Что осталось от Хельсинкского акта?

Для демократических стран любое соглашение с партнёром, который не является частью их жёстко организованного сообщества, – лишь способ укрепить свои позиции перед следующим раундом конкуренции. Такова природа внешней политики, которая при регулярной смене лидеров проявляется наиболее отчётливо, поскольку принятые в таких обществах процедуры требуют в максимальной степени учитывать индивидуальный эгоизм человека и его стремление к экспансии.

Первого августа исполнилось сорок пять лет с момента подписания Хельсинкского заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Дипломатические решения, принятые в современных им обстоятельствах, – достаточно сложный предмет для оценки по прошествии столь продолжительного времени. Сейчас Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, созданная на основе Совещания в 1995 г., является одним из самых крупных институциональных реликтов холодной войны. То, что она существует до сих пор, – это, конечно, убедительное доказательство внутренней устойчивости, заложенной в любых международных институтах. Но одновременно – не менее весомый аргумент для тех, кто считает, что институты могут быть лишь относительно эффективными формами реализации совместных решений в случаях, когда их существование отвечает текущему балансу сил и готовности партнёров учитывать интересы друг друга.

Для демократических стран любое соглашение с партнёром, который не является частью их жёстко организованного сообщества, – лишь способ укрепить свои позиции перед следующим раундом конкуренции. Такова природа внешней политики, которая при регулярной смене лидеров проявляется наиболее отчётливо, поскольку принятые в таких обществах процедуры требуют в максимальной степени учитывать индивидуальный эгоизм человека и его стремление к экспансии.

Первого августа исполнилось сорок пять лет с момента подписания Хельсинкского заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Дипломатические решения, принятые в современных им обстоятельствах, – достаточно сложный предмет для оценки по прошествии столь продолжительного времени. Сейчас Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, созданная на основе Совещания в 1995 г., является одним из самых крупных институциональных реликтов холодной войны. То, что она существует до сих пор, – это, конечно, убедительное доказательство внутренней устойчивости, заложенной в любых международных институтах. Но одновременно – не менее весомый аргумент для тех, кто считает, что институты могут быть лишь относительно эффективными формами реализации совместных решений в случаях, когда их существование отвечает текущему балансу сил и готовности партнёров учитывать интересы друг друга.

С середины 1970-х гг. глобальный баланс сил изменился уже дважды. Сначала, с падением СССР, наступило полное силовое доминирование Запада, подтверждённое Парижской хартией СБСЕ 1990 года. В последние годы баланс меняется в сторону всё большего могущества незападных стран, среди которых заметную роль играет Россия, но на первом месте по совокупным показателям силы стоит, конечно, Китай. В Европе НАТО и Европейский союз смогли воспользоваться плодами победы в холодной войне и существенно оттеснили Россию. Сейчас безопасность в Европе к западу от российских границ обеспечивается без необходимости принимать во внимание интересы Москвы.

Эти два фактора делают вполне понятным полумёртвое состояние ОБСЕ и уныние по поводу возможности его реформировать. И главное – необходимости такой реформы с учётом изменившихся реалий международной политики. Поэтому нет особенного смысла вновь и вновь обсуждать современное состояние этого института сейчас и тем более искать виноватых в том, что он не функционирует.

Для современной внешней политики России и европейской безопасности как таковой гораздо важнее понимать природу происхождения СБСЕ/ОБСЕ в историческом контексте. Возможно, этот опыт стоило бы учитывать сейчас, хотя и с поправками на изменившиеся международные обстоятельства.

Даже сейчас тезис о том, что за счёт включения в Заключительный акт так называемой «третьей корзины» весь документ стал одним из наиболее значимых внешнеполитических поражений СССР, встречает серьёзную критику. Эта «корзина», как мы знаем, была посвящена вопросам демократии и прав человека, то есть создавала фундамент для легитимного вмешательства одних участников соглашения во внутренние дела других подписантов. В дальнейшем она была использована США и их союзниками в борьбе против Советского Союза и стран восточного блока на завершающем этапе холодной войны. Сейчас эти направления деятельности ОБСЕ, как признают уже не только российские дипломаты, остаются инструментом в руках стран Запада, который они используют в своих геополитических целях.

Но в остальном сам факт такого масштабного документа рассматривается как большое достижение своего времени, позволившее впервые усадить все европейские государства за один стол. Хельсинкский акт в каком-то смысле окончательно подводил итог Второй мировой войны в традиционно главном вопросе международной политики – территориальном. Тем более что его подписали все страны, принимавшие участие в самом кровопролитном военном конфликте в истории, включая США и Канаду, которые в Европе не находятся. За одним важным исключением – в соглашении не участвовал Китай, который и сейчас не имеет никакого отношения к деятельности ОБСЕ.

Достаточно очевидно, что «Хельсинки» стали успехом внешней политики СССР и отвечающего за неё министерства в контексте задач, которые ставились на государственном уровне. К началу 1970-х гг. Советский Союз добился значительных успехов в деле упрочения своих международных позиций. Крупная тактическая победа в Индокитае вообще практически совпала с Хельсинкским актом хронологически. Однако одновременно Москва столкнулась и с самой большой внешнеполитической угрозой. Эта угроза – переход Китая на сторону Соединённых Штатов в холодной войне – являлась для СССР, по мнению многих, смертельной. Примирение Вашингтона и Пекина было достигнуто благодаря тому, что американские политики последовали рекомендациям науки о международных отношениях, носителем этих рекомендаций стал Генри Киссинджер. Для Москвы ситуация означала начало борьбы на два фронта, которую она уже просто не могла выиграть. Исторически любая континентальная европейская держава проигрывала, когда сталкивалась с подобным.

Понятно, почему Политбюро стремилось «зафиксировать прибыль» и добиться определённого постоянного статуса в Европе, даже если в обмен на это пришлось принять в свой адрес «парфянскую стрелу» третьей корзины Заключительного акта. Но необходимо, видимо, учитывать и фактор общей усталости. Во время Второй мировой войны и за последовавших после её завершения четверть века СССР добился многого в борьбе сверхдержав. Деколонизация в Африке и Азии принесла Москве значительное количество союзников и клиентов. В военном отношении был достигнут паритет с Западом в наиболее принципиальных видах вооружений. Эти успехи не были подкреплены достаточно устойчивым внутренним развитием, которое всё больше погружалось в стагнацию.

Не случайно, что, как вспоминают заслуженные российские дипломаты, необходимость концентрации на внутреннем развитии была одним из мотивов для поиска стабилизации отношений с Западом. Парадоксальным образом паническое бегство американских военных и дипломатов из Сайгона происходило на фоне всё большей усталости вроде бы победившей в этом региональном конфликте Москвы. При том, что с одной стороны на СССР давил сохранивший революционную энергию и задор Мао Цзэдун, а с другой – сменяющееся в результате демократических процедур и постоянно подпитываемое свежей кровью руководство США. Важнейшей целью становилось не завоевание, а удержание позиций, снижение общей активности при сохранении контроля над уже имеющимися ресурсами. На это явно существовал и запрос в обществе, многие представители которого наконец перестали жить от лишений к лишениям.

Западный мир, в свою очередь, как это часто с ним бывает, находился в кризисе. Нефтяное эмбарго 1973 г., «евросклероз» интеграции в Старом Свете, поражение Вашингтона во Вьетнаме – никогда с момента окончания Второй мировой войны Западу не было настолько плохо. В этих условиях дипломатия СССР и её выдающиеся представители выполнили свою задачу с блеском.

Международная политика в 2020 г. вновь находится в состоянии крайней неопределённости. Запад слабеет и пока только огрызается перед планомерным наступлением Китая на его интересы. Со стороны США и их союзников не принято ещё ни одной меры против Пекина, которые есть в их распоряжении и действительно могли бы серьёзно навредить китайским позициям. Новый раунд борьбы сверхдержав происходит в гораздо более многогранных обстоятельствах, чем сорок пять лет назад. Россия не ведёт борьбу на два фронта. Партнёрство с Китаем не только обеспечивает ей самую протяжённую мирную границу, но и совершенно точно не даст фатально пострадать от западного давления.

Но и эти небывало благоприятные для России обстоятельства не могут отменить главной закономерности международной политики – любое соглашение, формальное или неформальное, является частью непрерывного торга и силового противостояния, даже если оно не ведётся в открытой форме. Уже через пять лет после «Хельсинки» к власти в США пришёл человек, который определил формулу завершения холодной войны: «Мы выигрываем, они проигрывают». Для демократических стран любое соглашение с партнёром, который не является частью их жёстко организованного сообщества, – лишь способ укрепить свои позиции перед следующим раундом конкуренции. Такова природа внешней политики, которая при регулярной смене лидеров проявляется наиболее отчётливо, поскольку принятые в таких обществах процедуры требуют в максимальной степени учитывать индивидуальный эгоизм человека и его стремление к экспансии.