Экологическая безопасность в политической повестке Европейского союза

Во второй половине XX в. актуальность обрели проблемы экологических последствий индустриального роста и экстенсивного использования природных ресурсов. Первые попытки привлечь внимание мирового сообщества к данной проблематике были предприняты в конце 1940-х гг., когда при поддержке ООН был основан Международный союз охраны природы и состоялась первая Международная научно-техническая конференция по охране природы. Однако разработка и реализация мер по сохранению биоразнообразия и разрешению региональных экологических проблем долгое время оставались национальной прерогативой.

В 2000 г. определение экологической безопасности было впервые зафиксировано в проекте ООН «Цели развития тысячелетия»: «Экологическая безопасность — это относительная защищенность общества от экологических угроз, вызванных природными или антропогенными процессами <…> на национальном или международном уровнях». Данное определение легло в основу практики дальнейшего международного регулирования в области защиты окружающей среды и противодействия изменению климата. Дальнейшее развитие концепции экологической безопасности происходило не только с точки зрения индивидуальной безопасности человека, но и безопасности отдельной страны в целом.

Активная позиция ЕС по вопросам защиты окружающей среды, которая сейчас стала одним из важнейших элементов имиджа ЕС на международном уровне, представляет собой результат длительного процесса его внутренней политико-правовой трансформации в области экологического регулирования и участия в природоохранной деятельности.

Во второй половине XX в. актуальность обрели проблемы экологических последствий индустриального роста и экстенсивного использования природных ресурсов. Первые попытки привлечь внимание мирового сообщества к данной проблематике были предприняты в конце 1940-х гг., когда при поддержке ООН был основан Международный союз охраны природы и состоялась первая Международная научно-техническая конференция по охране природы. Однако разработка и реализация мер по сохранению биоразнообразия и разрешению региональных экологических проблем долгое время оставались национальной прерогативой.

В 1972 г. в Стокгольме состоялась Конференция ООН по проблемам окружающей среды, послужившая катализатором международного сотрудничества в сфере природоохранной деятельности. В принятой по итогам её работы Декларации были провозглашены базовые принципы, заложившие основу для возникновения экологической повестки как в глобальной политике, так и во внутренней политике отдельных стран: право человека на достойные условия окружающей среды, необходимость рационального использования природных ресурсов, забота о природном наследии для будущих поколений и другие.

Дмитрий Кику:
Глобальное противодействие изменению климата — время скоординированных усилий

Вместе с тем само понятие экологической безопасности как одной из основных составляющих национальной и международной безопасности сформировалось позднее. История возникновения термина восходит к первой половине 1980-х гг. В 1983 г. вышла публикация Ричарда Ульмана «Заново определяя понятие безопасности» (Redefining security), в которой безопасность индивида впервые была выделена из понятия государственной безопасности [1]. А после того как в 1994 г. в рамках программы развития ООН был представлен Доклад о человеческом развитии, который окончательно утвердил концепцию индивидуальной безопасности человека, обрела значимость и ее экологическая составляющая.

В 2000 г. определение экологической безопасности было впервые зафиксировано в проекте ООН «Цели развития тысячелетия»: «Экологическая безопасность — это относительная защищенность общества от экологических угроз, вызванных природными или антропогенными процессами <…> на национальном или международном уровнях». Данное определение легло в основу практики дальнейшего международного регулирования в области защиты окружающей среды и противодействия изменению климата. Дальнейшее развитие концепции экологической безопасности происходило не только с точки зрения индивидуальной безопасности человека, но и безопасности отдельной страны в целом.

С осознанием политического измерения экологической безопасности возникает концепция устойчивого развития, которая начала формироваться в конце 1970-х гг. Результатом научных изысканий, направленных на консолидацию различных подходов к данной концепции, стало определение подходов к устойчивому развитию, закрепленное в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. Таким образом, экологическая безопасность начинает обретать статус одной из ключевых составляющих внутренней и внешней политики государств. При этом необходимо пояснить, что страны с разными уровнями экономического развития в неодинаковой степени демонстрируют интерес к проблемам, вызванным антропогенным воздействием на окружающую среду. Далее представляется целесообразным рассмотреть экологическую политику Европейского союза как одного из ключевых акторов в данной области.

Активная позиция ЕС по вопросам защиты окружающей среды, которая сейчас стала одним из важнейших элементов имиджа ЕС на международном уровне, представляет собой результат длительного процесса его внутренней политико-правовой трансформации в области экологического регулирования и участия в природоохранной деятельности. Первый Договор об учреждении Европейского сообщества от 1975 г. не содержал обязательств к исполнению странами отдельных требований, а сама сфера регулировалась национальным законодательством стран и не входила в план интеграционного развития, потому как на начальном этапе любое его расширение воспринималось странами болезненно. Например, в ст. 30 Римского договора содержится допущение о запрете или ограничении «импорта, экспорта или транзита, обоснованных соображениями общественной морали, общественного порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей и животных или сохранения растений».

Восприятие экологической безопасности как одного из самостоятельных направлений политики Евросоюза начало развиваться в 1970-х гг., под влиянием вышеупомянутых глобальных тенденций в международном экологическом сотрудничестве. Необходимость в выработке новой политики стала следствием и назревшей внутренней обеспокоенности вопросами безопасности промышленного производства, которые обрели особенную актуальность после аварии на химическом заводе в итальянском городе Севезо в 1976 г. Однако несмотря на то, что обсуждение данной темы в Совете ЕС обозначило движение к формированию централизованной политики в рассматриваемой сфере, за ЕС ещё не были закреплены компетенции в области охраны окружающей среды, а изменения подходов к экологической политике не коснулись положений учредительного договора.

Стоит отметить, что в этот период ЕС занял инициативную позицию в отношении находившейся в процессе формирования области международного экологического права. В частности, ЕС стал активным участником важнейших конференций по охране окружающей среды, проведенных под эгидой ООН, а также способствовал включению в Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе раздела, посвященного экологической безопасности.

Виктор Катона:
Год экологии: вся надежда на нефтегазовые компании

Начало новому этапу в становлении экологической политики ЕС положило принятие в 1986 г. Единого Европейского Акта, внесшего изменения в учредительный договор и содержавшего отдельный раздел «Окружающая среда», в котором были закреплены задачи, общие направления и принципы осуществления деятельности для обеспечения экологической безопасности Сообщества. Разделение компетенций в этой области было подчинено принципу субсидиарности — за ЕС было закреплено право осуществлять экологическую деятельность в тех случаях, когда ее задачи не могут быть эффективно достигнуты на уровне стран-членов. Большое значение в этот период обрела деятельность, направленная на повышение экологической грамотности населения и развитие экомониторинга. С этой целью в 1990 г. было учреждено Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС).

Начиная с середины 1980-х гг. ЕС демонстрировал стремление к роли глобального лидера в области природоохранной политики. В частности, после первых исследований разрывов озоносферы именно ЕС инициировал заключение в 1987 г. Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, ставшего дополнением Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 года. Подобные усилия заложили основу для становления определяющей роли ЕС в мировом экологическом регулировании, а Монреальский протокол стал предтечей Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 1992 г. (РКИК) и последующих протоколов к ней.

Заключение Маастрихтского договора в 1992 г. закрепило новый характер экологической политики ЕС и определило ее статус в правовой системе Сообщества. Помимо обозначенной ранее приверженности принципу субсидиарности, ее институциональное становление нашло выражение также в «эффекте спилловера» — иными словами, отныне экологическая политика находилась в совместной компетенции ЕС и стран-членов и представляла собой важную составляющую интеграционного процесса.

Ключевым событием для внешней политики ЕС в области охраны окружающей среды этого периода «еврооптимизма» стало заключение РКИК в 1992 г. и Киотского протокола в 1997 г., своим появлением во многом обязанным усилиям ЕС. Кроме того, на волне активизации международной и региональной экологической политики ЕС также развивал её средиземноморский вектор, ставший особенно актуальным после учреждения Евро-средиземноморского партнерства в 1995 г. [2]

На современном этапе компетенции в области обеспечения и поддержания экологической безопасности в ЕС осуществляются в рамках деятельности Еврокомиссии, Европарламента, Европейского совета и ЕАПОС. Благодаря широкому институциональному охвату достигается тот уровень встраивания экологической повестки во все области политики ЕС, к которому Сообщество стремилось с 1998 г.

Однако внешнеполитическая стратегия в области экологической безопасности в XXI в. претерпела значительные изменения, о чем свидетельствовало не только смещение акцента в пользу глобального климатического регулирования, но и смена самого характера политики. Наиболее ярко эти изменения проявились в переходе от стратегии, избранной ЕС для Копенгагенской конференции ООН по изменению климата в 2009 г., к Парижской конференции 2015 г., ознаменовавшей новый этап в продвижении экологического имиджа ЕС на международной арене.

В то время как к 2001 г. позиция США по Киотскому протоколу была определена и американская сторона окончательно отказалась от идеи его ратификации, сосредоточившись на региональном регулировании, ЕС предпринял усилия для склонения других важнейших партнеров к ратификации соглашения, таких как Россия, Япония и Канада [3]. Более того, с Китаем, Индией и Бразилией, чей вклад в глобальную климатическую повестку значительно возрос вместе с их стремительным экономическим ростом, ЕС заключил двусторонние соглашения по вопросам климатического регулирования, что стало важным шагом в развитии переговорного процесса [4]. В планах ЕС было заключить новый протокол на Копенгагенской конференции, который стал бы заменой Киотскому протоколу, обозначил бы более амбициозную цель сокращения выбросов парниковых газов на 30% и носил бы при этом обязательный характер.

Игорь Макаров:
Климатическое решение Трампа: много шума из ничего?

Однако ввиду ряда причин Конференция обернулась неудачей для ЕС. Во-первых, позицию ЕС ослабили разногласия внутри самого сообщества: план по тридцатипроцентному снижению выбросов встретил оппозицию в лице Польши и Италии. Во-вторых, ЕС был сосредоточен на нормативных аспектах будущего соглашения, в то время как политические мотивы партнеров во многом оказались недооцененными. В-третьих, дипломатические усилия ЕС оказались безуспешными перед лицом США, Китая, Бразилии и Индии, не предполагавших новые расходы на развитие и внедрение дорогостоящих «зеленых» технологий в производство.

Неудачи и скромный успех последовавших конференций были учтены при подготовке Парижской конференции 2015 г., которая была призвана вновь утвердить решающую позицию ЕС в области глобального климатического регулирования и подтвердить статус Сообщества в качестве главного гаранта экологической безопасности не только на континенте, но и во всем мире. Заключению соглашения способствовали несколько факторов. Прежде всего, Парижское соглашение отличает от его предшественников наличие системы добровольных вкладов стран в глобальное изменение климата при сохранении императивного характера исполнения возложенных на себя обязанностей и требований конвенции. Кроме того, проект предоставляет развивающимся странам выбор в отношении объема сокращений выбросов и предполагает создание систем адаптации к изменениям, в то время как вклад развитых стран определен как абсолютные количественные сокращения выбросов. Наконец, было сформировано организационное сопровождение процесса сокращения выбросов в лице Парижского комитета по созданию потенциала и механизмов по сокращению выбросов и устойчивому развитию [5].

Однако дальнейшее развитие вектора жесткой политики в отношении вопросов экологической безопасности встретило сопротивление со стороны ключевого трансатлантического партнера Европейского союза — США. Выход Вашингтона из Парижского соглашения, как и заморозка переговоров по Трансатлантическому торгово-инвестиционному партнерству ввиду острых разногласий, в том числе по вопросам экологических стандартов американской продукции, обозначило рамки эффективности выбранной ЕС стратегии в сфере экологического регулирования.

1. Ullman, Richard H. Redefining security / International Security,Vol. 8, No. 1 (Summer, 1983), pp. 129-153.

2. Гусев А.А. Экологическая политика Европейского союза в контексте концепции устойчивого развития // Observer. — 2012. — №4. — С. 91.

3. Саворская Е.В. European Union in global climate governance: to Paris and beyond // Сравнительная политика. — 2016. — №7 (34). — С.75.

4. Там же. С. 76.

5. Рогинко С.А. Итоги Парижской Конференции ООН по климату 2015 года // Современная Европа. — 2016. — № 3. — С. 5.