Жалоба, что для русских кончились санкции – уже непонятно, против кого еще вводить, – пару лет назад была бы репризой среднего качества сатирического шоу. Сейчас подобное сетование звучит на официальном уровне. Помощник президента США по национальной безопасности Роберт О’Брайен несколько раз указывал на это обстоятельство, отвечая на вопросы об отношениях с Россией.
Меры экономического воздействия (или возмездия) – явление старое как мир, а между Москвой и Вашингтоном трудно припомнить времена, когда такие меры не применялись бы. И все же в последние годы вал санкционного давления нарастал быстрее, чем когда-либо. Если взять период Дональда Трампа, то американские санкции против кого-то из России вводились почти ежемесячно по самым разным причинам – от чисто политических до соображений экономической конкуренции.
Изменится ли что-нибудь после смены администрации в Белом доме? Сомнений нет, что уже принятые решения в этой сфере никуда не денутся и действующие ограничения сохранятся. Опыт многих десятилетий показывает, что санкции намного проще ввести, чем отменить. Что касается динамики дальнейших мер, то она может колебаться в зависимости от обстоятельств, но сам феномен санкций как инструмента политики сохранится и будет только набирать популярность.
Санкции и поляризация
Есть две фундаментальные причины масштабного роста санкционной волны. Одна связана с внутриполитической ситуацией в США, вторая – следствие общемировых политико-экономических изменений. Начнем с американской внутренней политики.
Политическая система США всегда гордилась набором сдержек и противовесов, которую заложили отцы-основатели, чтобы не допустить ничьей монополии на власть. Но модель, разработанная в XVIII веке, не может быть равно эффективной почти 250 лет спустя, поскольку масштаб страны, характер общества и структура политического представительства, естественно, изменились.
Президент Соединенных Штатов всегда имел большую свободу действий во внешней политике, чем во внутренней, однако и на международной арене должен был оглядываться на Конгресс. Конгресс же, по возможности руководствуясь соображениями надпартийного консенсуса, стремился сбалансировать действия исполнительной власти.
Однако, как писал пару лет назад политолог Джеймс Голдгайер, с 1970-х годов в американской политике начала нарастать поляризация, резко усугубившаяся в 1990-е годы и достигшая критического апофеоза в 2010-е. В этих условиях конгрессмены не ищут взаимопонимания, а рефлексивно поддерживают свою партию. «Когда президент и большинство в Конгрессе оказываются из одной партии, это означает крайне почтительное отношение к президенту. Когда из разных – тупиковую ситуацию. Ни тот ни другой сценарий не способствует качественной работе Конгресса», – заключает Голдгайер.
Раскол политического класса стал особенно заметен после прихода в Белый дом Билла Клинтона в 1993 году. Фактически он совпал с концом холодной войны и обретением Америкой положения гегемона в международной системе. Окончание противостояния, с одной стороны, снизило ощущение внешней угрозы, которая дисциплинировала внутренние раздоры, пока существовал Советский Союз. С другой – поставило вопрос о роли США в мире, что вызвало споры и вернуло к жизни давнюю американскую дискуссию между интернационалистами и изоляционистами.
Первые два президентства после холодной войны – Клинтона и Буша – объединяла явная склонность к интернационализму (под разными лозунгами), а вторые два – Обамы и Трампа – скорее противоположное (хотя в очень разном оформлении). То есть противоречия носили сущностный характер, а к ним можно добавить еще и все более электрофицирующий личностный фактор.
Плейбой Клинтон, религиозно загруженный наследник политической аристократии Буш, чернокожий с нестандартной биографией Обама и самовлюбленный грубиян Трамп каждый по-своему эпатировали оппонентов, внося смятение в сдержки и противовесы. Время правления Трампа стало кульминацией процесса, когда между партиями и их сторонниками развернулась «холодная гражданская война», а взаимное неприятие достигло эпических масштабов.
Параллельно шел процесс концентрации внешнеполитической власти в президентских руках. Вехой стали события 11 сентября 2001 года, когда президентская власть мобилизовалась на защиту нации от невиданной угрозы, а Конгресс санкционировал применение силы за рубежом. И если акция в Афганистане была легитимирована страшными терактами на территории США, то дальнейшая кампания по «распространению демократии» на Ближнем Востоке стала в нарастающей степени импровизацией администрации.
Конгресс в общем не очень хотел с этим связываться и брать на себя ответственность. Когда Барак Обама в 2013 году вознамерился спросить законодателей о целесообразности военной операции против Сирии, это скорее напугало конгрессменов, чем преисполнило их сознанием собственной влиятельности.
История эрозии процедуры, по которой в США принимаются внешнеполитические решения, важна в контексте санкций. Дональд Трамп, воцарившись в Белом доме, провозгласил намерение ломать многие устоявшиеся за последние десятилетия представления. Как отмечает тот же Голдгайер, «ничем не связанная исполнительная власть при Трампе появилась не на пустом месте: она стала возможной как кульминация долгосрочных тенденций. Как президент, которого явно не интересует чужое мнение, Трамп вряд ли мог мечтать о более подходящей системе».
Оппозиция ему сконцентрировалась в Конгрессе, особенно после 2018 года, когда Палата представителей перешла под контроль демократов. Однако оппозиционные конгрессмены быстро обнаружили, что им не хватает рычагов для ограничения «произвола» главы государства во внешней политике.
Если не единственным, то наиболее заметным и действенным инструментом, находящимся в их распоряжении, оказались санкции против других стран. Соответственно, активность законодателей в этой сфере резко повысилась. Ну а поскольку по известным причинам в центре препирательств Трампа и демократов оказалась Россия, именно на российском направлении наблюдалась лихорадочная санкционная активность.
Возник заколдованный круг, когда администрация и Конгресс словно бы соревновались в том, кто проявит больше жесткости в отношении России. Трамп тормозил некоторые наиболее забористые инициативы, но если давление усугублялось, либо соглашался, либо вводил собственные меры, торжественно объявляя, что президента, более сурового к Москве, не было в истории.
В итоге за четырехлетие Трампа введены рекордные четыре с лишним десятка раундов санкций против России. Значительная их часть – законы, так что их отмена – из разряда фантастики. Правда, азарт соревнований по штамповке новых мер может наконец снизиться – Конгресс на какое-то время перестанет стремиться любой ценой помешать главе исполнительной власти.
В поисках структуры
Побьет ли администрация Байдена рекорд предыдущей каденции? С одной стороны, ждать пощады от демократов, убежденных, что именно из-за России Америку накрыл морок трампизма, оснований нет. Традиционная риторика в пользу демократии и свобод станет нарастать, а с ней появятся и новые поводы для мер воздействия на Москву. Тем более что администрация Байдена явно обратит большее внимание на соседние с Россией «молодые демократии», а это неизбежный новый всплеск соперничества.
Пожалуй, наиболее показательный случай, по которому о многом можно будет судить, – это «Северный поток – 2». Администрация Трампа последовательно двигалась к тому, чтобы перекрыть любые возможности достроить газопровод, а на уговоры Берлина не поддавалась. С Германией отношения вообще складывались напряженно, Трамп не видел необходимости идти Меркель навстречу.
Теперь трансатлантическим отношениям предстоит медовый месяц. Байден, без сомнения, провозгласит начало новой эры союзничества, и в Старом Свете это встретят с ликованием. Но торжества пройдут, встанут практические вопросы, в том числе о «Северном потоке – 2».
Берлин, вероятно, предложит Вашингтону те же аргументы в пользу проекта – это не политика, а бизнес, он не снижает уровень энергетической безопасности, а повышает. Руководствуясь духом союзнического взаимопонимания, Белый дом при Байдене должен бы прислушаться, как 40 лет назад Белый дом при Рейгане прислушался к канцлеру Шмидту о целесообразности расширения поставок газа из СССР.
Однако, с другой стороны, демократы в Конгрессе последовательно инициируют и поддерживают наиболее жесткие санкции против России, а все аргументы против «Северного потока – 2», продвигаемые, например, Восточной Европой и Украиной, воспринимают еще ближе к сердцу, чем многие республиканцы.
Трампа мало волновала судьба «молодых демократий», он смотрел на «Северной поток – 2» сквозь призму конкуренции американского и российского газа на европейском рынке, о чем прямо сказал на встрече с Путиным в 2018 году. Демократическая администрация не должна разделять такой подход, но в то же время отстаивание бизнес-интересов США – это универсальный приоритет. Так что сооружение еще одного маршрута поставок российского топлива в Германию не нужно Вашингтону независимо от того, какая команда будет в Белом доме.
Отсюда вытекает вторая причина, почему санкции останутся с нами неопределенно долго. Мы выходим на новый этап, когда институты и нормы, формировавшиеся во второй половине прошлого века и распространившиеся на весь мир после холодной войны, перестают действовать. Последствия этой структурной эрозии многообразны, но главное – относительная упорядоченность мира исчезает.
Дело не в ревизионисте Трампе или даже Путине, а в том, что прежнее мировое устройство исчерпано в принципиально новых международных условиях. Это касается и международных экономических организаций, создававших рамочные правила взаимодействия в глобальной среде.
Однако уход универсальных правил не означает, что отпадает необходимость в каком-то структурировании отношений. И то, что привыкли называть санкциями или «мерами экономической войны», становится способом экономического регулирования эпохи нового протекционизма. США в силу своего уникального положения в международной системе обладают максимальными возможностями для подобного регулирования в собственных интересах. И до тех пор, пока не появится другая общепризнанная система правил (а пока движение происходит как раз в противоположном направлении), нет оснований полагать, что они не будут в полной мере пользоваться этими возможностями.
