ПАСЕ есть дело до всех: к осенней сессии в Страсбурге

С 30 сентября по 4 октября в Страсбурге проходит осенняя сессия ПАСЕ. Все внимание общественности приковано к сопровождающим ее громким событиям: возвращению российской делегации; ответному бойкоту украинских парламентариев и их коллег из Литвы, Латвии, Эстонии и Грузии; выступлению Э. Макрона и вновь избранного генерального секретаря Совета Европы (СЕ) М. Пейчинович-Бурич. Но при этом в тени остается повестка сессии — те тематические доклады и проекты резолюций, на подготовку которых ушли месяцы работы и ради обсуждения которых европейские парламентарии и собрались в Страсбурге.

В план работы европейских парламентариев вошли доклады о защите прав заявителей или осведомителей («whistleblowers»); институте омбудсмена; поддержке жертв терроризма; Банке развития СЕ и его вкладе в создание более «инклюзивных» обществ; правовом статусе «климатических беженцев»; проблемах акушерского и гинекологического насилия; феномене трудовой миграции в Восточной Европе и ее влиянии на социально-демографические процессы в странах исхода; а также доклад о сохранении еврейского культурного наследия в государствах — членах СЕ.

Если коснуться крупных магистральных выступлений, то и речь Э. Макрона, и выступление М. Пейчинович-Бурич на осенней сессии ПАСЕ были проникнуты принципиальностью. Генсек СЕ заверила парламентариев в том, что будет использовать все свои полномочия для обеспечения соблюдения прав человека на всем пространстве Совета Европы. Очевидно, что российским парламентариям предстоит сложная и напряженная работа с мониторинговой миссией ПАСЕ, члены которой посетят Россию в октябре. Тем не менее краткий обзор рабочей повестки сессии внушает определенный оптимизм в плане перспектив развития российской парламентской дипломатии на европейском направлении.

Помимо медийной составляющей работа в ПАСЕ имеет и не менее значимую дипломатическую составляющую, связанную с подготовкой докладов, формированием повестки дня и коалиций в поддержку различных инициатив. У России есть все возможности вносить свой вклад в эту работу. При этом она может, опираясь на то, что уже сделано, предлагать новые инициативы по всему спектру правозащитной повестки ПАСЕ.

С 30 сентября по 4 октября в Страсбурге проходит осенняя сессия ПАСЕ. Все внимание общественности приковано к сопровождающим ее громким событиям: возвращению российской делегации; ответному бойкоту украинских парламентариев и их коллег из Литвы, Латвии, Эстонии и Грузии; выступлению Э. Макрона и вновь избранного генерального секретаря Совета Европы (СЕ) М. Пейчинович-Бурич. Но при этом в тени остается повестка сессии — те тематические доклады и проекты резолюций, на подготовку которых ушли месяцы работы и ради обсуждения которых европейские парламентарии и собрались в Страсбурге.

Осведомительство — новая европейская добродетель?

Алексей Кожемяков:
«Второе пришествие» — к возвращению России в ПАСЕ

В план работы европейских парламентариев вошли доклады о защите прав заявителей или осведомителей («whistleblowers»); институте омбудсмена; поддержке жертв терроризма; Банке развития СЕ и его вкладе в создание более «инклюзивных» обществ; правовом статусе «климатических беженцев»; проблемах акушерского и гинекологического насилия; феномене трудовой миграции в Восточной Европе и ее влиянии на социально-демографические процессы в странах исхода; а также доклад о сохранении еврейского культурного наследия в государствах — членах СЕ.

Каждый доклад и основанный на нем проект резолюции посвящен важным аспектам в общественном развитии Европы. О каждом стоит сказать несколько слов. У всех названных тем есть множество правовых и политических нюансов, и для России они преломляются по-разному. Но даже беглый обзор проблематики докладов даст представление о возможностях, открывающихся для российских парламентариев в связи с возвращением в ПАСЕ и возобновлением их участия в работе экспертных групп и комитетов Парламентской ассамблеи.

Проблематика защиты заявителей («whistleblowers») не является новой для России. Посвященный этой теме доклад был подготовлен С. Вазерманом, французским парламентарием и членом Комитета ПАСЕ по правовым вопросам и правам человека. При его чтении невольно рождается мысль, что стоит изменить термин «демократия» на «молодое советское государство», а «whistleblowers» на «осведомителей», и мы получим текст, автором которого вполне мог бы быть Ф. Дзержинский. И все же, несмотря на всю тревожность тенденции постепенного превращения европейских демократий в «общества наблюдения», нельзя не согласиться с тем, что вклад современных заявителей в защиту прав человека, демократических принципов, охрану окружающей среды, борьбу с коррупцией и другими проявлениями ненадлежащего управления и халатности может быть весьма значительным.

В докладе С. Вазермана приводится пример, когда медсестра, заявившая о недостатках в работе медучреждения, была уволена с работы. Ее информация была значимой для общества, но сама заявительница оказалась беззащитной перед угрозой увольнения. Этот случай произошел в Германии, но он мог бы произойти и в России. Очевидно, что сообщения заявителей могут играть положительную роль во многих сферах. И это не только борьба с коррупцией, но и обеспечение честного соперничества в спорте, охрана окружающей среды, организация выборов, работа социальных учреждений, организация общественного и детского отдыха, соблюдение мер противопожарной безопасности и т.д.

С точки зрения российского законодательства проблема защиты «whistleblowers» является сложной и недостаточно проработанной. На сегодняшний день в нем нет правового определения понятий «осведомитель»/«информатор»/«заявитель о противоправных действиях», аналогичных англоязычному термину «whistleblower». В некоторых случаях «осведомитель» может являться «государственным или муниципальным служащим», который согласно ст. 9 Федерального закона о противодействии коррупции обязан уведомлять работодателя, органы прокураторы или другие госорганы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его/ее к совершению коррупционных правонарушений. Таким госслужащим этот же закон гарантирует защиту. В ряде других случаев «осведомитель» может получать защиту как «свидетель». Но «свидетель» и «осведомитель» понятия нетождественные, и пока в российском законодательстве не разработаны специальные меры по защите людей, заявляющих не только о фактах коррупции, но и о других правонарушениях [1] . Тем не менее, работа в этом направлении ведется [2] .

И при всех возможных нюансах и «подводных камнях» (к которым, например, относится проблема защиты заявителей из числа сотрудников спецслужб и других ведомств, отвечающих за национальную безопасность) поднятая в докладе С. Вазермана тема может стать одним из перспективных направлений работы российских парламентариев и их коллег в ПАСЕ.

Институту омбудсмена — общий стандарт

Стоит оценить как перспективный и доклад об институтах омбудсмена, подготовленный бароном Р. Балфом, членом британской Палаты лордов и Комитета ПАСЕ по правовым вопросам и правам человека. По итогам обсуждения доклада Ассамблея одобрила Венецианские принципы. Они были разработаны чуть ранее Европейской комиссией за демократию через право, и Р. Балф в своем докладе опирался на них. Венецианские принципы направлены на защиту и поощрение развития институтов омбудсмена. Согласно одному из них, «несмотря на отсутствие в государствах — членах СЕ стандартизированной модели, они должны поддерживать и защищать институт омбудсмена и воздерживаться от любых действий, подрывающих его независимость». Очевидно, что укрепление правозащитных функций уполномоченных по правам человека в различных сферах может стать одним из важных направлений российской парламентской дипломатии в ПАСЕ. Особенно с учетом той важной роли, которую играют омбудсмены в нормализации российско-украинских отношений. За последние несколько месяцев состоялось несколько встреч Т. Москальковой и Л. Денисовой, Уполномоченной Верховной рады по правам человека, благодаря которым удалось укрепить гарантии прав граждан обоих государств, произвести обмен заключенными, интенсифицировать гуманитарное сотрудничество между Россией и Украиной.

Банк «социальных инвестиций»

Андрей Кортунов:
Битва прагматиков со скептиками. Что означает возвращение России в ПАСЕ

Доклад Н. Трисс о вкладе Банка развития Совета Европы в создание более инклюзивного общества предлагает российским парламентариям и дипломатам подумать о возможности присоединения к частичному соглашению СЕ о Банке развития. Выгодность такой перспективы Н. Трисс доказывает на примере Польши. В 2018 г. ее доля в уставном капитале Банка составила 14,24 млн евро, а доля в резервах Банка была примерно в три-четыре раза выше; но при этом общая сумма средств (непогашенные кредиты и профинансированные обязательства), направленных Банком на поддержку проектов развития в Польше, составила по состоянию на конец 2018 г. 2,7 млрд евро.

ПАСЕ на страже прав жертв терроризма, «климатических беженцев», молодых мам, трудовых мигрантов и ...

В то же время в ряде докладов, составивших рабочую повестку осенней сессии, встречаются и спорные, дискуссионные положения. Возьмем, к примеру, доклад М. Караманли, представляющей в ПАСЕ французскую делегацию и Комитет по политическим вопросам и демократии. Он посвящен защите и поддержке жертв терроризма. Это, без сомнения, актуальная и благородная задача, но инструменты, которые предложены для ее решения, вызывают сомнения даже с точки зрения здравого смысла. В проекте резолюции, основанном на докладе, содержится призыв к государствам — членам Совета Европы «официально признать жертв терроризма в качестве особой категории жертв и определить их потребности как отличные от потребностей жертв «обычных» преступлений. Но перед тем как соглашаться с такой формулировкой, парламентариям стоит задуматься: а не означает ли подобный подход умаление ценности жизни жертв «обычных» преступлений, и может ли боль утраты от потери ближних, погибших от рук «обычных» преступников, быть меньше в сравнении с болью тех, кто потерял их в результате террористической атаки?

Сложной в правовом отношении теме «климатических беженцев» ('climate refugees') посвящен и доклад Мари-Кристин Вердье-Жукла, представляющей в ПАСЕ «Альянс либералов и демократов за Европу». Если можно представить себе людей, бегущих от экологического бедствия, то «климатических беженцев» вообразить сложнее, так как от климата на нашей планете пока еще никому не удавалось спрятаться. Безусловно, привлечение российских экспертов к работе над этим и будущим докладами ПАСЕ о проблемах вынужденной миграции, обусловленной экологическими факторами, позволит сделать дискуссию более предметной. Тем более, что правовым особенностям регулирования экологической миграции населения посвящен не один десяток исследований, в том числе и отечественных специалистов [3] .

В свою очередь, доклад об акушерском и гинекологическом насилии наверняка вызовет у широкой публики, не желающей вникать в проблемы будущих мам, удивленный вопрос: «А что, есть и такой вид насилия?» Тем не менее, если обратиться к соцсетям и форумам, в том числе и российским, то выяснится, что проблема, действительно, существует. В докладе, подготовленном М. Блондин, членом Комитета ПАСЕ по равенству и недискриминации, акушерское и гинекологическое насилие определено как скрытый вид насилия, которому женщины могут подвергнуться в ходе медицинских консультаций и во время родов. Это могут быть неуместные и несогласованные действия, проводимые без их согласия, вмешательства без анестезии, сексистские и грубые высказывания в адрес будущих мам. К этому перечню стоит добавить и оставление без врачебной помощи во время родов. О вопиющих последствиях такого обращения, к сожалению, с ужасом приходится узнавать из новостных лент российских информагентств.

Тема, поднятая в докладе М. Блондин, вызывает жаркие споры в среде тех, кого она непосредственно касается. У многих представителей акушерской профессии и врачей-гинекологов такая постановка вопроса вызывает возмущение: они делают все, чтобы помочь женщинам и детям в этот ответственный и сложный период их жизни. Но доклад М. Блондин как раз отличается выдержанностью. В нем нет обвинений, в нем есть постановка проблемы. В частности, в докладе отмечается, что к плохому и преступному обращению с роженицами могут приводить структурные проблемы, существующие в национальных системах здравоохранения государств — членов СЕ: нехватка медперсонала, низкий уровень зарплат, увеличение продолжительности рабочего времени и необходимость помогать при родах сразу нескольким пациенткам.

Предлагаются и превентивные меры для защиты прав и достоинства будущих мам и рожениц, в том числе: обеспечение надлежащего финансирования медучреждений; повышение качества подготовки акушеров-гинекологов и повышения их осведомленности о проблемах акушерского насилия; создание доступных механизмов подачи жалоб для жертв акушерского и гинекологического насилия в том числе и через институт омбудсмена. Проект резолюции содержит призыв к тем государствам — членам СЕ, кто еще этого не сделал, подписать и ратифицировать Стамбульскую конвенцию [4] . ПАСЕ рекомендует также национальным парламентам обсудить вопросы защиты прав пациенток в контексте проблем акушерского и гинекологического насилия, с тем чтобы «способствовать снятию табу и интенсификации дебатов на эту тему». Как видно, меры предложены разумные, а сама проблема, к сожалению, актуальна и для России. Она должна рассматриваться в более общем контексте обеспечения прав на медицинскую помощь и достойное, гуманное обращение для всех будущих мам и рожениц, включая и тех, кто приехал в Россию на заработки из других стран.

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Испытание Советом Европы

Что касается докладов, обсуждение которых состоится в последний день работы осенней сессии ПАСЕ, то необходимо отметить высокую степень актуальности поднятых в них проблем и ряд ценных замечаний и данных, которые могли бы быть учтены российской парламентской делегацией в ходе ее дальнейшей работы со структурами ПАСЕ. Например, доклад И.-М. Строэ, представителя румынской делегации и члена Комитета по миграции, беженцам и перемещенным лицам, посвящен влиянию трудовой миграции из Восточной Европы на социально-демографические процессы в странах исхода. В нем затрагивается важная проблема «брошенных детей» и «социальных сирот». Она возникает вследствие того, что родители трудоспособного возраста, уезжая на заработки в «старые» государства — члены ЕС, оставляют на попечении родственников своих чад. И такие дети уязвимы с точки зрения различных рисков (раннее прекращение учебы в школе, втягивание в уличную преступность и пр.). Разработка проблем миграции в контексте защиты прав детей может стать одной из тем будущей российской повестки в ПАСЕ.

...еврейского культурного наследия

Другой доклад, который обсуждается в Страсбурге 4 октября, выиграл бы, если бы в его подготовке приняли участие эксперты из России. Это доклад Р. Комте, парламентария из Швейцарии, посвященный сохранению еврейского культурного наследия. Заявленная проблема раскрыта на примере ряда «case-studies». Это информация о проектах по восстановлению синагог в Германии, Турции, Великобритании, Польше и других странах. Но не хватает «российского кейса». И вызывает сожаление, что к работе над докладом не были привлечены еврейские религиозные организации РФ и НПО, включая исследовательские центры, занимающиеся проблемами сохранения еврейской культуры, изучением Холокоста, идей толерантности, борьбой с ксенофобией. Безусловно, эта тема также перспективна с точки зрения российских предложений и докладов на будущих сессиях ПАСЕ.

***

В повестку текущей сессии вошли и другие темы: два «страновых» доклада (о постмониторинговом диалоге с Северной Македонией и развитии демократических институтов в Республике Молдова), а также доклад о сохранении жизней в Средиземном море, подготовленный в срочном порядке. Они вносят свой вклад в защиту прав человека, обеспечение верховенства права и демократических свобод в государствах — членах Совета Европы.

Если коснуться крупных магистральных выступлений, то и речь Э. Макрона, и выступление М. Пейчинович-Бурич на осенней сессии ПАСЕ были проникнуты принципиальностью. Генсек СЕ заверила парламентариев в том, что будет использовать все свои полномочия для обеспечения соблюдения прав человека на всем пространстве Совета Европы. Очевидно, что российским парламентариям предстоит сложная и напряженная работа с мониторинговой миссией ПАСЕ, члены которой посетят Россию в октябре. Тем не менее, краткий обзор рабочей повестки сессии внушает определенный оптимизм в плане перспектив развития российской парламентской дипломатии на европейском направлении.

Помимо медийной составляющей работа в ПАСЕ имеет и не менее значимую дипломатическую составляющую, связанную с подготовкой докладов, формированием повестки дня и коалиций в поддержку различных инициатив. У России есть все возможности вносить свой вклад в эту работу. При этом она может, опираясь на то, что уже сделано, предлагать новые инициативы по всему спектру правозащитной повестки ПАСЕ. Инициатив по всему спектру правозащитной повестки ПАСЕ.

1. Проблеме защиты заявителей посвящена не одна статья российских и зарубежных авторов. См., например: Потемкина О.Ю. Права информаторов в центре общественно-политической жизни Евросоюза // Научно-аналитический вестник ИЕ РАН. 2019. №2(8). сс.92-99; Спектор Е.И., Севальнев В.В. Вопросы правовой защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2015. №4(53). сс.676-683.

2. Колганов Г. Информаторам обещают защиту. Минтруд хочет гарантировать рабочие места свидетелям коррупции. Коммерсант. 09.10.2017.

3. Иванов Д.В., Бекяшев Д.К. Экологическая миграция населения: Международно-правовые аспекты. М.: Аспект-пресс, 2013.176 с.

4. Конвенция Совета Европы о предотвращении и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием. Россия пока не подписала эту Конвенцию.