Как COVID-19 изменил работу ПАСЕ

На работе межпарламентских организаций кризис, вызванный пандемией COVID-19, отражается очень серьезно. ПАСЕ не стала исключением. Ее весенняя сессия и заседания комиссий, которые должны были пройти в марте и апреле, отменены. Тем не менее члены Ассамблеи не сдаются перед лицом испытаний и ищут способы продолжения полноценной работы. 30 апреля впервые в истории ПАСЕ прошли заседания ее Бюро и постоянной комиссии в формате видеоконференций. Парламентарии договорились о том, что летней сессии быть, но перенесли ее на более поздний срок (конец июля или сентябрь), условившись определить точную дату на новом удаленном заседании Бюро, запланированном на конец июня.

Процедурный аспект работы ПАСЕ — важный, но не главенствующий, и не он один изменился под влиянием пандемии коронавируса и мер, принятых государствами — членами Совета Европы в целях борьбы с ней. Процедурный аспект и его изменение подчинены одной цели — добиться усиления роли Парламентской ассамблеи в исключительной ситуации, переживаемой европейскими обществами. Это достаточно амбициозная цель. Но как видно из различных инициатив членов ПАСЕ, европейские парламентарии планку не снижают, понимая, что на кону авторитет Ассамблеи в системе общеевропейских институтов. Среди значимых инициатив — проект, запущенный председателем ПАСЕ Р. Дамсом #PACEvoices, посвященный вкладу европейских депутатов и сенаторов в оказание помощи, осуществление парламентского надзора за мерами реагирования, принимаемыми правительствами в ответ на эпидемиологический кризис.

Нельзя не упомянуть и инициативу об укреплении панъевропейской солидарности, выдвинутую вице-председателем ПАСЕ и руководителем российской делегации П. Толстым. Речь идет о том, чтобы определить как можно скорее масштаб сэкономленных средств, образовавшихся в результате отмены весенней части ежегодной сессии и других заседаний, и отправить эти средства наиболее пострадавшим европейским странам с целью их поддержки в борьбе с пандемией. Инициативу, оформленную в виде декларации, поддержали к настоящему времени 50 членов Ассамблеи из шести национальных делегаций и четырех политических групп. В декларации содержится призыв к КМСЕ предпринять аналогичные гуманитарные меры. Идея оказалась популярной, и в настоящее время в ПАСЕ разрабатываются сходные инициативы по возврату неистраченных фондов, образовавшихся в результате отмены весенней сессии, государствам — членам Совета Европы. Но финальное решение по этому вопросу может быть принято только КМСЕ. Все неизрасходованные средства возвращаются в консолидированный бюджет Совета Европы, и дальнейшая их судьба может быть определена Комитетом министров как органом, действующим от имени Совета Европы.

Работа ПАСЕ изменилась под влиянием эпидемиологического кризиса и его последствий, но не была свернута, а одобренные 30 апреля и 7 мая меморандумы открывают путь к проведению полноценной сессии, при этом меморандум от 7 мая содержит норму, исключающую возможность рутинизации временных мер, принятых для продолжения работы Ассамблеи.

На работе межпарламентских организаций кризис, вызванный пандемией COVID-19, отражается очень серьезно. ПАСЕ не стала исключением. Ее весенняя сессия и заседания комиссий, которые должны были пройти в марте и апреле, отменены. Тем не менее члены Ассамблеи не сдаются перед лицом испытаний и ищут способы продолжения полноценной работы. 30 апреля впервые в истории ПАСЕ прошли заседания ее Бюро и постоянной комиссии в формате видеоконференций. Парламентарии договорились о том, что летней сессии быть, но перенесли ее на более поздний срок (конец июля или сентябрь), условившись определить точную дату на новом удаленном заседании Бюро, запланированном на конец июня.

Меморандум об адаптации работы комиссий

Другим ключевым решением стало одобрение меморандума AS/Bur (2020) 18 под названием «Структура принятия решений комиссиями — адаптация рабочих процедур комиссий в ответ на исключительную ситуацию, вызванную пандемией COVID-19». Этот документ устанавливает общие принципы работы комиссий Ассамблеи на определенный период, окончание которого будет зависеть от снятия или ослабления государствами — членами Совета Европы таких мер, как закрытие границ, ограничение национальных и международных поездок, карантин, включая обязательную самоизоляцию и социальное дистанцирование. Новые процедуры работы и принятия решений будут действовать на «исключительной и временной основе». Их цель — позволить Ассамблее и ее комиссиям продолжить свою деятельность, а конкретнее — обеспечить проведение очередной сессии. Что касается удаленных заседаний комиссий, предусмотренных в новом меморандуме, то они оправдываются тем, что должны «позволить членам Ассамблеи, лишенным возможности совершать поездки, реализовать свой мандат в Ассамблее, говорить и принимать участие в решениях комиссий, членами которых они являются».

Это беспрецедентные нововведения, так как регламент ПАСЕ определяет, что члены комиссий заседают лично (правило 47.3), и не оговаривает возможности проведения заседаний в формате видеоконференций. Риски, связанные с утверждением новых правил, состоят не только (а, возможно, и не столько) в узаконивании удаленного формата, но и в том, что детализированные положения регламента ПАСЕ, касающиеся работы комиссий, не будут корректно и в полной мере соблюдены при переводе заседаний в онлайн-видеорежим.

Все эти новшества стали возможны благодаря широкой трактовке правила 14 регламента, согласно которому «Бюро Ассамблеи несет ответственность за координацию деятельности Ассамблеи и ее комиссий», а также «должно принимать решения по организации каждой из частей ежегодной сессии Ассамблеи и ее пленарных заседаний» [1]. Таким образом, регламент дает Бюро достаточные полномочия для обеспечения непрерывности работы ПАСЕ. В меморандуме, принятом 30 апреля, эти положения были истолкованы как право Бюро принимать решения о введении «на временной основе» ряда «дополнительных методов работы комиссий». В обычных условиях подобная интерпретация наверняка стала бы предметом рассмотрения комиссии по регламенту. Но в теперешней ситуации эта опция использована не была.

Елизавета Громогласова:
Надзирать и небольно наказывать

Здесь стоит добавить, что руководство Ассамблеи в лице недавно избранного Р. Дамса и генерального секретаря В. Савицкого не пошло по пути внесения изменений в регламент, хотя такая возможность предусматривается его правилом 70. Но процедура реформ является сложным и долгим процессом, для запуска которого требуется ходатайство о принятии резолюции с изменениями в регламент, поддержанное двадцатью или более членами ПАСЕ из основного состава или их заместителями. Ходатайство направляется в комиссию по регламенту, иммунитетам и институциональным вопросам для подготовки доклада. Итогом процесса реформы правил процедуры Ассамблеи должно быть рассмотрение подготовленного компетентной комиссией доклада на очередной сессии ПАСЕ. С практической точки зрения понятно, почему в Страсбурге отказались от этой стратегии. Проводить заседания комиссий в обычном порядке невозможно, но в таком случае требования к новым правилам должны быть особенно строгими. И в этом отношении меморандум AS/Bur (2020) 18 не свободен от критики. Хотя, как видно из его структуры, разработчик документа — генеральный секретарь ПАСЕ В. Савицкий был щепетилен и внимателен к мелочам.

Правила, установленные в меморандуме, ранжированы по степени значимости с точки зрения влияния на решения, принимаемые комиссиями, а через них — самой Ассамблеей. В самом начале этого документа в п.3 проводится различие между тем, что является обычной практикой комиссий и поэтому может быть скорректировано, и тем, что прямо прописано в регламенте и потому может быть изменено «только в соответствии с процедурами, установленными в нем». Для решения вопросов, прямо прописанных в регламенте, и вводятся удаленные заседания комиссий. К таким вопросам, к примеру, относятся: назначение докладчика, утверждение докладов и проектов резолюций и рекомендаций, рассмотрение поправок, создание подкомиссий, выборы председателя и его/ее заместителей, запрос мнения Венецианской комиссии и ряд других.

В то же время в меморандуме прописаны сферы компетенций, в которых у комиссий ПАСЕ, согласно сложившейся практике, есть большая свобода усмотрения и поэтому, как утверждается в документе, в этих сферах решения могут быть приняты после проведения письменных консультаций по электронной почте с членами комиссий. Это могут быть различные опросы их мнений по проектам докладов, подготовленных докладчиками, решения об организации слушаний с приглашенными экспертами, одобрение комиссиями предложений докладчиков о рабочих визитах, рассмотрение информационных меморандумов и прочих документов, которые комиссии принимают во внимание, а также ряд других решений сходного толка.

Меморандум устанавливает требования к таким консультациям. В документе подчеркивается, что «любая удаленная консультация с членами комиссии требует выполнения строгих правил, чтобы быть свободной от критики» (п.8 меморандума). Но несмотря на всю свою «строгость», требования к консультациям вызывают серьезные нарекания. Например, в одном из них устанавливается срок для консультаций: не менее семи дней. Но на практике семидневного срока может быть недостаточно для многих парламентариев в условиях напряженной работы на национальном уровне. Весьма спорной представляется и норма, согласно которой «отсутствие ответа должно рассматриваться как молчаливое согласие» на то решение, которое предлагается принять в ходе консультаций. Но, видимо, в ПАСЕ всерьез решили двигаться вперед к ближайшей сессии, и молчаливое несогласие не сможет этому помешать. Среди других нововведений — возможность направления в секретариат Ассамблеи скан-копий подписанных ходатайств о подготовке резолюции или рекомендаций.

Важнейшим является все же введение видеоконференций как нового формата работы комиссий. На самом деле ключевой раздел меморандума 4.1 о мерах для проведения удаленных заседаний комиссий очерчивает эти меры лишь в нескольких штрихах. Отмечается, что решение Бюро о проведении удаленных заседаний должно конкретизировать технические средства, с помощью которых члены комиссий смогут принять участие в этих заседаниях, любые корректировки в процедуре принятия решений комиссиями, а также гарантии того, что вся процедура не будет противоречить положениям регламента. Перечислены следующие гарантии: верификация личностей членов комиссий, подготовка протокола заседания, указание процедур голосования.

Что касается голосования, то устанавливается, что предложения по поправкам должны быть направлены в секретариат по меньшей мере за 48 часов до заседания; процедура поименного голосования может применяться для итогового голосования по документу, если по меньшей мере два члена комиссии этого потребуют. Устанавливается также кворум. Голосование по любым вопросам действительно только в том случае, если по меньшей мере одна треть членов комиссии приняла в нем участие. Кроме того, предусматривается использование удаленной телематической процедуры голосования (по электронной почте или через экстранет-соединение).

На первый взгляд, эти нормы могут показаться удовлетворительными, но с учетом специального раздела регламента Ассамблеи, посвященного работе комиссий, становится очевидно, что эти положения ставят больше вопросов, чем дают ответов. Например, не ясно, как они соотносятся с правилом 47.2, согласно которому «комиссия должна голосовать с помощью поднятия рук» [2]. Еще больше вопросов вызывает следующее нововведение: «рассмотрение проекта текста может быть предметом упрощенной процедуры, когда, как представляется, текст пользуется широким консенсусом» (п.13 меморандума). Упрощенная процедура, не предусмотренная регламентом, означает, что текст не рассматривается параграф за параграфом, а голосование проводится только по поправкам, поданным заранее, а затем — по тексту в целом.

Если бы весь фундамент работы ПАСЕ в сложившихся условиях был ограничен одним лишь меморандумом AS/Bur (2020) 18, то были бы все основания говорить о том, что Ассамблея встала на путь произвольных решений, а принципы равноправного участия, прозрачности, свободного обсуждения, честности и демократичности принимаемых решений оказались под угрозой. Но новые модальности работы ПАСЕ не основаны лишь на этом документе, одобренном 30 апреля. 7 мая Бюро ПАСЕ был принят еще один меморандум AS/Bur (2020) 20 «Меры для проведения удаленных заседаний комиссий». Именно в нем заложены важные гарантии с точки зрения соблюдения принципов равноправного участия, свободной дискуссии, а также прозрачности принимаемых решений.

Меморандум о мерах для проведения удаленных заседаний

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Какой Совет Европы нам нужен

Во-первых, согласно меморандуму от 7 мая будет обеспечен перевод всего сказанного во время удаленных заседаний на все официальные и рабочие языки Совета Европы. Эта норма не только соответствует правилам 30.1 и 28.3 регламента, но является одной из практических гарантий соблюдения принципа равноправного участия всех без исключения национальных делегаций в деятельности Парламентской ассамблеи, который закреплен в Уставе Совета Европы (ст.25). Помимо перевода, меморандум в п.8 устанавливает, что «все члены комиссий, вне зависимости от того являются ли они полноправными членами или заместителями, могут участвовать в удаленных заседаниях».

Что касается других аспектов процедуры проведения удаленных заседаний, например, рассылки повестки дня и документов к заседанию, то меморандум фактически опирается на правила регламента. Например, в п.17 меморандума устанавливается, что повестка заседания и важные документы к нему рассылаются «обычным образом», что должно пониматься в соответствии с правилом 47.5 регламента ПАСЕ, согласно которому документы к заседанию рассылаются членам комиссии по меньшей мере за неделю до даты заседания.

Удаленный формат вызывает обоснованные опасения не только с точки зрения равноправного представительства и соблюдения правил, но и прозрачности заседаний и процедур принятия решений. Между тем в рассматриваемом меморандуме содержатся положения, позволяющие снять, если не все, то большую часть опасений подобного рода. Так, в соответствии с п.18 этого документа, секретариат комиссий обязан рассылать через мессенджер платформы KUDO, при помощи которой будут проводится видеоконференции комиссий ПАСЕ, их членам список выступающих по каждому пункту повестки дня.

В правиле 48 регламента предусматривается, что члены делегаций, имеющих статус специального гостя, наблюдателя, партнера по демократии, могут принимать участие в заседаниях комиссий, а секретари национальных делегаций и политических групп могут присутствовать на заседаниях. Эта норма обеспечивает прозрачность заседаний, а также возможность информирования временно отсутствующих членов об их итогах. В меморандуме от 7 мая она также содержится (п. 9 документа). Все указанные выше заинтересованные стороны смогут следить за видеоконференциями комиссий ПАСЕ в качестве зрителей.

Члены Бюро, принявшие этот меморандум, стремились максимально гарантировать соблюдение принципа свободной дискуссии во время проведения удаленных заседаний. Так, допускается возможность повторного выступления «если позволяет время». Что касается поправок, то они должны направляться в письменном виде в секретариат по меньшей мере за 48 часов до заседания, а сводный документ со всеми поступившими поправками должен быть разослан членам комиссий за сутки до видеоконференции. Допускаются устные поправки и подпоправки.

Еще одна из важных гарантий, предоставленных национальным делегациям меморандумом от 7 мая, связана с минимизацией рисков злоупотребления «упрощенной процедурой» голосования, которую согласно меморандуму от 30 апреля было предложено применять при наличии «широкого консенсуса» среди членов комиссий. В соответствии с п. 23 меморандума от 7 мая процедура не применяется, если один из членов комиссии возражает.

Для всех голосований установлен кворум в одну треть членов комиссий, точное число участников заседания, составляющее кворум, будет объявляться секретариатом перед каждым голосованием. Регламент ПАСЕ предусматривает проведение тайного голосования по персональным вопросам. В формате видеоконференций тайные голосования будут проводиться через встроенную в платформу KUDO систему удаленного голосования, а все поименные голосования будут осуществляться через мессенджер KUDO. Результаты голосования будут объявляться модератором, а итоги всех поименных волеизъявлений будут рассылаться членам комиссий в течение суток с момента проведения заседания. Таким образом, в меморандуме от 7 мая имеются достаточно прочные гарантии прозрачности процедур удаленного голосования.

Наконец, еще одной гарантией от возможных злоупотреблений новым форматом является четко прописанный в п. 17 круг тем, которые могут обсуждаться в ходе удаленных заседаний. Их повестка будет ограничена основными вопросами, связанными в первую очередь со срочными делами или с подготовкой к проведению следующей части ежегодной сессии Ассамблеи и принятием докладов, включенных в ее повестку. Оговорен точный срок действия введенных меморандумом мер (п. 27). Они остаются в силе до открытия ближайшей части ежегодной сессии Ассамблеи.

Инициативы членов ПАСЕ

Процедурный аспект работы ПАСЕ — важный, но не главенствующий, и не он один изменился под влиянием пандемии коронавируса и мер, принятых государствами — членами Совета Европы в целях борьбы с ней. Процедурный аспект и его изменение подчинены одной цели — добиться усиления роли Парламентской ассамблеи в исключительной ситуации, переживаемой европейскими обществами. Это достаточно амбициозная цель. Но как видно из различных инициатив членов ПАСЕ, европейские парламентарии планку не снижают, понимая, что на кону авторитет Ассамблеи в системе общеевропейских институтов. Среди значимых инициатив — проект, запущенный председателем ПАСЕ Р. Дамсом #PACEvoices, посвященный вкладу европейских депутатов и сенаторов в оказание помощи, осуществление парламентского надзора за мерами реагирования, принимаемыми правительствами в ответ на эпидемиологический кризис.

Нельзя не упомянуть и инициативу об укреплении панъевропейской солидарности, выдвинутую вице-председателем ПАСЕ и руководителем российской делегации П. Толстым. Речь идет о том, чтобы определить как можно скорее масштаб сэкономленных средств, образовавшихся в результате отмены весенней части ежегодной сессии и других заседаний, и отправить эти средства наиболее пострадавшим европейским странам с целью их поддержки в борьбе с пандемией. Инициативу, оформленную в виде декларации, поддержали к настоящему времени 50 членов Ассамблеи из шести национальных делегаций и четырех политических групп. В декларации содержится призыв к КМСЕ предпринять аналогичные гуманитарные меры. Идея оказалась популярной, и в настоящее время в ПАСЕ разрабатываются сходные инициативы по возврату неистраченных фондов, образовавшихся в результате отмены весенней сессии, государствам — членам Совета Европы. Но финальное решение по этому вопросу может быть принято только КМСЕ. Все неизрасходованные средства возвращаются в консолидированный бюджет Совета Европы, и дальнейшая их судьба может быть определена Комитетом министров как органом, действующим от имени Совета Европы.

***

Работа ПАСЕ изменилась под влиянием эпидемиологического кризиса и его последствий, но не была свернута, а одобренные 30 апреля и 7 мая меморандумы открывают путь к проведению полноценной сессии, при этом меморандум от 7 мая содержит норму, исключающую возможность рутинизации временных мер, принятых для продолжения работы Ассамблеи.

1. Rules of Procedure. PACE: Strasbourg. July 2019. P. 22.

2. Ibid. P.62.