Доклад Драги прерывает «Обед молчания» ЕС

9 сентября 2024 г. бывший президент Европейского центрального банка (ЕЦБ) и премьер-министр Италии Марио Драги представил Европейской комиссии (ЕК) подготовленный по еë заказу доклад «Будущее европейской конкурентоспособности». Текст занимает 400 страниц и состоит из двух частей. Первая – критический обзор экономики ЕС и еë глобальных позиций. Вторая – анализ проблем по отраслям и направлениям с постановкой задач и перечнем предлагаемых действий.

Проблематика экономического роста находилась в центре внимания органов ЕС на протяжении всей его истории. Ситуация изменилась с конца 2019 г., когда к исполнению обязанностей приступил новый состав ЕК во главе с Урсулой фон дер Ляйен. Главными приоритетами объявлялись: «Европейская зелëная сделка» (достижение климатической нейтральности к 2050 г.), цифровизация, а также развитие экономики для нужд людей.

9 сентября 2024 года бывший президент Европейского центрального банка и премьер-министр Италии Марио Драги представил Европейской комиссии (ЕК) доклад «Будущее европейской конкурентоспособности». Его центральная мысль – медленный экономический рост в Европейском союзе увеличивает отставание от США и повышает экзистенциальные риски объединения на фоне меняющейся глобальной парадигмы. В статье показано, как действующий с 2019 г. состав ЕК замалчивает и размывает проблематику экономического роста. Дается системное изложение доклада Драги, анализируются пути и перспективы реализации выдвинутых в нëм предложений.

9 сентября 2024 г. бывший президент Европейского центрального банка (ЕЦБ) и премьер-министр Италии Марио Драги представил Европейской комиссии (ЕК) подготовленный по еë заказу доклад «Будущее европейской конкурентоспособности»¹. Текст занимает 400 страниц и состоит из двух частей. Первая – критический обзор экономики ЕС и еë глобальных позиций. Вторая – анализ проблем по отраслям и направлениям с постановкой задач и перечнем предлагаемых действий.

Проблематика экономического роста находилась в центре внимания органов ЕС на протяжении всей его истории. Ситуация изменилась с конца 2019 г., когда к исполнению обязанностей приступил новый состав ЕК во главе с Урсулой фон дер Ляйен. Главными приоритетами объявлялись: «Европейская зелëная сделка» (достижение климатической нейтральности к 2050 г.), цифровизация, а также развитие экономики для нужд людей².

Доля ЕС-27 в мировой экономике устойчиво снижается: за 2010-2023 гг. она сократилась с 21,8 до 17,5%. За тот же период доля США возросла с 22,5 до 26,0%, а Китая – с 9,2 до 17,0%. По итогам 2021 г. Китай впервые в истории обошëл Евросоюз по объему ВВП, измеренному уже не по паритету покупательной способности, а в текущих ценах – соответственно 17,8 и 17,3 трлн долл.³

Зелëное молчание

В 2023 г. прирост совокупного ВВП еврозоны составил 0,4%; в 2024 г. он ожидается на уровне 0,8%⁴. Поддержание динамичного роста было важнейшим приоритетом ЕС с начала 1970-х годов, когда крах золотого стандарта и нефтяные шоки вызвали в Европе волну инфляции и безработицы. В первой половине 1980-х гг. Европейское экономическое сообщество (предшественник ЕС) предприняло ряд кардинальных мер с целью повысить конкурентоспособность  европейской  промышленности, сократить технологическое отставание от США и Японии. Ведь от динамики роста зависел уровень безработицы – самой острой социальной проблемы региона.

Идея хозяйственного роста лежала в основе двух крупнейших проектов ЕС последних десятилетий. Объявленная в 1985 г. программа создания Единого внутреннего рынка должна была раскрыть потенциал интеграции, устранив все препятствия на пути движения не только товаров, но и услуг, капиталов и людей. По расчëтам, постоянный дополнительный прирост ВВП мог составить от 0,25 до 0,5 процентных пункта в год⁵. Масштабная программа была в целом завершена к 1992 году⁶.

Начавшееся следом формирование Экономического и валютного союза устраняло фрагментацию финансового пространства ЕС, поощряло конкуренцию и увеличивало отдачу от эффекта масштаба. Возникали новые стимулы к росту производительности труда, инвестиций и занятости. Всë это вкупе с долгосрочной ценовой стабильностью (которую обеспечивал Европейский центральный банк) и возросшими международными функциями единой валюты улучшало условия для долгосрочного роста⁷.

Уже после введения евро ЕС трижды принимал долгосрочные стратегии устойчивого роста. Речь идет о Лиссабонской стратегии 2000 г., еë обновлëнной версии 2005 г. и утверждëнной в 2010 г. стратегии «Европа – 2020». Но, как говорится в докладе Драги, «различные стратегии повышения роста приходили и уходили, а тенденция оставалась неизменной»⁸.

После 2020 г. Евросоюз отказался от долгосрочных программ. Без объяснений исчезли среднесрочные «Общие направления экономической политики» (англ. – Broad Economic Policy Guidelines).

Хотя, согласно Договору о функционировании ЕС, Совет должен разрабатывать общие направления экономической политики государств-членов (ст. 5, п. 1). Складывалось впечатление, что официальный Брюссель начал отход от классической концепции роста и двинулся в сторону новейших идей пост-роста с их упором на экологические, структурные и социальные параметры развития⁹.

Этому имелись подтверждения. Если официальный годовой отчëт о деятельности ЕС за 2019 г.¹⁰ традиционно открывался обстоятельным экономическим разделом, то в отчëте за 2020 г. центральным стал 25-страничный блок о формировании климатически нейтрального Евросоюза – с крупным фото молодежной экологической забастовки¹¹. Далее шëл раздел о защите прав и свобод и только потом – экономический, уместившийся на семи страницах с картинками. Из отчëтов за 2021-2023 гг. тематика экономического роста исчезла полностью. Отныне рост изредка упоминался в списках положительных эффектов, которые ожидались от выдвигаемых ЕК законодательных инициатив в различных областях – от регулирования рынков труда до практик корпоративного налогообложения¹².

Внешним наблюдателям оставалось думать, что Брюссель либо вовсе отказался от проведения Общей экономической политики (то есть второй опоры Экономического и валютного союза, без чего ни единая валюта, ни ЕЦБ существовать не могут), либо вверил эту работу технократам и забыл о ней. А сам занялся созданием красивого образа, который понравился бы обществу и избирателям. Не даром в программных документах ЕС стало появляться все больше ярких иллюстраций, основательно затрудняющих и навигацию по тексту, и его понимание.

Провозгласив «Зелëный курс», ЕК приобрела свежую, яркую и незапятнанную неудачами повестку. Атмосфера «семейных обедов» улучшилась: неприятные дефициты, дисбалансы и диспропорции больше не портили настроения.

Дело Драги

Едва ли в ЕС найдëтся экономист международного уровня со столь же высокой репутацией, как Марио Драги. В должность президента ЕЦБ он вступил 1 ноября 2011 г., когда кризис еврозоны набирал силу. В начале 2012 г. доходность 10-летних государственных облигаций Португалии поднялась до 13%, а греческих – почти до 30%. Внедренные под руководством Драги нестандартные меры денежно-кредитной политики спасли банковский сектор ЕС от коллапса.

26 июля 2012 г., выступая в Лондоне на конференции по глобальным инвестициям, Драги произнес ставшие историческими слова: «В рамках нашего мандата ЕЦБ готов сделать все возможное для сохранения евро. И поверьте мне, этого будет достаточно»¹³. Рынки ему поверили. Спреды пошли вниз. Отнюдь не каждый глава ЕЦБ имеет в своем распоряжении такой же кредит доверия. Именно поэтому подписанный Драги текст о конкурентоспособности ЕС заслуживает самого серьëзного внимания. Доклад разрушает иллюзию, будто зелëная повестка снимает проблему экономического роста. Со свойственной Драги прямотой отдельным абзацем утверждается: «Да, Европа всë больше нуждается в росте». Причины: нарастание конкуренции на мировых рынках, потеря Евросоюзом своего основного поставщика энергии в лице России, его слабость в новых технологиях, включая во многом упущенную цифровую революцию. Плюс неблагоприятная демографическая динамика: к 2040 году убыль рабочей силы в ЕС составит до 2 млн человек ежегодно.

Зная порядки европейского истеблишмента, Драги и его соавторы (имена которых, вопреки традициям ЕС, не называются), правильно «сервируют» свои предложения и подают их под «актуальным соусом». Во введении доклада говорится, что крупные финансовые вливания требуются именно для цифровизации и декарбонизации экономики, укрепления обороноспособности. Конкретные цифры появляются ближе к концу первой части. Минимальный размер дополнительных инвестиций составляет 750-800 млрд евро в год, что соответствует 4,4-4,7% совокупного ВВП объединения в 2023 году. Для этого доля инвестиций в общем ВВП должна подняться с нынешних 22 до 27%, или на 5 процентных пунктов, что позволило бы обратить вспять «многолетний спад в большинстве крупных экономик ЕС». То есть, цифровизация и декарбонизация – только модный «топпинг».

Доклад обозначает три направления, где Евросоюзу предстоит предпринять усилия, чтобы вернуться на траекторию роста.

Первейшая задача – сократить отставание от США и КНР в инновационной сфере, особенно в передовых технологиях. Сейчас вложения стран ЕС в науку и технологии сосредоточены в традиционных отраслях, прежде всего в автомобилестроении, что было характерно для США в начале XXI века. Из-за административных барьеров успешные европейские стартапы ищут финансирование в США и по мере роста перемещаются за океан. В эпоху быстрого развития искусственного интеллекта Евросоюзу нельзя «застревать» на технологиях прошлого века.

Вторая задача – подвести под климатические цели ЕС внятный, последовательный план. Без него, согласно букве доклада, декарбонизация принесет не новые возможности, а угрозы для конкурентоспособности и роста. Откровенность сказанного впечатляет. В переводе с эзопова языка на обычный, это означает, что ЕС начал двойной переход без должной проработки, не просчитав выгоды и затраты. И до сих пор, спустя пять лет, не имеет комплексного плана.

Драги указывает на реальное положение дел: цены, по которым компании ЕС получают электроэнергию, в 2-3 раза выше, чем в США, а на природный газ – выше в 4-5 раз. Причина – не только в нехватке природных ресурсов, но и в «фундаментальных проблемах» общего энергетического рынка ЕС – в высоких налогах и доходах финансовых трейдеров.

Третье направление – повышение безопасности и снижение внешней зависимости. Экономика ЕС полагается на узкий круг поставщиков критически важного сырья, включая Китай, и зависит от импорта цифровых технологий. Отсюда вытекает необходимость разработки подлинной «внешнеэкономической политики» Евросоюза. Данная часть невелика и в основном повторяет положения принятой летом 2023 г. «Европейской стратегии экономической безопасности»¹⁴. Дополнения касаются оборонного и космического секторов, которые всегда развивались в рамках национальных границ, что обуславливает высокую фрагментацию общего пространства ЕС и слабую координацию государственного финансирования.

Пути и перспективы реализации

Доклад ясно говорит о последствиях бездействия. Без динамичного роста Евросоюзу придется отказаться от части нынешних амбиций: быть климатическим и технологическим лидером, играть независимую роль в мире и одновременно сохранять свою социальную модель. Но, пожертвовав возможностями и правами, которые ЕС предоставляет своим гражданам, он «потеряет смысл своего существования».

Пути реализации задач, которые названы в первой части «A», подробно разбираются в объëмной второй части «B». Анализ ведëтся по 10 отраслям и по 5 горизонтальным срезам. К приоритетным отраслям отнесены: энергетика, критическое сырье, цифровизация и передовые технологии, скоростные системы связи и широкополосные сети, создание мощных вычислительных систем и искусственный интеллект, полупроводники, энергоемкие производства, чистые технологии, автопром, оборонная промышленность, космос, фармацевтика и транспорт. Пять горизонтальных направлений включают: ускорение инноваций, повышение квалификации работников, поддержание высокого уровня инвестиций, совершенствование механизмов конкуренции, а также усиление механизмов управления Евросоюзом.

Последний пункт открыто адресуется руководству ЕС. Чрезмерное нормативное и административное бремя затрудняет ведение бизнеса и давит на конкурентоспособность. Исправлять ситуацию предлагается как традиционными методами (расширяя действие принципов субсидиарности и продвинутого сотрудничества), так и новаторскими. Доклад призывает упростить действующие процедуры; разработать новую рамочную структуру координации конкурентной политики ЕС (англ. – Competitiveness Coordination Framework); расширить применение принципа голосования большинством в Совете или сделать его универсальным; систематизировать имеющееся законодательство ЕС. 

Каковы перспективы реализации этих предложений?

За несколько дней до официального представления доклада Марио Драги отметил свое 77-летие. Его профессиональная карьера сложилась так, что теперь он может говорить то, что думает. Терять ему нечего. Он хорошо знает экономику и глубоко понимает природу интеграции. Еще в 1970 г., заканчивая с отличием университет Ла Сапиенца в Риме, он защитил диссертацию на тему «Экономическая интеграция и движение обменных курсов». В аспирантуре его наставниками были будущие нобелевские лауреаты Франко Модильяни и Роберт Солоу, а позже он лично общался с Томазо Падоа-Скьоппа, итальянским экономистом, сподвижником Делора и главным идеологом Экономического и валютного союза. Драги понимает, как работает «невозможная триада»¹⁵, и к чему может привести игнорирование хозяйственных основ Экономического и валютного союза.

Осведомленность и прямота Драги сталкиваются с силой иного рода. ЕК под руководством У. фон дер Ляйен, судя по еë первому сроку, решила не разбираться с тяжелым экономическим наследством. Зелëная повестка наделила Евросоюз очарованием нового бренда, современного и полезного, ассоциируемого с ведущей ролью ЕС в мире и его нормативной силой. Доклад Драги нарушает эту картину. Уже потому найдутся желающие отмахнуться от сказанного. Такова человеческая природа, и еë не стоит недооценивать.

На пути реализации программы стоят практические препятствия. Первое и самое очевидное – непонятный источник обозначенных 750-800 млрд евро в год. Страны, выступающие нетто-вкладчиками в бюджет ЕС, не захотят брать на себя дополнительные финансовые обязательства, тем более, в условиях высоких уровней государственного долга. Наращивание бюджета ЕС много раз становилось яблоком раздора между государствами-членами, значительный прогресс в этом деле был бы сродни чуду. Взять столь крупные суммы из национальных бюджетов, из средств международных фондов или частных источников тоже крайне сложно.

Второе препятствие скрыто от публики. Речь идет о «родимом пятне» европейской интеграции, которая в свое время зародилась на базе политического компромисса между Германией и Францией. За то, что Германия получила шанс возродить свою промышленность, Франция взяла немалую плату. Ею стала протекционистская Общая сельскохозяйственная политика ЕЭС. По сей день она включает в себя явно нерыночные механизмы и поглощает непропорционально большую долю общего бюджета объединения – 30%. Наличие у ЕС аграрной политики – один из ключевых факторов заинтересованности Франции в интеграционном процессе. О масштабах проблемы можно косвенно судить по тому, что доклад Драги вообще не касается аграрной темы. Однако желаемое перераспределение общего бюджета ЕС в пользу инноваций рано или поздно поставит вопрос об аграрных субсидиях.

Третьим препятствием может стать реакция зелëного лобби, которое едва ли отнесëтся с пониманием к появлению нового приоритета. Потенциальное снижение значимости климатической повестки означало бы сокращение направляемых на неë ресурсов: финансовых, людских, политических и административных. За истекшие пять лет в аппарате ЕС сформировались многочисленные группы чиновников, благополучие и карьерные перспективы которых зависят от продолжения взятого курса.

Наконец, четвертая трудность – ригидность механизмов управления. Институциональная система Евросоюза, с одной стороны, показывает высокую производительность (судя по количеству и скорости подготовки принимаемых законодательных актов), а с другой – трудно поддается реформированию. Предложение Драги – максимально расширить или распространить на все сферы процедуру принятия решений квалифицированным большинством – затрагивает небольшой, но чреватый острыми конфликтами круг экономических тем. В настоящее время Совету ЕС требуется единогласие для принятия решений в сфере гармонизации косвенного налогообложения (что может иметь последствия для цифровой торговли), в фискальных аспектах энергетической политики, а также при управлении собственными ресурсами Евросоюза, то есть его бюджетом.

Есть ли благоприятная перспектива? Да, есть. За пять лет, пока ЕК занималась зелëной повесткой, в брюссельских коридорах многое поменялось. Забылись или ушли в прошлое вместе с их носителями застаревшие разногласия между государствами-членами по поводу экономической политики. Утихли споры о нарушении бюджетных правил. Развеялись воспоминания о кризисе еврозоны, его виновниках, жертвах и спасателях. Генеральный директорат ЕК по вопросам экономики и финансов, который десятилетиями вырабатывал экономическую политику ЕС и вместе с Советом Экофин отвечал за еë реализацию, сместился в тень.

Сейчас наступает удобный момент, чтобы разбросанные и перетасованные фрагменты системы экономического управления ЕС были собраны заново в той комплектации, которая отвечает насущным задачам группировки и изменившейся глобальной парадигме. Если это произойдет, то наблюдавшееся в последние годы замалчивание экономических вопросов следует интерпретировать как акт созидательного разрушения – с очень дальними и хорошо завуалированными целями. При таком сценарии ЕК сможет сохранить лицо перед рядовыми гражданами, включая экологических активистов. Поскольку принуждение к росту – не еë идея, а цена вопроса – сохранение европейской социальной модели, оказавшейся под ударами конкурентов с двух сторон земного шара.

Выводы

Доклад Драги, хотя и был заказан Европейской комиссией год назад, ставит перед ней в рамках нового политического цикла трудную дилемму: заняться вопросами экономического роста и конкурентными позициями европейских производителей сейчас (ценой крупных инвестиций) или оттягивать время реформ. А значит – провалить рост и утерять глобальные позиции вместе с зелëной сделкой и европейской социальной моделью. На пути реализации сформулированных в докладе предложений стоит ряд объективных препятствий: неясные источники требуемых инвестиций, ограниченность и нацеленность на иные нужды общего бюджета ЕС, окрепшее в последние годы зелëное лобби, негибкость механизмов принятия решений.

Тем не менее, существует шанс, что Евросоюз всë же сможет приступить к обновлению своей экономической политики благодаря тому, что за годы, прошедшие под знаком декарбонизации и цифровизации (двойного перехода), состав органов власти обновился, прежние острые разногласия между странами по экономическим вопросам во многом забыты. Вероятность этого сценария можно будет оценить в течение ближайшего года в зависимости от того, будут ли учреждены рекомендованные в докладе структуры управления.

¹ The Future of European Competitiveness. https://commission.europa.eu/topics/ strengthening-european-competitiveness/eu-competitiveness-looking-ahead_ en#paragraph_47059 (дата обращения: 12.09.2024).

² European Commission, Directorate-General for Communication, Leyen, U., A Union that strives for more – My agenda for Europe – Political guidelines for the next European Commission 2019-2024, Publications Office, 2019. https://data.europa.eu/ doi/10.2775/018127 (дата обращения: 10.09.2024)

³ UNCTADStat: Gross domestic product total and per capita, annual. https://unctadstat. unctad.org/datacentre/dataviewer/US.GDPTotal (дата обращения: 12.09.2024). По итогам 2023 г. ввиду торможения экономики Китая его ВВП сократился до 17,8 трлн долл. в текущих ценах, тогда как совокупный ВВП Евросоюза составил 18,4 трлн долл.

⁴ European Commission. Report on Public Finances in EMU 2023. Institutional Paper 295, September 2024.https://economy-finance.ec.europa.eu/document/download/0aaf8190b9fe-46b2-9dac-912b98bef0da_en?filena...: 13.09.2024)

⁵ Commission of the European Communities (1988). Europe 1992. The Overall Challenge. SEC (88) 524 final. Brussels, 13 April. http://aei.pitt.edu/3813/1/3813.pdf (дата

обращения: 12.09.2024)

⁶ Кондратьева Н.Б. Европейская модель интеграции рынков. Становление и перспектива. М.: РАН, 2020.

⁷ European Commission (1995). One Currency for Europe. Green Paper on the Practical Arrangements for the Introduction of the Single Currency, 31 May. COM/95/333 final.

⁸ The Future of European Competitiveness, Op. Cit, Part A, P. 1.

⁹ Цибулина А.Н. (2024). Новые приоритеты роста в экономической политике Европейского союза, Вестник Санкт-Петербургского университета. Экономика,

№ 40 (2), С. 175-190. doi.org/10.21638/spbu05.2024.202

¹⁰ The EU in 2019. General report on the activities of the European Union. https://op.europa.

eu/en/publication-detail/-/publication/66c4ad7e-6281-11ea-b735-01aa75ed71a1/     language-en (дата обращения: 12.09.2024)

¹¹ The EU in 2020. General report on the activities of the European Union. https://op.europa.

eu/en/publication-detail/-/publication/f59f7b32-8084-11eb-9ac9-01aa75ed71a1/ language-en (дата обращения: 12.09.2024)

¹² См.например: TheEUin 2023. General report on the activities of the European Union. https://op.europa.eu/webpub/com/general-report-2023/pdf/the-eu-in-2023.pdf (дата обращения: 12.09.2024)

 ¹³ Draghi, Mario (2012). “Verbatim of the remarks made by Mario Draghi. Speech by Mario Draghi, President of the European Central Bank at the Global Investment Conference”, London 26 July. https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html (дата обращения: 12.09.2024)

¹⁴ European Commission Joint Communication to the European Parliament, the European Council and the Council on the “European Economic Security Strategy”, Brussels, 20.06.2003. JOIN(2023) 20 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ PDF/?uri=CELEX:52023JC0020 (дата обращения: 13.09.2024)

 ¹⁵ Имеется в виду невозможность для государства одновременно преследовать три цели макроэкономической политики: 1) проводить независимую денежнокредитную  политику;  2)  обеспечивать  свободное  движение  капиталов;  3) поддерживать фиксированный курс национальной валюты. Действие рыночных механизмов позволяет выполнять любые две цели из названных, но не все три сразу.