«Апокалипсис» международного права в постбиполярном мире: от хаоса к ренессансу

В современных условиях геополитического соперничества мировых держав, взаимного недоверия и конфронтационного характера отношений Запада и России, сравнимого разве что с периодом Холодной войны, игнорирование предписаний международных договоров и решений международных организаций, имеющих обязательную юридическую силу, и как следствие — неэффективность международных институтов, призванных поддерживать мир и безопасность, сильно контрастируют с самой природой международного права.

В современных реалиях идеалы вестфальской системы от принципа государственного суверенитета до баланса сил стали дискуссионными вопросами, международное право и регулярная дипломатическая практика как неотъемлемые атрибуты межгосударственных отношений уступают воинственной риторике и новому витку гонки вооружений, сила права подменяется правом силы в пику императивному принципу международного права (jus cogens) неприменения силы и угрозы силой.

По сути, сегодня мир стоит перед необходимостью возвращения к основной идее, заложенной основателями в Устав ООН в виде системы коллективной безопасности и необходимости решения существующих проблем в рамках многосторонней дипломатии. Справедливая политико-правовая оценка этих проблем, в полном соответствии международному праву и созданных на его основе институтов по обеспечению международного мира и безопасности, а также подлинном уважении к правам человека, может породить новые надежды на прочный мир и безопасное будущее человечества.

Всемирная конференция международного права, состоявшаяся в 1995 г. в Нью-Йорке, определила значение международного права как «языка международного общения». Действительно, международно-правовая практика свидетельствует о непреложной истине, заключающейся в том, что суверенные государства не могут существовать и сотрудничать друг с другом без четкого правового регулирования, призванного в первую очередь обеспечить цивилизованные отношения между ними, а также служить основой международного правопорядка. Международное право регулирует исключительно межвластные (межгосударственные) отношения, тем самым являясь воплощением древнеримского постулата — par in parem non habet imperium («равный над равным власти не имеет») [10, с. 17, 20].

В современных условиях геополитического соперничества мировых держав, взаимного недоверия и конфронтационного характера отношений Запада и России, сравнимого разве что с периодом Холодной войны, игнорирование предписаний международных договоров и решений международных организаций, имеющих обязательную юридическую силу, и как следствие — неэффективность международных институтов, призванных поддерживать мир и безопасность, сильно контрастируют с самой природой международного права.

В современных реалиях идеалы вестфальской системы от принципа государственного суверенитета до баланса сил стали дискуссионными вопросами, международное право и дипломатическая практика уступают воинственной риторике и новому витку гонки вооружений, сила права подменяется правом силы в пику императивному принципу международного права (jus cogens) неприменения силы и угрозы силой.

Реформа ООН: между кризисом и необходимостью

Круглый стол, посвященный открытию 72-й сессии Генассамблеи ООН. Видео

В постбиполярном глобализирующемся мире ООН продолжает оставаться универсальным центром международной политики. Изменившийся после распада Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений международно-политический ландшафт, во многом является причиной того, что Совет Безопасности ООН, как главный международный орган, ответственный за поддержание международного мира и безопасности, не отражает соотношение сил на международной арене и не соответствует задачам, продиктованным новыми вызовами и угрозами ХХI столетия. Совет Безопасности ООН (как и другие международные институты) своевременно не принимает эффективных решений по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, более того зачастую оказывается и вовсе парализованным, в частности, в тех случаях, когда обсуждаемая проблематика затрагивает интересы «пятерки» его постоянных членов.

Наглядным тому примером служит кейс Ирака, которому выпала участь стать «еще одним полигоном новых международно-политических реалий постбиполярного мира». Единодушное осуждение агрессии Ирака против Кувейта в 1990 г. и формирование широкой международной коалиции для осуществления военной операции под эгидой ООН стало возможным «благодаря начавшемуся преодолению биполярной конфронтации». Однако по операции в Ираке 2003 г. возник раскол, который разделил не только бывших антагонистов (США и Великобритания vs. Россия и Китай), но и членов Североатлантического альянса (Франция и Германия vs. США и Великобритания) [13, с.47].

Небезосновательно ряд экспертов в области международных отношений и специалистов по ООН связывают кризис Организации именно с операцией 2003 г., реализованной de facto в обход Совета Безопасности. Некоторые из них опасаются и того, что с таким раскладом событий ООН в будущем может постигнуть участь Лиги Наций.

Кроме того, более 100 резолюций Совета Безопасности ООН остаются невыполненными на протяжении более 50 лет, несмотря на то, что Устав ООН предоставляет Совету Безопасности исключительное право на применение временных и принудительных мер.

Принудительные меры, в свою очередь, классифицируются на меры, не связанные с использованием вооруженных сил, и на меры с применением вооруженных сил (ст. 41 и 42 Устава). Так, в соответствии со ст. 41 Устава, принудительные меры, не связанные с использованием вооруженных сил, включают «полный или частичный разрыв экономических и дипломатических отношений, прекращение железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, разрыв дипломатических отношений, а также иные меры подобного характера» [2].

В качестве примера таких мер можно привести кейс Северной Кореи, который не теряет своей актуальности по сей день. В ответ на ядерные испытания, проводимые КНДР с 2006 г., Советом Безопасности ООН были приняты резолюции, предусматривающие введение санкций, связанных с запретом на поставку материалов для производства оружия массового уничтожения. На сегодняшний день ядерная угроза, исходящая от КНДР — одна из наиболее обсуждаемых тем в повестке дня Совета Безопасности. Северная Корея объявила о дальнейших планах развития ядерного потенциала [14], подкрепив свои заявления последними испытаниями ядерного оружия [15], представляющими угрозу не только региональной, но и международной безопасности.

Кроме упомянутых выше принудительных мер, не связанных с использованием военной силы, Совет Безопасности ООН на основе ст. 42 Устава уполномочен предпринимать «вооруженными силами ООН действия, необходимые для поддержания международного мира и безопасности в тех случаях, когда указанные выше меры становятся недостаточными или неэффективными». В этом случае «все государства-члены ООН обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обслуживания, включая право прохода через территорию, территориальные воды и воздушное пространство» [2]. Упомянутый выше кейс с Ираком (1990 г.) является наглядным примером компетенции Совета Безопасности ООН по данному виду принудительных мер.

Главная причина недостаточной эффективности Совета заключается именно в его неспособности в ряде случаев обеспечить осуществление своих резолюций, что, в свою очередь, не только подрывает авторитет ООН как института глобального управления и создает впечатление эфемерности международного права, но и ставит под угрозу международный мир и безопасность.

Вопрос реформирования ООН приобретает новую актуальность. Большинство предложений по реформе ООН, о которой заговорили чуть ли не сразу после ее создания, сводится к ее структурной перестройке. Бесспорно, необходимость структурной модернизации ООН, обремененной за годы ее деятельности излишне широким бюрократическим аппаратом, — существенный аспект реформы. Не вызывает сомнений и тот факт, что основной фокус в этом процессе должен быть сосредоточен на Совете Безопасности как главном международном органе, наделенным исключительными полномочиями по обеспечению международного мира и безопасности. Однако, как отмечает профессор Ю.Н. Малеев, «структурное реформирование само по себе ничего не даст по существу, поскольку предметная сторона острых проблем, которые предстоит решать ООН, формируется полностью за стенами этой Организации» [12].

Каких-либо кардинальных изменений в этом вопросе в ближайшее время не предвидится, и Совет Безопасности будет функционировать в прежнем составе. Однако новые вызовы и угрозы, стоящие сегодня перед человечеством, актуализируют вопрос большей географической представленности в главном органе ООН.

В дискуссиях о преобразованиях в ООН особое внимание уделяется институту права вето постоянных членов Совета Безопасности. Право вето, «призванное обеспечивать сбалансированный характер принимаемых Советом Безопасности решений», нацелено на избежание принятия односторонне выгодных, не отражающих общие интересы мирового сообщества, решений. Однако, как справедливо замечает профессор В.А. Карташкин, «неоднократное и необоснованное применение вето или его угроза подрывает авторитет как самого государства, так и Совета Безопасности в целом, препятствует принятию решения для урегулирования конфликтов» [9].

При оценке деятельности Совета Безопасности и принятия решения о его реформе главной составляющей должна выступать эффективность его работы. ООН «эффективна настолько, насколько ей позволяют это государства-члены» [8], в первую очередь, «пятерка» постоянных членов Совета Безопасности, от которой, по сути, и зависит успех реформенных преобразований.

Ответственность по защите vs. «война всех против всех»

Дмитрий Кику:
ООН: перемены назрели

Бездействие Совета Безопасности привело к тому, что государства продолжают практиковать применение силы в одностороннем порядке зачастую под ширмой «гуманитарных целей».

В послевоенной эре написания Устава ООН «пиком доктринального интереса к проблеме гуманитарной интервенции были 1950–80-е гг.» [7], связанные с многочисленными случаями применения военной силы государствами в одностороннем порядке, в частности в Конго, Доминиканской Республике, Восточном Тиморе, Гренаде и др. В первой половине 90-х гг. интерес к этой проблеме возрос и был связан с упомянутой выше военной операцией Объединенных вооруженных сил в Ираке и действиями, направленными на защиту гражданского населения после нападения Ирака на Кувейт, которая на время породила надежду на возможность объединения коллективных усилий государств под эгидой ООН в целях ответа на агрессию и массовые нарушения прав человека. Однако эти надежды не оправдались в случаях с операциями в Гаити, Сомали, Руанде и бывшей Югославии, вызвав осуждение мирового сообщества и критику доктрины «справедливой войны».

Как отмечают Гэрет Эванс и Мохамед Сахнун, сопредседатели Комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, «для одних этот новый вид активности был весьма запоздавшим проявлением интернационализации человеческой совести, для других — вызывающим тревогу нарушением международного государственного правопорядка, основанного на суверенитете государств и неприкосновенности их территории» [5].

Вопрос правомерности так называемой гуманитарной интервенции спровоцировал широкую дискуссию о балансе двух императивных принципов (jus cogens) международного права — государственного суверенитета и защиты прав человека. Суть дискуссии сводилась к тому, «обладают ли государства безусловным суверенитетом во внутренних делах», и «уполномочено ли международное сообщество реализовывать военное вмешательство на территории суверенных государств в гуманитарных целях».

Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, созданная правительством Канады, подготовила доклад, озаглавленный «Ответственность по защите» (от англ. the responsibility to protect/R2P), в котором указывалось, что «суверенитет не только предоставляет государствам право контролировать свои внутренние дела, но также налагает непосредственную ответственность по защите людей, проживающих в пределах границ этих государств». В соответствии с положениями документа, «в случае неспособности государства (ввиду отсутствия возможностей/воли) защитить людей, предлагается передать ответственность по их защите международному сообществу» [5].

Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам среди критериев, призванных легитимировать санкции Совета Безопасности ООН, в частности, применение военной силы в случаях совершения международных преступлений, предотвратить которые государства международного сообщества не смогли (или не пожелали), закрепляет «серьезность угрозы, факт того, что применяемая мера является «крайним средством», а также пропорциональность предпринимаемых ответных мер» [1].

В Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. государства -члены ООН признали принцип ответственности каждого суверенного государства защищать свое население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. В Документе указывается, что международное сообщество, действуя через ООН, обязано также «использовать соответствующие дипломатические, гуманитарные и другие мирные средства в соответствии с главами VI и VIII Устава для того, чтобы содействовать защите населения от этих преступлений. Впоследствии, если такие меры окажутся недостаточными и если национальные власти явно не в состоянии защитить свое население от этих преступлений, международное сообщество готово предпринять коллективные действия своевременным и решительным образом — через Совет Безопасности ООН и в соответствии с главой VII Устава ООН, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями» [3].

В свете последних событий международной жизни, в частности, «арабской весны», можно говорить о новом вызове системе глобального управления в рамках ООН, последствия которой ознаменовали новые сложности в работе Совета Безопасности, связанные, в том числе с рассматриваемой доктриной. Главная сложность заключается в различной правовой интерпретации новой концепции применительно к событиям в Северной Африке и на Ближнем Востоке со стороны «пятерки» постоянных членов в контексте главенства прав человека (США, Франция и Великобритания) в противовес государственному суверенитету (Россия, Китай).

В таких условиях концепция R2P, которая могла бы стать основой реформенного процесса в ООН, не будет эффективной и в итоге, может использоваться в целях произвольных (односторонних) интервенций, практику которых она была нацелена искоренить.

Более того, концепция «ответственности по защите» призвана оказать влияние и на международное уголовное правосудие в рамках привлечения физических лиц, винновых в совершении международных преступлений к международной уголовной ответственности.

В 2002 г. вступил в силу Статут Международного уголовного суда, обладающий «юрисдикцией в отношении лиц, ответственных за вызывающие озабоченность всего международного сообщества преступления». К таким преступлениям Статут относит преступления геноцида, преступления против человечности, военные преступления и преступление агрессии. Как и в практике послевоенных трибуналов (Нюрнбергский и Токийский трибуналы) и судов ad hoc (по бывшей Югославии и Руанде), «иммунитет должностного лица, принадлежащий ему в соответствии с национальным или международным правом, не может быть препятствием для привлечения его к международной уголовной ответственности» [6]. Необходимо особо подчеркнуть тот факт, что практика международных уголовных судов обеспечила возможность преследования за международные преступления, а также привлечения к международной уголовной ответственности физических лиц, непосредственно на основе норм и принципов международного права.

Ренессанс международного права и новые надежды на прочный мир

«Возрождение» международного права — первостепенная задача мирового сообщества, напрямую связанная с обеспечением международного мира и безопасности.

При этом «одна из главных особенностей механизма функционирования международного права состоит в отсутствии централизованного аппарата принуждения» [11], уполномоченного принуждать субъектов международного права к соблюдению его принципов и норм, а также к исполнению обязательств, вытекающих из положений отдельных международных документов. Таким образом, принуждение фактически входит в компетенцию самих субъектов международного права.

Примечателен тот факт, что Комиссия международного права ООН констатировала, что под мерами принуждениями (санкциями) следует понимать лишь «меры, применяемые международными организациями, в частности на основании гл. VII Устава ООН, что в свою очередь придает им принципиальное отличие от индивидуальных действий государств» [4]. Впервые в истории международных отношений данное положение было принято после разработки Статута Лиги Наций, завершившего Первую мировую войну, а свое дальнейшее развитие и окончательное закрепление оно получило в Уставе ООН, возложившего ответственность за поддержание международного мира и безопасности на Совет Безопасности, обеспечив его возможностью применения рассмотренных выше принудительных мер.

Сегодня мир стоит перед необходимостью возрождения основной идеи, заложенной основателями в Устав ООН в виде системы мультилатерализма и необходимости решения существующих проблем в рамках многосторонней дипломатии. Справедливая политико-правовая оценка этих проблем, в полном соответствии международному праву и созданных на его основе институтов по обеспечению международного мира и безопасности, а также подлинном уважении к правам человека, может породить новые надежды на прочный мир и безопасное будущее человечества.

Библиография:

Международные документы:

1. «Более безопасный мир: наша общая ответственность», Доклад Группы высокого уровня / Организация Объединенных Наций, URL: http://www.un.org/ru/events/pastevents/a_more_secure_world.shtml (дата обращения: 30.11.2018).

2. Устав ООН, / Организация Объединенных Наций, URL: http://www.un.org/ru/charter-united-nations/index.html (дата обращения: 28.11.2018).

3. 2005 World Summit Outcome, Resolution adopted by the General Assembly on 16 September 2005, // United Nations, URL: http://www.un.org/en/development/desa/population/migration/generalassembly/docs/globalcompact/A_RES_60_1.pdf (date of access: 25.11.2018).

4. Report of the International Law Commission, UN General Assembly, Supplement № 10 (A/56/10).

5. Responsibility to protect, Report of the International Commission on intervention and state sovereignty, International Development Research Centre, Ottawa, 2001, http://undocs.org/en/A/57/303 (date of access: 28.11.2018).

6. Rome Statute of the International Criminal Court, URL: https://www.icc-cpi.int/nr/rdonlyres/ea9aeff7-5752-4f84-be94-0a655eb30e16/0/rome_statute_english.pdf (date of access: 30.11.2018).

Книги, монографии и статьи:

7. Герард Д. Гуманитарная интервенция и гуманитарная помощь: эхо прошлого и перспективы // Белорусский журнал международного права и международных отношений, URL: volutio.info/content/view/193/49/ (дата обращения: 25.11.2018).

8. Заемский В.Ф. Кому нужна реформа ООН: в интересах всех и каждого. М.:2011.

9. Карташкин А.В. Организация Объединенных Наций и международная защита прав человека в XXI веке, НОРМА ИНФРА-М, 2015.

10. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Международное публичное право, МГИМО МИД РФ, М.: Международные отношения, 2009.

11. Лукашук И.И. Право международной ответственности, М.: Волтерс Клувер, 2004.

12. Малеев Ю.Н. Организации Объединенных Наций - 60 лет. Сколько еще? // Международное право - № 3 (23) 2005.

13. Торкунов А.В., Мальгин А.В. (ред.), Современные международные отношения, М., 2012.

14. Berlinger J. North Korea's missile tests: What you need to know // CNN, URL: https://edition.cnn.com/2017/05/29/asia/north-korea-missile-tests/index.html (date of access: 02.12.2018).

15. North Korea's nuclear programme: How advanced is it? // BBC, URL: https://www.bbc.com/news/world-asia-pacific-11813699 (date of access: 02.12.2018).