Полномочия президента США по использованию ядерного оружия: ограничения на национальном и международном уровнях

Доклад «Президент и ядерное оружие: права, их ограничение и процедура использования» подготовлен и опубликован неправительственной организацией «Инициатива по сокращению ядерной угрозы», основной целью которой является укрепление глобальной безопасности путем минимизации риска применения ядерного, биологического и химического оружия. Авторами доклада являются Эшли Николас и Мари ДеРоза, основной сферой научных интересов которых являются правовые аспекты обороны и безопасности Соединенных Штатов Америки. Целью данного доклада является изучение полномочий президента США по принятию решения об использовании ядерного оружия, а также ограничений этих прав на национальном и международном уровнях.

Будучи главнокомандующим вооруженных сил Соединенных Штатов, президент США располагает весьма широкими полномочиями в сфере использования оружия от имени государства. Тем не менее система сдержек и противовесов в США стремится сбалансировать его полномочия, определив Конгресс в качестве противовеса исполнительной власти. Так, право объявлять войну другому государству принадлежит исключительно Конгрессу, без санкции которого президент не сможет осуществлять широкомасштабные действия на территории другого государства. Однако следует заметить, что подобные ограничения распространяются исключительно на ведение военных действий в рамках объявленной войны, оставляя за президентом возможности действия без разрешения Конгресса в двух случаях — (1) осуществляя военную операцию, по своему масштабу не приравнивающуюся к объявлению войны; (2) используя вооруженные силы США в рамках самообороны.

Что касается применения ядерного оружия в качестве ответного удара на недружелюбные военные действия со стороны других государств, то законодательство Соединенных Штатов не просто дает право, но обязывает президента США использовать военные силы государства для обеспечения самообороны страны. При этом система сдержек и противовесов США достаточно слабо ограничивает возможности президента США по ведению военных действий. Последний, являясь главнокомандующим вооруженных сил государства, получив санкцию на ведение масштабных военных действий со стороны Конгресса, практически не ограничен в праве выбора тактики ведения войны. И ядерное оружие не является исключением.

Вместе с тем юридически Конгресс располагает правомочием ограничить финансирование ядерной программы США, создав определенные препятствия праву президента на его использование в военном конфликте. Кроме того, в соответствии с Конституцией США, именно Конгресс отвечает за формирование вооруженных сил государства. Поэтому, исходя из положений Конституции, Конгресс может изъять ядерное оружие из арсенала вооруженных войск Соединенных Штатов.

Прочие возможности ограничения законодательной власти прав президента на применения ядерного оружия весьма нечетко прописаны в законодательстве США и являются предметом многих споров.

Несмотря на деструктивный потенциал ядерного оружия и те последствия, которые его применение неизбежно повлечет, мало что ограничивает возможности президента США по использованию ядерного оружия. В теории нормы международного права создают достаточно ограничений для полного исключения возможности применения ядерного оружия любым государством. Практика же показывает, что нормы международного права далеко не всегда соблюдаются участниками международных отношений, а особенно Соединенными Штатами. Национальный уровень регулирования предусматривает систему сдержек и противовесов, призванную разделить военные полномочия между президентом и Конгрессом США. И если такая система функционирует достаточно успешно по отношению к конвенциональному вооружению, то в должной мере ограничить применение ядерного оружия она не способна. В конечном итоге именно президенту принадлежит право принятия решения о нанесении ядерного удара, и Конгресс имеет мало возможностей ограничить его полномочия.

Доклад «Президент и ядерное оружие: права, их ограничение и процедура использования» подготовлен и опубликован неправительственной организацией «Инициатива по сокращению ядерной угрозы», основной целью которой является укрепление глобальной безопасности путем минимизации риска применения ядерного, биологического и химического оружия. Авторами доклада являются Эшли Николас и Мари ДеРоза, основной сферой научных интересов которых являются правовые аспекты обороны и безопасности Соединенных Штатов Америки. Целью данного доклада является изучение полномочий президента США по принятию решения об использовании ядерного оружия, а также ограничений этих прав на национальном и международном уровнях.

Пожалуй, наиболее радикальным решением, которое может принять президент Соединенных Штатов является приказ об использовании ядерного оружия. За всю историю существования ядерного оружия, применено оно было лишь дважды в рамках одного военного конфликта. Тем не менее на протяжении всего периода холодной войны угроза использования ядерного оружия была особенно высока, и, несмотря на снижение напряжения между Россией и США после распада СССР, определенный риск применения ядерного оружия все же сохранился. Основной задачей данной статьи является анализ полномочий президента США в сфере применения ядерного оружия, а также ограничений президента в этой сфере. В частности, можно выделить два уровня ограничения полномочий президента в сфере использования ядерного оружия — национальный и международный.

Национальное законодательство и полномочия президента по использованию ядерного оружия

Доклад «Президент и ядерное оружие: права, их ограничение и процедура использования»

Будучи главнокомандующим вооруженных сил Соединенных Штатов, президент США располагает весьма широкими полномочиями в сфере использования оружия от имени государства. Тем не менее система сдержек и противовесов в США стремится сбалансировать его полномочия, определив Конгресс в качестве противовеса исполнительной власти. Так, право объявлять войну другому государству принадлежит исключительно Конгрессу, без санкции которого президент не сможет осуществлять широкомасштабные действия на территории другого государства. Однако следует заметить, что подобные ограничения распространяются исключительно на ведение военных действий в рамках объявленной войны, оставляя за президентом возможности действия без разрешения Конгресса в двух случаях — (1) осуществляя военную операцию, по своему масштабу не приравнивающуюся к объявлению войны; (2) используя вооруженные силы США в рамках самообороны.

Согласно законодательству США, президент имеет право использовать армию государства для осуществления военных операций на территории другого государства без согласия Конгресса, но лишь ограниченного характера. На протяжении истории различные президенты США не раз пользовались этим полномочием, обычно ограничиваясь нанесением авиационных или же ракетных ударов по военным объектам противника. Основная сложность заключается в определении, где именно пролегает грань между объявлением войны и нанесением ограниченного военного удара. Разграничить эти два понятия особенно тяжело учитывая то, что даже ограниченное применение военной силы с высокой долей вероятности может повлечь за собой эскалацию конфликта до широкомасштабных военных действий, независимо от изначальных намерений президента. В соответствии с законодательством США президент имеет право использовать вооруженные силы без санкции Конгресса только в том случае, если (1) использование военных сил необходимо для защиты интересов Соединенных Штатов; и (2) по своему масштабу проводимая военная операция не тождественна объявлению войны другому государству. Применение конвенционального вооружения зачастую удовлетворяет обоим критериям — оно практически всегда применяется США для защиты собственных интересов и обычно ограничивается нанесением ракетных ударов по конкретным военным объектам или же проведением военной операции, ограниченной по времени и масштабу. Иная ситуация складывается с возможностью применения ядерного оружия. Если президенту и удастся доказать то, что подобные меры необходимы для защиты интересов США, то удовлетворение критерия ограниченного масштаба конфликта вызывает большие сомнения. По своей природе любое ядерное оружие имеет столь разрушительный потенциал, что невозможно представить себе ситуацию, при которой такой удар не был бы синонимичен объявлению войны другому государству. Таким образом, законодательство США не допускает применение президентом ядерного оружия без предварительного объявления войны Конгрессом США.

Иная ситуация складывается с применением ядерного оружия в качестве ответного удара на недружелюбные военные действия со стороны других государств. Законодательство Соединенных Штатов не просто дает право, но обязывает президента США использовать военные силы государства для обеспечения самообороны страны. При этом система сдержек и противовесов США достаточно слабо ограничивает возможности президента США по ведению военных действий. Последний, являясь главнокомандующим вооруженных сил государства, получив санкцию на ведение масштабных военных действий со стороны Конгресса, практически не ограничен в праве выбора тактики ведения войны. И ядерное оружие не является исключением. Так, с юридической точки зрения, с момента объявления войны другому государству, президент США наделяется полными правами на использование любого незапрещенного вооружения в отношении противника, включая ядерные ракеты. Естественно, сложно себе представить, что президент примет решение об использовании столь разрушительного оружия без крайней необходимости, но де юре он не связан никакими ограничениями в этой области.

Вадим Козюлин:
Соединенные Штаты на пути к стратегической неуязвимости

Однако следует также отметить, что несмотря на широкие полномочия исполнительной ветви власти в сфере ведения военных действий, включая использование ядерного оружия, законодательная власть в лице Конгресса сохраняет определенные права по ограничению действий президента. Так, в первую очередь Конгресс располагает правом на утверждение федерального бюджета США, одной из статей которого являются расходы на развитие и содержание ядерного арсенала государства. Таким образом, юридически Конгресс располагает правомочием ограничить финансирование ядерной программы США, создав определенные препятствия праву президента на его использование в военном конфликте. Кроме того, в соответствии с Конституцией США, именно Конгресс отвечает за формирование вооруженных сил государства. Поэтому, исходя из положений Конституции, Конгресс может изъять ядерное оружие из арсенала вооруженных войск Соединенных Штатов.

Прочие возможности ограничения законодательной власти прав президента на применения ядерного оружия весьма нечетко прописаны в законодательстве США и являются предметом многих споров. Так, юридически Конгресс имеет право принимать участие в осуществлении военных действий при помощи принятия соответствующих законодательных актов. Тем не менее сложно сказать, где именно проходит грань между полномочиями законодательной и исполнительной власти в этой области. Большинство экспертов полагает, что роль Конгресса в сфере регулирования ведения военных действий должна ограничиваться принятием более масштабных глобальных решений, нежели регулировать детали ведения войны. Таким образом, попытка законодательной власти детально регулировать маневры военных формирований стала бы нарушением эксклюзивных конституционных полномочий президента США. При этом множество вопросов вызывает возможность Конгресса определять, какое именно оружие может быть использовано во время ведения военных действий. Некоторые полагают, что конституционное право Конгресса формировать армию США дает ему также и право определять, какое именно оружие эта армия может использовать. Другие же придерживаются той точки зрения, что выбор оружия — исключительное право исполнительной власти в лице президента Соединенных Штатов.

При этом Конгресс оставляет за собой и другие рычаги влияния на то, какое именно вооружение президент может применять во время ведения военных действий. Так, принимая решение об объявлении войны Конгресс оставляет за собой право установить определенные ограничения ведения военных действий. На протяжении истории, объявляя войну, Конгресс зачастую устанавливал территориальные ограничения ведения военных действий. Аналогичным образом Конгресс вправе исключить использование ядерного оружия как возможный способ ведения военных действий.

Конгресс может установить ограничения в отношении общих полномочий президента США на самостоятельное использование ядерного оружия. Учитывая всю серьезность последствий принятия решения о нанесении ядерного удара, Конгресс может оставить за собой право на принятие столь важного для государства решения как нанесение ядерного удара. Однако следует заметить, что столь масштабная попытка усилить законодательную ветвь власти за счет исполнительной неминуемо столкнется с наложением вето со стороны президента.

Ограничение полномочий президента на международном уровне

Константин Богданов:
Не очень ядерная война

С юридической точки зрения само использование ядерного оружия не составляет нарушение международного права. В 1996 году международный суд ООН постановил, что сам факт использования ядерного оружия не идет вразрез с нормами международного права. Дело в том, что решение суда рассматривает запуск ядерного оружия абстрагировано от тех последствий, которые его запуск имеет для гражданского населения страны противника. Таким образом, сам факт использования ядерного оружия де юре не является нарушением международного права, но разрушительные последствия его использования чуть ли не в любом случае составят военное преступление.

В первую очередь использование ядерного оружия для начала военного конфликта идет вразрез с положениями устава ООН. Так, п. 4 ст. 2 устава устанавливает «…все Члены Организации Объединённых Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или её применения...». Запуск ядерного оружия в том случае, если страны не находятся в состоянии войны, практически в любом случае (за исключением самообороны) станет нарушением одного из основополагающих принципов международного права, принципа неприменения силы и угрозы силой.

Кроме того, разрушительная природа ядерного оружия практически гарантированно приравнивает его использование к нарушению международного гуманитарного права. Основная задача норм международного гуманитарного права заключается в установлении правил ведения военных действий дабы минимизировать жертвы со стороны гражданского населения, а также максимально сократить страдания, причиняемые людям в ходе войны. Международное гуманитарное право базируется на компромиссе между двумя принципами – принципом военной необходимости и принципом гуманизма. Принцип военной необходимости допускает применение силы лишь в той мере, которая необходима для завершения военного конфликта. Иными словами, каждая из сторон обязана приложить максимальные усилия к тому, чтобы наиболее быстро и с минимальными потерями для обеих сторон завершить военную операцию, нанеся при этом минимальный ущерб инфраструктуре противника. Естественно, принцип военной необходимости не дозволяет совершать военные преступления, даже если они и приблизят конфликт к завершению.

Принцип гуманизма включает в себя три основных компонента — разграничение комбатантов и гражданского населения, пропорциональность и избежание причинения излишних страданий. Принцип разграничения комбатантов и гражданского населения диктует обязанность сторон конфликта отделять мирное гражданское население от активных участников военных действий и ограничиваться применения силы исключительно в отношении комбатантов. Сложно представить себе такую ситуацию, при которой использование ядерного оружия сможет удовлетворить этому принципу. Даже тактические ядерные бомбы имеют огромный радиус поражения и практически неизбежно затронут мирное население вместе с военными объектами.

Игорь Иванов:
Мир после СНВ

Принцип пропорциональности ведения военных действий заключается в обязанности сторон конфликта воздерживаться от нанесения ударов, ущерб которых гражданскому населению значительно превышает получаемое военное преимущество от такой атаки. Таким образом, учитывая деструктивный потенциал ядерного удара, вряд ли можно вообразить ситуацию, при которой получаемое военное преимущество сможет оправдать колоссальный ущерб мирному населению государства.

Принцип избежания причинения излишних страданий базируется на ограничении ведения военных действий исключительно теми методами, которые не причиняют излишних страданий как мирному населению, так и комбатантам. Международное гуманитарное право допускает причинение ущерба, но при этом обязывает сократить его до необходимого минимума, требуемого для завершения военного конфликта. Естественно, применение ядерного оружия никаким образом не может удовлетворить этому принципу.

* * *

Несмотря на деструктивный потенциал ядерного оружия и те последствия, которые его применение неизбежно повлечет, мало что ограничивает возможности президента США по использованию ядерного оружия. В теории нормы международного права создают достаточно ограничений для полного исключения возможности применения ядерного оружия любым государством. Практика же показывает, что нормы международного права далеко не всегда соблюдаются участниками международных отношений, а особенно Соединенными Штатами. Национальный уровень регулирования предусматривает систему сдержек и противовесов, призванную разделить военные полномочия между президентом и Конгрессом США. И если такая система функционирует достаточно успешно по отношению к конвенциональному вооружению, то в должной мере ограничить применение ядерного оружия она не способна. В конечном итоге именно президенту принадлежит право принятия решения о нанесении ядерного удара, и Конгресс имеет мало возможностей ограничить его полномочия.