Санкционный ландшафт ЕС: между обходом и избыточным исполнением режима санкций

Санкционная политика ЕС в отношении РФ за последние полтора года ярко продемонстрировала свои возможности, в том числе и негативное влияние, которое она оказывает на сам Европейский союз. Предметом данной статьи является анализ этого явления, а также специфики принятого в июле 11 пакета санкций, направленного на дальнейшее ужесточение контроля за соблюдением ранее введённых ограничений и лишение России возможностей обходить установленные препятствия за счет третьих стран. На примере ФРГ анализируются используемые ЕС инструменты и содержание дискуссий, которые ведут предпринимательские и политические круги для снижения неизбежных рисков и издержек. Отмечается принципиально новая возможность Брюсселя не только вводить индивидуальные санкции, но и в целом приостанавливать экспорт подсанкционных товаров в страны-нарушители.

Представители европейской, в первую очередь германской, экономики понимают, что обход санкций не является тривиальным правонарушением и требует особых разъяснений. Еще труднее становится, когда на частный бизнес перекладываются обязанности «сверхсоблюдения» государственного контроля, требующие отвлечения значительных ресурсов и аккумулирования информации. Эффект санкций зависит не столько от того, что европейские компании из-за больших затрат исключают возможные обходы через государства Южного Кавказа или Центральной Азии, сколько от приверженности третьих стран к соблюдению единого подхода во взаимодействии с российскими партнёрами.

Влияние санкций на экономику ЕС: промежуточный баланс

Полтора года санкционной политики ЕС против России вобрали в себя беспрецедентные по масштабу ограничительные меры против ключевых секторов отечественной экономики, запреты на поездки и замораживание активов в отношении более чем 1500 физических и почти 250 юридических лиц. В первой трети этого периода ЕС активно синхронизировал свои действия с основными партнёрами, также вводившими ограничения против РФ (Швейцария, США, Япония, Австралия) (см. рис. 1).

Рисунок 1. Количество санкций, введенных против России в день выбранными странами с 22 февраля 2022 года по 20 июля 2023 года (по состоянию на 02.08.2023).

Источник: Anzahl der pro Tag gegen Russland von ausgewählten Ländern verhängten Sanktionen vom 22. Februar 2022 bis zum 20. Juli 2023 https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1299701/umfrage/sanktionen-pro-tag-gegen- russland-nach-laendern/.

С марта 2023 г. санкционная система коллективного Запада окончательно перешла к стадии «герметизации». В то же время страны, не входящие в эту группу, на чью долю приходится около 60% мировой экономики и 2/3 населения мира, по-прежнему не вводят каких-либо ограничений против России.

Безусловно, санкции повлияли на российскую экономику. Но это влияние оказалось умеренным и ограничилось резким сжатием производственной деятельности в ряде секторов на протяжении 3–4 месяцев.

Для ЕС же сформировалась «новая реальность» в виде резко подорожавших энергоносителей (при этом замещение энергоресурсов в целом состоялось, включая СПГ). Индекс внутренних цен производителей на них оказался почти в 2 раза больше, чем в базовом для расчётов 2015 году. Вследствие этого производство в энергетике уменьшилось (см. табл.1), что усилило дискуссии о перспективах энергоёмких производств.

Таблица 1. Показатели экономической активности ЕС и экономик основных государств — членов в июне 2023 г. (2015=100%)

Примечание: данные на июнь 2023 г. * - апрель 2023. Составлено по данным Евростат https://ec.europa.eu/eurostat по онлайн-кодам teiis090, teiis100, teiis030, sts_copr_m, sts_cobp_m, sts_rb_m

На фоне основных экономик ЕС наиболее сильно пострадала немецкая. В первом полугодии 2023 г. она уступила своим конкурентам практически по всем основным краткосрочным показателям экономической активности. В Германии критически выросли цены на энергию (по индексу — на 200,6%). На фоне стран-соседей она стала наиболее дорогой локацией с точки зрения размещения производства. При этом в ФРГ отмечается слабая динамика в обрабатывающей промышленности (96,2%), что хуже показателя по ЕС в среднем, а также Франции, Италии, Испании. Существенно ниже общесоюзного индикатора и оценки делового климата (108,3% против 133,9%), и настроений в строительной сфере (77,1% по сравнению с 114,6% по выданным разрешениям).

На фоне внутренней депрессии, вызванной разбалансированными решениями в энергетике, происходит дальнейшее резкое сокращение экономического взаимодействия Германии с Россией. По данным за январь–июнь 2023 г. экспорт ФРГ в РФ сократился по сравнению с 2022 г. на 40,5%, до 4,93 млрд евро. Импорт ФРГ из РФ сжался на 89%, до 2,5 млрд евро. В итоге товарооборот уменьшился на 76%, до 7,5 млрд евро [1].

Расходы на противодействие инфляционному, энергетическому, продовольственному кризису снизили экономическую конкурентоспособность ЕС в целом, но серьёзнее всего именно преимущества ФРГ как хозяйственно-политического пространства. И если Россия по сути уже прошла макроудар санкций, и её развитие теперь зависит исключительно от быстроты реакции внутренней экономической и технологической политики, то ФРГ по- прежнему сильнее страдает от изменения внешней конъюнктуры. Чем больше проходит времени, тем больше аккумулируются замедляющие развитие её экономики причины.

Бреши в системе: компании в ожидании разъяснений от Еврокомиссии

Владислав Белов:
Отношения России и Германии: пробивая одно дно за другим

На фоне применения практически всех видов ограничительных мер против российской экономики ЕС сделал ставку на работу с пробелами в архитектуре сложившейся системы. 11 санкционный пакет, принятый 23 июня 2023 г., ужесточил имеющиеся препятствия и больше стал ориентироваться на предотвращение ситуаций, при которых установленные барьеры могут быть обойдены. Одним из ключевых нововведений стала норма, при которой ЕС вправе ограничивать торговлю с третьими странами, через которые подсанкционные товары якобы транспортируются в Россию. Речь идет преимущественно о товарах двойного назначения и иных продуктах, которые потенциально могли бы быть использованы в военно-промышленной сфере.

Расширение списка товаров, которые нельзя доставлять транзитом через Россию, грозит обернуться проблемами и ростом издержек в торговле ЕС со странами Центральной Азии, которые могут переориентироваться на Китай. Европейские компании выдерживают паузу и определяются со стратегиями, ожидая разъяснений Еврокомиссии по продаже/передаче ноу-хау российским компаниям в связи с регистрацией/продлением действия патентов.

Продление запрета на транзит некоторых промежуточных товаров может привести к трудностям в обеспечении несанкционных областей (гуманитарный сектор, медицина, фармацевтика). При запрете на закупку из третьих стран продукции, содержащей переработанное в РФ железо, возникает вопрос о том, насколько обширны обязательства у компаний по предоставлению доказательств происхождения продукции.

Камнем преткновения становится обязательство раскрытия информации об обходах санкций, о которой становится известно экономическим агентам. По мнению Комиссии ЕС, реализация этой нормы зависит от решений национальных правительств. На практике консультанты торгово-промышленных палат отмечают, что в повседневной предпринимательской деятельности могут возникнуть значительные сбои. Запрет на въезд грузовиков в ЕС, распространенный на российские прицепы, приводит к необходимости перевалки грузов. Это может привести к росту издержек, особенно для экспортно-ориентированных компаний ЕС, а также делает перевозки товаров в Центральную Азию более дорогими.

Запрет транзита через Россию будет стимулировать грузоотправителей и экспедиторов ЕС искать неподсанкционные транспортно-логистические коридоры. В поисках альтернативных маршрутов с приемлемыми затратами по времени и доставке акцент в коммуникациях с высокой вероятностью сместится на линию Актау — Баку — Тбилиси — Батуми. На этом маршруте, проходящем через Каспий и Кавказ, уже фиксируется рост спроса на перевозки до 40%. Но с точки зрения инфраструктурной оснащенности этот путь по-прежнему имеет много узких мест. Вероятно, необходимость расшивки этих узлов способна будет стимулировать разработку программы по коридору TRACECA 2.0, над которой с 1990-х годов работает ЕС, стремясь включить в транспортную ось страны Кавказского региона и Центральной Азии. Основные проблемы на данный момент — это низкая пропускная способность маршрута, долгое время в пути (в 2 раза дольше по сравнению с «северным» вариантом), многократное превышение стоимости. Тем не менее, по оценкам экспедиторов, несанкционные грузы и дальше будут перевозиться по территории РФ. Они также признают наличие непоследовательных положений, допускающих различные толкования относительно товаров на таможнях прибалтийских стран, приводящих в ряде случаев к неопределенности и задержкам в перевозке.

Проблемы выработки единой позиции ЕС по стратегическим отраслям

Евросоюзу сложно действовать как единое целое, когда речь заходит о согласовании мер в стратегических отраслях с уникальным сырьём. Например, при разработке возможно полного запрета на импорт алмазов сопротивление бельгийского правительства, защищающего Антверпен (столицу торговли этими минералами), будет весьма велико.

Аналогичная ситуация до сих пор наблюдалась и с возможными санкциями против «Росатома» как поставщика обогащенного урана. Франция и Венгрия выступают против. Не исключено, что руководство Минэкономики ФРГ изменит свою позицию, и в обозримой перспективе российская госкорпорация останется в цепочке по производству тепловыделяющих элементов в г. Линген (Нижняя Саксония, ФРГ). В 2021 г. там планировалось создание совместного предприятия между французской Framatome Group, в которую входит лингенский завод тепловыделяющих элементов ANF, и ТВЭЛ, дочерней компанией «Росатома» в Германии. Эта заявка была отозвана по инициативе министра Р. Хабека в феврале 2022 г. Согласно статье 55 Закона о внешней торговле и платежах, участие ТВЭЛ могло трактоваться как угроза национальной безопасности. Экономические власти могли бы запретить сделку раньше, но не принимали решения об этом с середины апреля 2021 г. (ни при министре П. Альтмайере (ХДС), ни при новом правительстве О. Шольца). В результате, по данным Федерального министерства окружающей среды Германии [2], Framatome GmbH и ТВЭЛ основали совместное предприятие во Франции.

Вопрос о том, даст ли Федеральное министерство экономики и защиты климата (BMWK), которое по закону об атомной энергетике является лицензирующим органом, разрешение на производство тепловыделяющей сборки для восточноевропейских атомных электростанций российского типа в Лингене, остаётся открытым.

Контрактные конфликты в рамках реализации санкций

Иван Тимофеев:
Одиннадцатый пакет санкций ЕС. Что нового?

Разбирательство между финской группой Fortum и ее датским технологическим партнером Vestas о поставках комплектующих для ветряных турбин в Россию — пример углубления разночтений санкций различными корпоративными игроками ЕС. До февраля 2022 г. компании пообещали поставить России 50 турбин, полупроводники и другие технические детали, чтобы способствовать строительству крупных ветряных электростанций.

В ответ на начало СВО датский концерн приостановил всю деятельность в России и был вынужден зафиксировать убыток в 400 млн евро. Однако финская компания по-прежнему требует от партнёров выполнения контрактов или доставки заказанных деталей в Россию.

По словам менеджмента Vestas, компании не разрешено поставлять эти детали в РФ, так как они явно находятся в санкционном списке ЕС и подлежат экспортному контролю. После неудачного урегулирования спора Fortum подала в суд с требованием выплаты 200 млн евро. Основанием стал факт, что по контракту уже оплачен аванс и профинансированы другие услуги по согласованной поставке. Датчан обвинили в том, что они использовали российские санкции как предлог, чтобы не нести ответственность за срыв контракта. Истец хочет таким образом запустить процедуру по возврату средств, если товары не могут быть доставлены к заказчику. Финская компания настаивает, что это чисто коммерческий спор по поводу ранее выплаченных авансовых платежей.

Таким образом, ситуация ставит на повестку более общий вопрос: влияют ли санкции на сделки и контракты, которые были заключены до их принятия и продолжают формально исполняться до сих пор. С правовой точки зрения следует ожидать роста подобных судебных разбирательств во многих отраслях из-за межотраслевых или технологических связей предприятий.

От энергетики к финансам: дискуссия о развитии санкционных механизмов в ФРГ

После почти полного прекращения поставок энергоресурсов из России ключевой для Германии сферой санкционных воздействий стал финансовый сектор. Но в этой области федеральное правительство пока не добилось большого прогресса: заморожено лишь около 5,22 млрд евро частных активов (для сравнения, по всему ЕС — более 200 млрд евро).

Есть и обратные прецеденты: замороженные средства на сумму 30 млн евро были разблокированы после решения Административного суда Кёльна. Вероятно, заявитель представлял медиакомпанию и оспаривал арест ее счетов в связи с санкциями ЕС против РФ. С начала 2023 г. Центральному управлению по обеспечению соблюдения санкций (Zentralstelle für Sanktionsdurchsetzung, ЦУС) в структуре Главного таможенного управления Минфина ФРГ поручено продолжить поиск российских активов. Предполагается, что в ближайшие годы новая структура будет поглощена подразделением финансовой разведки (Financial Intelligence Unit), которая сегодня является частью недавно созданного Федерального управления финансовой криминальной полиции.

Данный проект лоббирует министр финансов Кристиан Линднер (СвДП). Инициатива идёт с пробуксовкой: заполнено лишь чуть более половины штатных должностей, запланированных на 2023 г., и лишь треть сотрудников имеют профильную (криминалистическую) подготовку. По данным правительства ФРГ, за первое полугодие в Управление поступило 65 указаний на потенциальные нарушения санкционного режима. Однако только восемь из них фактически привели к расследованиям, которые в настоящее время продолжаются. В совокупности ЦУС изучило 58 дополнительных дел по российским активам. Однако об их результатах в открытом доступе ничего не известно. Оценочно указанный проект потребует в течение следующих четырех лет дополнительного финансирования в размере более чем 700 млн евро.

Риски избыточного исполнения режима санкций

Иван Тимофеев:
Оружие против брони: что означают «красные флаги» зарубежных санкционных регуляторов?

Во многих обсуждениях BMWK и представители бизнеса в принципе соглашаются, что санкции обходятся через третьи страны и необходимо искать новые подходы к предотвращению подобных нарушений. Однако реальные масштабы обхода барьеров и то, как следует реагировать на характерные «стоп»-признаки этих действий, остаются спорными. По ряду товарных групп сотрудниками BMWK был зафиксирован резкий рост экспорта из Германии в страны Южного Кавказа и Центральной Азии. При этом поставки из этих стран в РФ увеличились непропорционально. Выявленные аномалии касались, в частности, транспортных средств, их частей и электроники.

Проведённый анализ не принес четких доказательств того, что данные товары идентичны. Кроме того, эксперты не смогли исключить, что выявленный резкий рост ввоза из третьих стран в РФ был потоком товаров из Китая, Индии или Турции, которые не вводили никаких санкций. Представители ассоциаций, участвовавших в переговорах, в том числе из Восточного комитета немецкого бизнеса (OA), Федерального союза немецкой промышленности (BDI), Объединения немецких торгово-промышленных палат (DIHK), предупредили чиновников о новом бремени для внешней торговли страны, предусмотренном в части появления требований о наличии сертификатов конечного использования. По мнению предпринимателей, это тормозит и усложняет коммерческие операции. И в итоге может привести к росту фальсификаций путем сокрытия цепочек поставок через третьи страны. Причём немецкие компании, находящиеся в начале цепочки, не смогут этому помешать.

Таким образом, факты обхода санкций возможны, но не являются единственным объяснением. Следует учитывать реорганизацию производственных цепочек (прямая доставка из ФРГ в качестве замены предыдущих поставок через РФ), восстановление экономики после пандемии и значительные импульсы роста от наплыва беженцев и компаний из России в эти страны. Поэтому немецкое бизнес-сообщество настаивает на том, чтобы экспорт в третьи страны не подвергался огульному подозрению в обходе санкций. Требование предоставлять сертификаты конечного пользователя при экспорте для всех компаний, даже не ведущих бизнес в России, снижает их конкурентоспособность.

Учитывая и без того долгое время согласования разрешений на вывоз в Федеральном ведомстве экономики и экспортного контроля (BAFA), реализация такого подхода представляется нереалистичной. DIHK указывает, что предусмотренное «обязательство каждого» сообщать информацию, имеющую отношение к санкциям, может оказаться весьма проблематичным, так как приведёт к разрушению сложившихся договорённостей и международных цепочек поставок немецких компаний в большинство третьих стран. Дополнительно этот метод может стать инструментом серой конкурентной борьбы.

Выводы

Представители европейской, в первую очередь германской, экономики понимают, что обход санкций не является тривиальным правонарушением и требует особых разъяснений. Еще труднее становится, когда на частный бизнес перекладываются обязанности «сверхсоблюдения» государственного контроля, требующие отвлечения значительных ресурсов и аккумулирования информации. Эффект санкций зависит не столько от того, что европейские компании из-за больших затрат исключают возможные обходы через государства Южного Кавказа или Центральной Азии, сколько от приверженности третьих стран к соблюдению единого подхода во взаимодействии с российскими партнёрами.

Поддержание согласованных и скоординированных санкций государствами ЕС против России сохранит решающее значение для эффективности и долговечности санкционной политики. Оно потребует постоянного сотрудничества для согласования стратегических интересов и приоритетов европейских стран, а также планирования на случай непредвиденных обстоятельств для будущих сценариев санкций.

Впервые опубликовано в формате аналитической записки Института Европы РАН.

DOI: http://doi.org/10.15211/analytics32120235462

1. Расчёты автора по данным destatis.de (Tabelle 51000-0008)

2. Полное название — Министерство по делам окружающей среды, защиты природы, ядерной безопасности и защиты потребителей (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz)