Международная помощь и санкционное давление

15 декабря 2021 г. состоялся вебинар Российского совета по международным делам и Центра проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова «Международная помощь и санкционное давление: векторы взаимного влияния».РСМД публикует тезисы дискуссии.

15 декабря 2021 г. состоялся вебинар Российского совета по международным делам и Центра проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ имени М.В. Ломоносова «Международная помощь и санкционное давление: векторы взаимного влияния».РСМД публикует тезисы дискусcии.

Участники вебинара:

• Андрей Кортунов, генеральный директор РСМД;

• Владимир Бартенев, директор ЦПБР ФМП МГУ, председатель комиссии по вопросам содействия международному развитию (КСМР) Общественного совета при Россотрудничестве, эксперт РСМД;

• Иван Тимофеев, программный директор РСМД;

• Василий Кашин, директор ЦКЕМИ НИУ ВШЭ, член РСМД;

• Георгий Асатрян, доцент ФМП МГУ, эксперт РСМД;

• Игорь Матвеев, старший научный сотрудник Института востоковедения РАН, эксперт РСМД;

• Лида Оганисян, преподаватель ФМП МГУ;

• Дмитрий Розенталь, заместитель директора по научной работе Института Латинской Америки РАН, эксперт РСМД;

• Луиза Хлебникова, заместитель директора ЦПБР ФМП МГУ по международным и общественным связям, доцент ИСАА МГУ, эксперт РСМД;

• Юлия Тимофеева, программный координатор РСМД;

• Николай Юдин, заместитель директора ЦПБР ФМП МГУ по исследованиям и разработкам, доцент МГУ.

Тезисы

Андрей Кортунов

• Актуальность темы взаимодействия политики санкций и программ международной помощи носит не только теоретический характер (ввиду существующих лакун в теории международных отношений относительно пересечения этих двух предметных полей), но и практический. Особое значение данный вопрос приобретает при оказании гуманитарной, технической и экономической помощи странам, в отношении которых введено значительное число рестриктивных мер (Иран, Сирия, КНДР, Афганистан).

• Показательным примером пересечения политики санкций и программ международной помощи является кейс Афганистана. С одной стороны, «Талибан» (запрещенная в РФ террористическая организация) внесен в списки террористических организаций Совета безопасности ООН и ряда отдельных государств. С другой стороны, социально-экономическая ситуация в стране, сильно зависящей от зарубежной финансовой помощи, ухудшается. В связи с этим вырисовывается еще один аспект проблемы — этический: насколько санкционное давление, ведущее к обострению гуманитарных проблем в конкретной стране, допустимо как международная практика.

• Императивы глобального развития требуют резкого увеличения масштабов глобального перераспределения ресурсов (международной помощи, инвестиционной деятельности, торговли) в пользу развивающегося Юга. С другой стороны, усиливается роль ограничительных механизмов в мировой экономике.

Николай Юдин

• Пандемия COVID-19 вывела на первый план вопросы гуманитарной помощи и подсветила новые «дипломатии», такие как вакцинная, масочная и т.д.

• Международная помощь и санкционная политика представляют собой две проблематики, которые развиваются параллельно, разделены концептуальными и институциональными барьерами. В связи с этим задачей исследователей становится поиск точек соприкосновения данных предметных полей.

Владимир Бартенев

• В современных реалиях следует говорить о «смычке» международной помощи с санкционным давлением. Проблема концептуализации «смычки» обусловлена тем, что оба термина сущностно оспариваемые. Кроме того, данная «смычка» не сводима к обратной пропорции «чем больше санкционное давление, тем сложнее оказывать помощь и тем меньше объемы такой помощи».

• «Смычки» между различными формами помощи и санкций отличаются в зависимости от того, какие виды и формы имеются в виду (помощь правительству, помощь повстанческим группам и т.д.).

• При выстраивании типологии «смычек» в качестве критерия может выступать расположение международной помощи и санкций во временном континууме. При этом все многообразие можно свести к 3-м измерениям:

• 1) оперирование помощью как фактор оперирования санкциями;

• 2) оперирование санкциями как фактор оперирования помощью;

• 3) оперирование помощью как форма оперирования санкциями.

• Увеличение и сокращение помощи зависит от государств. Однако все большую роль начинают играть НКО, с которыми администрации или правительства взаимодействуют.

Иван Тимофеев

• Санкции — это ограничительные меры, в основном экономического характера, направленные на изменение поведения либо страны-цели, либо группы таких стран, либо отдельных физических или юридических лиц.

• Ограничение помощи можно рассматривать в качестве формы санкций, поскольку она, как правило, подразумевает предоставление стране-донору экономической поддержки. Это детерминировано тем, что предоставление и ограничение помощи имеют зачастую политический смысл. Более того, помощь — удобный инструмент, поскольку она не требует дополнительного правового обеспечения, однако может прописываться в санкционном инструментарии.

• Изучение взаимосвязи международной помощи и санкций является дисциплинарной проблемой, а акценты исследователей в этих двух областях расходятся. Главным трендом в санкционном мире становится применение таргетированных санкций, т.е. санкций, направленных на отдельных лиц. К таким можно отнести бóльшую часть санкций ООН и ЕС. При этом реципиентами международной помощи продолжают оставаться государства.

• Таким образом, в исследованиях санкций наблюдается капиллярная логика, в то время как в исследованиях помощи — макрологика (государства vs государства).

Василий Кашин

• Китайская практика представляет собой прямой переход мгновенного перетекания помощи в санкции в тех случаях, когда затрагиваются «коренные» интересы КНР (территориальная целостность, невмешательство во внутренние дела). Классическим примером являются действия Китая в отношении Монголии в ноябре 2016 г. – январе 2017 г., когда в ответ на визит в Монголию Далай-ламы (лидера тибетского сепаратизма, по мнению Поднебесной) Китай мгновенно приостановил переговоры о выдаче кредита в 4 млрд долларов, который на тот момент был жизненно необходим Монголии. Таким образом, зависимость другой стороны от помощи была использована для ее наказания.

• Китайский подход к тому, что рассматривать в качестве помощи, значительно отличается от классификации, принятой в ОЭСР. КНР относит к программам помощи то, что можно считать кредитами и инвестициями.

• Долгое время политика помощи оставалась неформализованной. В стране действовали десятки различных структур, оказывающих помощь. В 2018 г. было создано Китайское агентство международного сотрудничества в области развития, однако полномочия по принятию конкретных решений лежат на ведомствах.

• Подобная динамика наблюдается и в санкционной политике КНР. По мере превращения в крупного экономического игрока Китай стал активно применять санкции (формально — в виде норм государственного регулирования). Отличительная особенность китайских санкций — их индивидуальный подход, основанный на целесообразности. Требования к стране-цели всегда предельно конкретные и предполагают прекращение действий, которые посягают на «коренные» интересы. Как только требование выполняется — санкции снимаются.

Лида Оганисян

• В последние десятилетия Европейский союз все чаще становится инициатором санкций, которые в его законодательстве именуются рестриктивными мерами. Применение данных мер осуществляется в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

• В ЕС выработался адресный подход к применению санкций: они должны носить точечный характер. Кроме того, наметился отход от узкой адресности санкций, в связи с чем гуманитарные и экономические последствия рестриктивных мер стали рассматриваться в качестве весомого аргумента.

• Европейский союз является одним из ключевых доноров международной помощи. Приостановление помощи ЕС не рассматривает в качестве санкции (поскольку это не соответствует критерию адресности), хотя по своему характеру эта мера близка к ней. Довольно часто речь идет не о приостановлении, а о переориентации помощи: экономическая помощь может сокращаться, а гуманитарная — увеличиваться. Бывают случаи, когда государство-член продолжает оказывать помощь, хотя она заморожена на уровне ЕС (яркий пример — помощь Франции Кот-д’Ивуару).

• В отношении «Талибана» ЕС выработал краткосрочный подход: оперативное взаимодействие (не подразумевающее признания талибов) с выдвижением условий талибам. Выполнение условий выступает залогом возобновления выделения помощи.

Георгий Асатрян

• В отношении Афганистана действуют две резолюции Совета безопасности ООН: Резолюция № 1267 от 1999 г. и Резолюция № 1988 от 2011 г. Обе резолюции дают широкую возможность работать над рестрикциями против талибов (вводить санкции, снимать их).

• Экономическая помощь активно оказывалась Афганистану с 1980-х гг., однако в связи с установления контроля талибами над страной в августе 2021 г. такая помощь была приостановлена.

• Однако Афганистан продолжает получать гуманитарную помощь. Основными донорами являются РФ, Китай, США, Пакистан, страны ЕС и Центральной Азии. Вместе с тем объемы выделяемой помощи недостаточны ввиду того, что более половины населения Афганистана сталкивается с острой нехваткой еды.

Игорь Матвеев

• Санкционная политика в отношении Сирии является комплексной, поскольку речь идет о нескольких видах санкций в условиях внутреннего вооруженного конфликта с высокой степенью интернализации.

• Особенности санкций в отношении Сирии:

• 1) средняя степень эффективности санкций. С одной стороны, Сирия находится в социально-экономическом кризисе, в том числе из-за санкций. С другой стороны, свергнуть сирийское правительство не удалось.

• 2) динамичность. Санкции постепенно трансформируются — от первичных (списков военных, политических деятелей) в сторону вторичных санкций (Акт Цезаря). Сирийцы признают, что действие вторичных санкций, которые начали действовать с июня 2020 г., в значительной степени превышает действие первичных и оказывает негативное воздействие на весь комплекс внешнеэкономической деятельности.

• 3) ограниченность санкций. Во-первых, это обусловлено изначальной поляризацией международного сообщества на тех, кто поддерживает санкции, и выступающих против. Во-вторых, санкционное давление не является равномерным ни по отношению к отраслям экономики, ни в масштабах. Санкции наиболее существенно ударили по химической и нефтяной сферам, но практически не затронули IT-сектор и сельское хозяйство.

• Сирии оказывается разного рода помощь, которую условно можно разделить на три вида: официальная помощь в целях развития, гуманитарная помощь, финансовая донорская помощь (в виде кредитов, займов и грантов). При этом ключевыми донорами официальной помощи в целях развития выступают Турция, КНР и Иран; гуманитарной помощи — США, ЕС, частные фонды, связанные с арабскими странами Персидского залива; финансовой помощи — Иран.

Дмитрий Розенталь

• Кейсы Венесуэлы, Кубы и Никарагуа очень точно показывают разницу в подходах основного инициатора санкций — США. Различия детерминированы целями, которые ставят перед собой США.

• В отношении Венесуэлы при администрации Д. Трампа наблюдался расцвет санкционной политики. Основная задача виделась в свержении Н. Мадуро, для чего был задействован обширный арсенал средств. Невзирая на то, что поставленной цели добиться не удалось, американские санкции усугубили проблемы в Венесуэле. По данным ООН, примерно 7 млн венесуэльцев нуждаются в срочной гуманитарной помощи. При этом те фонды помощи, которые работают в Венесуэле, страдают от американских санкций. Санкции привели к тому, что, с одной стороны, правительство стало больше внимания уделяет переговорам с оппозицией; а с другой – Венесуэла стала гораздо более зависимой от стран, помогающих нивелировать негативный эффект от санкционной политики (РФ, КНР, Ирана, Турции).

• Главной задачей санкций США в отношении Кубы является демонстрация того, что политика нормализации Б. Обамы закончилась и возврата к ней не будет. Эффект от санкций, предусматривающих запрет туристических поездок на остров, запрет сделок с компаниями, которые сотрудничают с кубинскими вооруженными силами, ощутим: с марта 2019 г. по апрель 2020 г. бюджет Кубы лишился 5 млрд долларов.

• Несмотря на тесные отношения с США, Никарагуа была включена в группу наряду с Венесуэлой и Кубой, в отношении которых вводятся санкции, в 2017 г. после проведенной там пенсионной реформы. США были введены индивидуальные санкции. Вместе с тем никакие широкие санкции не применяются.

Юлия Тимофеева

• За последние два года вопрос санкций в отношении Белоруссии закрепился на повестке. США, Европейский союз, Великобритания и Канада координируют санкционное давление на данном направлении. Кроме того, к санкциям ЕС как правило присоединяется Швейцария.

• В РСМД была разработана методология анализа санкционных событий, на основе которой проведен анализ. Он показывает, что 63% инициированных против Республики Беларусь (РБ) санкционных событий в период с января 2020 по декабрь 2021 гг. носят «негативный» характер, 29% — «нейтральные», 8% «позитивные». Основным инициатором санкционных событий в отношении РБ является Европейский Союз, а не Соединенные Штаты.

• Против РБ действуют блокирующие и секторальные санкции. Под ограничительными мерами западных государств находятся преимущественно компании ОПК, производители и экспортеры калийных удобрений, нефтехимической продукции. При этом санкционные списки стран-инициаторов полностью не совпадают.

• Декабрьские санкции стали масштабным и скоординированным действием стран Запада в отношении Белоруссии.

• Санкции можно считать как следствием, так и причиной гуманитарно сложной ситуации на границе ЕС и РБ, поскольку большая доля мигрантов происходят из стран, находящихся под санкциями. Санкции могут ускорять миграционные потоки, прямо или косвенно усугубляя ситуацию в «государствах-целях».

• Санкции остаются приоритетом западных государств при воздействии на Республику Беларусь ввиду отсутствия, по большому счету, других инструментов.

Луиза Хлебникова

• Палестино-израильский конфликт в целом и помощь Палестине и Израилю в частности являются предметом дискуссий как между Демократической и Республиканской партиями США, так и внутри партий. Республиканцы с 1990-х гг. более произраильски настроены, в то время как среди демократов растет критика по отношению к Израилю и усиливаются симпатии к палестинцам.

• Администрация Д. Трампа в 2018 г. прекратила предоставление помощи Ближневосточному агентству ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ. Более того, США отказались от предоставления экономической помощи через Экономический фонд поддержки палестинцам и от взаимодействия в сфере безопасности с Палестинской национальной администрацией.

• Принятый Конгрессом США и утвержденный в 2018 году президентом Д. Трампом закон Тейлора Форса является примером обуславливания помощи. Цель закона состоит в оказании давления на Палестинскую национальную администрацию для того, чтобы она прекратила свою политику «pay for slay» (предоставление финансовых средств осужденным террористам и семьям убитых террористов). Несмотря на заявления администрации Дж. Байдена о восстановлении экономической, гуманитарной и военной помощи палестинцам, реальных действий не наблюдается ввиду оппозиции в Конгрессе. Подобное положение дел подрывает доверие палестинцев к США и приводит к отказу от любого диалога.

Видео