?

Например, что значит «обеспечить мониторинг и верификацию со стороны ОБСЕ режима неприменения оружия»? Центр по предотвращению конфликтов оперативно решает вопросы, связанные с наращиванием численного состава миссии, ее оснащением необходимыми для решения задач мониторинга и верификации техническими средствами, включая беспилотные летательные аппараты. Однако осуществление поставленных задач во многом зависит от уточнения мандата миссии, районов ее развертывания, гарантий безопасности персонала и пр. Все эти вопросы должны быть согласованы, в том числе с конфликтующими сторонами.

Что значит «провести децентрализацию власти, в том числе путем принятия Закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" (Закон об особом статусе)»? Последнее заседание контактной группы в Минске как раз было посвящено вопросу о том, что каждая из сторон вкладывает в понятие «особый статус».

Что значит «обеспечить постоянно действующий мониторинг на украинско-российской государственной границе и верификацию со стороны ОБСЕ с созданием зоны безопасности в приграничных районах Украины и РФ»?

Все эти вопросы, как и многие другие положения протокола, необходимо обсудить и достичь согласованного понимания сторонами. На сегодня единственный формат для соответствующих переговоров – контактная группа. Эффективность этого формата зависит, прежде всего, от договороспособности подписавших протокол сторон – представителей Украины и России, а также Донецка и Луганска.

Неучастие США в работе контактной группы не может служить решающим фактором ее успеха или неуспеха. Вашингтон сам принял решение не участвовать в ее работе. У него сегодня немало других более важных проблем, в частности, на Ближнем Востоке, в Ираке, Сирии. Если деятельность контактной группы окажется успешной с точки зрения деэскалации и урегулирования кризиса на Украине при условии уважения и соблюдения суверенитета и территориальной целостности этого государства, Вашингтон будет приветствовать достигнутые результаты.

Каким Вы видите будущее ОБСЕ?

Сегодня ОБСЕ и участвующие в ней государства стоят перед сложным выбором. Сохранение нынешнего статус-кво, оставляющее Организацию заложницей договороспособности государств-участников, будет означать окончательную утрату ОБСЕ конкурентоспособности в сравнении с другими европейскими структурами, занимающимися вопросами безопасности. В этом случае Организацию ждет дальнейшая маргинализация, а частичный успех в урегулировании украинского кризиса останется в ее истории частным эпизодом.

Принятие деликатных решений, расширяющих пределы независимой деятельности структур и институтов ОБСЕ – прежде всего, в том, что касается оперативного реагирования на кризисные ситуации, а также многосторонней верификации немногих остающихся в силе договоренностей в области контроля над вооруженными силами в Европе – может придать Организации новое дыхание.

В 2015 г. исполняется сорок лет со дня подписания Хельсинкского Заключительного акта. Государства-участники ОБСЕ могут воспользоваться этим поводом для проведения общеевропейской встречи высокого уровня и принятия судьбоносных решений, направленных на укрепление и повышение дееспособности Организации. Упустив такую возможность и сохранив нынешний статус-кво, они проигнорируют уроки украинского кризиса, как и всех предыдущих, и будут способствовать дальнейшей маргинализации ОБСЕ в архитектуре европейской безопасности.

Беседовала Наталья Евтихевич, программный менеджер РСМД