Гуманитарная повестка Совета Безопасности ООН

С окончанием холодной войны международное сообщество все больше внимания стало уделять человеку, гуманитарной и социальной проблематике. Подобная тенденция способствует изменениям в повестке дня Совета Безопасности ООН — органа, традиционно ориентированного на обеспечение безопасности государств от «жестких» угроз.

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. Совет Безопасности ООН начинает рассматривать достаточно большой объем гуманитарных вопросов: вопросы безопасности отдельных лиц в вооруженных конфликтах гражданские аспекты регулирования конфликтов и миростроительства, отдельные вопросы «мягкой безопасности», а также проблемы нарушения прав человека.

Хотя СБ уделял внимание гуманитарной проблематике на протяжении всего времени своей работы, гуманитарные вопросы начинают занимать все более значимое место в практике органа. Продвижению гуманитарных вопросов в Совете в разное время способствовали высокопоставленные лица, для которых гуманитарные вопросы были приоритетными; отдельные органы и организации системы ООН; некоторые непостоянные члены Совета Безопасности, которые хотели оставить свой след в его истории; неправительственные организации.

Напротив, некоторые развивающиеся страны выступали против принятия Советом мер в гуманитарной области, которую они считают входящей во внутреннюю компетенцию государств.

Решения Совета Безопасности по гуманитарным вопросам во многом являются осторожными. Так, Совет обходит вопрос признания нарушений прав человека в качестве угрозы миру, создавая неопределенность. Прогресс наблюдается лишь в отношении вопросов, которые были негласно признаны соответствующими основной цели Совета Безопасности по поддержанию мира и безопасности.

Поскольку гуманитарная проблематика в Совете продвигается совершенно разными «группами лоббирования» и побуждается различными причинами, в деятельности Совета Безопасности ООН на гуманитарном направлении отсутствует системность. Следует ли Совету активизировать свои усилия в этой сфере, или гуманитарная повестка дня не в полной мере попадает под его мандат, а расширительное толкование понятия «безопасность» только затруднит работу органа? От ответа на этот вопрос во многом зависит будущее Совета Безопасности, возможности которого со временем растут, а авторитет, к сожалению, падает.

С окончанием холодной войны международное сообщество все больше внимания стало уделять человеку, гуманитарной и социальной проблематике. Социоориентированные концепции «безопасности человека» (human security) и «мягкой безопасности» (soft security) становятся все более популярными среди исследователей и правительств отдельных государств. Как отмечалось в докладе Программы развития ООН за 1994 г., после окончания холодной войны наиболее значительные опасения большинства людей в мире связаны не со страхом перед ядерной катастрофой или межгосударственными конфликтами, а с такими проблемами, как голод, болезни, бедность, ухудшение состояния окружающей среды и пр. [1]

Подобная тенденция к секьюритизации вопросов «мягкой безопасности» и увеличение числа внутригосударственных конфликтов способствуют изменениям в повестке дня Совета Безопасности ООН — органа, традиционно ориентированного на обеспечение безопасности государств от «жестких» угроз. Совет Безопасности постепенно снимает сохранявшееся в течение большей части холодной войны табу на обсуждение вопросов внутригосударственного характера.

Следуя глобальной тенденции на распространение либерально-демократических ценностей и защиту прав человека и переосмысливая свою роль в постбиполярную эпоху, в преддверии Саммита Тысячелетия 2000 г. Совет Безопасности ООН начинает рассматривать внушительное число гуманитарных вопросов. Их можно условно разделить на три группы:

1. Вопросы безопасности отдельных лиц в вооруженных конфликтах (гражданских лиц, детей, женщин, персонала ООН и гуманитарного персонала);
2. Гражданские аспекты регулирования конфликтов и миростроительства, в том числе роль гражданского общества в предотвращении конфликтов и постконфликтном миростроительстве;
3. Отдельные вопросы «мягкой безопасности» (в числе которых вопросы предоставления гуманитарной помощи и такие «мягкие угрозы» безопасности, как эпидемии ВИЧ/СПИД, продовольственные кризисы и изменение климата). Кроме того, в своих резолюциях Совет затрагивает и проблемы нарушения прав человека.

За время своей работы в 1946–2018 гг. СБ ООН включал положения гуманитарного характера в резолюции трех типов — полностью (на графиках обозначены как «ЧИСТ») или частично («ЧАСТ») затрагивающие гуманитарные вопросы резолюции по ситуации в конкретном государстве, а также в резолюции нового типа — нормативные («НОРМ»), адресованные всем государствам – членам ООН. Резолюции Совета, посвященные иным вопросам мира и безопасности, на графиках обозначены как «МБ».

На графике №1, который демонстрирует общие показатели численности всех резолюций Совета Безопасности за период с 1946 по 2018 гг., выделены гуманитарные резолюции.

График №1.
Общие показатели численности всех резолюций Совета Безопасности за 1946-2018 гг.

Количество гуманитарных резолюций растет вместе с общим числом принятых Советом решений.

График №2 показывает долю гуманитарных резолюций от числа принятых Советом Безопасности ООН решений за 1946–2018 гг.

График №2.
Доля гуманитарных резолюций от числа всех принятых Советом Безопасности ООН резолюций за 1946-2018 гг.

Можно заметить, что с 1991 г. доля гуманитарных резолюций от общего числа не опускается ниже 10%, с 2007 г. — не ниже 20%, а с 2009 г. — не ниже 30%. В 2013 г. эта доля достигла своего максимума: 58,7% от общего числа резолюций Совета Безопасности ООН затрагивали гуманитарную тематику. Таким образом, количество гуманитарных резолюций не просто растет вместе с общим ростом числа резолюций Совета Безопасности — такие резолюции начинают занимать все более значимое место в практике Совета.

График №3.
Динамика численности гуманитарных резолюций Совета Безопасности ООН за 1946-2018 гг.

С течением времени количество резолюций по гуманитарным вопросам увеличивалось, демонстрируя циклический рост. Всплески интереса Совета Безопасности к гуманитарной проблематике в XX в. в основном связаны с вопиющими нарушениями прав человека в ходе конфликтов, когда Совет Безопасности уже не мог не отреагировать на них (однако в случаях с правами человека СБ указывает на экстраординарность таких ситуаций и практически не применяет принудительные меры, а лишь привлекает внимание к нарушениям и призывает прекратить их). Пример тому — ситуации в ЮАР, Палестине, Руанде, Югославии и некоторых других странах. В XXI в. к этой причине добавляется другая: резолюции Совета детализируются, и практически каждое решение этого органа по ситуации в какой-либо стране содержит гуманитарный компонент (результат принятия «нормативных резолюций» по защите гражданского населения, женщин, детей, гуманитарного персонала и т.д.).

Дмитрий Кику:
Реформирование Совета Безопасности ООН: Pro et contra

Фактически Совет Безопасности уделял внимание гуманитарной проблематике на протяжении всей своей работы. В 1950 г. была принята резолюция об оказании помощи гражданскому населению Кореи. В 1960-х гг. Совет стал реагировать на нарушения международного гуманитарного права, в 1970-х гг. начал призывать государства – члены ООН к оказанию гуманитарной помощи государствам, подверженным вооруженным конфликтам. В 1980-х гг. в резолюциях Совета Безопасности появляется такая формулировка, как «облегчение страданий гражданского населения» в результате конфликтов. В эти же годы появляются первые нормативные резолюции. В 1990-е гг. Совет начинает уделять больше внимания гуманитарной обстановке в государствах, на территориях которых происходят вооруженные конфликты, делает первые гуманитарные исключения из принимаемых им мер, поднимает вопрос защиты гуманитарного персонала, включает в мандаты своих миссий обязанности гуманитарного характера (охрана гуманитарной помощи и защита беженцев). В эти годы происходит разделение гражданского населения на категории с особыми потребностями — женщины, дети, беженцы. В 2000-е гг. Совет начинает уделять внимание таким вопросам, как защита прав человека, эпидемия ВИЧ/СПИДа, продовольственная безопасность, проблемы разлученных в результате конфликтов семей. Расширяются гуманитарные мандаты миссий Совета Безопасности, детализируются положения о защите отдельных категорий гражданского населения. Значительное внимание уделяется гендерным аспектам миссий СБ. В 2010-е гг. увеличивается количество стран, проблемы гражданского населения в которых обеспокоило Совет Безопасности. Гуманитарные положения резолюций Совета становятся все более детальными.

Продвижению гуманитарных вопросов в Совете в разное время способствовали:

• Высокопоставленные лица, для которых гуманитарные вопросы были приоритетными (например, бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, бывший министр иностранных дел Намибии Тео-Бен Гурираб);
• Отдельные органы и организации системы ООН, преимущественно с гуманитарными мандатами;
• Некоторые непостоянные члены Совета Безопасности, которые хотели оставить свой след в его истории (например, Канада и ее партнерство «Human Security Network», Япония, Республика Корея);
• Неправительственные организации (МККК, Международная женская лига за мир и свободу).

Напротив, некоторые развивающиеся страны выступали против принятия Советом мер в гуманитарной области, которую они считают входящей во внутреннюю компетенцию государств. Рассмотрению в СБ проблем нарушения прав человека зачастую препятствуют его постоянные члены. Кроме того, некоторые члены Совета выступают против расширительного толкования понятия «безопасность», считая, что это затруднит деятельность СБ и поспособствует «переползанию» к нему полномочий других органов ООН. Они также выражают сомнение в правомерности рассмотрения Советом большинства гуманитарных вопросов и принятия им резолюций нормативного характера, ссылаясь на отсутствие у него таких полномочий.

Андрей Кортунов:
Liberum veto и обезьяна с горохом

В результате решения Совета Безопасности по гуманитарным вопросам во многом носят осторожный характер. Так, например, он обходит вопрос признания нарушений прав человека в качестве угрозы миру, создавая неопределенность. Во время холодной войны СБ был склонен передавать вопросы защиты прав человека в тогда еще Комиссию ООН по правам человека. Сейчас ситуация изменилась: Совет Безопасности обсуждает такие вопросы, становится более открытым в отношении материалов, представленных Советом ООН по правам человека и Верховным комиссаром ООН по правам человека, а также отмечает в своих резолюциях наличие нарушений, но не определяет их в качестве угрозы миру, хотя зачастую именно нарушения прав человека являются реальными основаниями для действия Совета. Если в своей резолюции СБ и упоминает их, то лишь в качестве дополнительной причины, добавляя, что ситуация с правами человека в конкретной стране «исключительна» или «экстраординарна», не желая создавать прецедент. В этом случае появляется возможность для дерегулирования: отдельные государства при таком поведении Совета ожидают, что у них есть карт-бланш на действия по защите прав человека на территориях других стран.

Что касается других пунктов повестки дня гуманитарного характера, прогресс наблюдается лишь в отношении вопросов, которые были негласно признаны соответствующими основной цели Совета Безопасности по поддержанию мира и безопасности. Среди них такие пункты повестки Совета, как «Женщины, мир и безопасность», «Дети и вооруженные конфликты», «Гражданские аспекты регулирования конфликтов и миростроительства». Многие вопросы были рассмотрены исключительно для привлечения внимания к проблематике. «Инновационные» вопросы безопасности, ранее не находившиеся на рассмотрении международных организаций (такие, например, как влияние изменения климата на международную безопасность), остались без соответствующего внимания Совета.

Поскольку гуманитарная проблематика в Совете продвигается совершенно разными «группами лоббирования» и побуждается различными причинами, в деятельности Совета Безопасности ООН на гуманитарном направлении отсутствует системность. Следует ли Совету активизировать свои усилия в этой сфере, или гуманитарная повестка дня не в полной мере попадает под его мандат, а расширительное толкование понятия «безопасность» только затруднит работу органа? От ответа на этот вопрос во многом зависит будущее Совета Безопасности, возможности которого со временем растут, а авторитет, к сожалению, падает.

Список источников и литературы:

1. Human Development Report 1994 // United Nations Development Programme. New York, Oxford University Press, 1994. Р. 22.

2. Dedring J. Human Security and the UN Security Council // IPSHU English Research Report Series “Conflict and Human Security: A Search for New Approaches of Peace-building”. 2004. №19. P. 45-95.

3. Aznar-Gomez M.J. A Decade of Human Rights Protection by the Security Council: A Sketch of Deregulation? // European Journal of International Law, 2002. Vol. 13. №1. Pp. 223-241.