К вопросу о международном сотрудничестве Финляндии с Афганистаном

Финское руководство, несмотря на окончательное сворачивание Администрацией Дж. Байдена в августе 2021 г. бессрочного присутствия США в ИРА, не стремится снижать свой профиль в фондах и органах системы ООН по оказанию многостороннего содействия Афганистану, давно угодившему в «серую зону» мировой политики.

Финляндия входит в десятку стран-доноров, оказывающих международную финансовую помощь Афганистану. По итогам Женевской донорской конференции по восстановлению ИРА в ноябре 2020 г., сопредседателем которой на правах соорганизатора стал министр иностранных дел Финляндии П. Хаависто, в период с 2021 по 2024 гг. объем финансовой помощи Финляндии афганским властям на реализацию в том числе гуманитарных проектов достигнет 120 млн евро.

При этом финны, продвигающие на правозащитном треке в первую очередь комплексную повестку дня в отношении роли женщин в миростроительстве, согласно резолюции Совета Безопасности ООН 1325 (2003), и принципы гендерного равенства и поддержки институтов гражданского общества, рассматривают ооновский инструментарий в качестве эффективного канала по сохранению своей ниши в реконструкции Афганистана. Кроме того, стоит увязывать такие подходы в гуманитарном сотрудничестве финской дипломатии в ИРА с избранием Финляндии 14 октября 2021 г. в состав СПЧ ООН на период с 2022 по 2024 гг. и долгосрочными планами Хельсинки войти в состав Совета Безопасности ООН на период с 2029 по 2030 гг.

Подготовка по запросу парламентского Комитета по международным делам финским Институтом международных отношений аналитического исследования о вкладе Финляндии в процесс восстановления Афганистана за двадцать лет — с 2001 по 2021 гг. лишь подтверждает повышенный интерес финской дипломатии к этому стратегически важному региону с точки зрения борьбы с терроризмом, наркотрафиком и нелегальной миграцией.

Финляндия развивает сотрудничество с ИРА с опорой на основополагающие международные договорно-правовые акты, среди которых Парижская декларация по повышению эффективности внешней помощи 2005 г., Совместная политическая декларация ЕС–Афганистан 2005 г., Соглашение по Афганистану 2006 г. как итог работы Лондонской конференции по Афганистану (31 января – 1 февраля 2006 г.), Принципы надлежащего вовлечения международного сообщества в дела нестабильных государств 2007 г., национальные стратегии развития Афганистана и ряд документов внешнеполитического ведомства Финляндии, определявших в разные периоды параметры ее участия во внешней финансовой помощи афганскому правительству, а также тематические направления реализации проектов.

Финляндия входит в десятку стран-доноров, оказывающих международную финансовую помощь Афганистану. Финская дипломатия сотрудничает с властями Афганистана с 2002 г. Правительство Финляндии до конца 2005 г. направляло в ИРА офицера связи, а с января 2006 г. открыло дипмиссию в Кабуле. Объем финансирования Финляндией проектов в ИРА с 2002 по 2010 гг. составил 120 млн евро, а за четыре последующих года, в 2010–2013 гг., достиг 74 млн евро. Нижеприведенная таблица наглядно показывает приоритетные направления по оказанию Финляндией финансового содействия афганским властям, среди которых гуманитарные проекты, в том числе гуманитарное разминирование, кризисное урегулирование и правозащитная деятельность.

Таблица. Объемы финансирования Финляндией международных проектов в Афганистане в 2010–2013 гг. (в млн евро)

Составлено на основе: Evaluation A Case Study on Peace and Development in Finland’s Country Programme in Afghanistan. URL: https://www.oecd.org/derec/finland/Peace-and-development-in-finland-development-cooperation-annex-5.pdf

По данным финского МИД, взнос Финляндии в Целевой фонд восстановления Афганистана в 2018 г. составил 1,4 млн евро; суммарно в Службу ООН по разминированию (ЮНМАС) и в британское Агентство по обезвреживанию наземных мин и неразорвавшихся боеприпасов (HALO Trust) в 2021–2024 гг. — 4 млн евро; в Управление ООН по наркотикам и преступности в 2011–2015 гг. — 1 млн евро, в 2016–2019 гг. — 3,4 млн евро; в программу ЮНЕСКО по искоренению неграмотности в 2016–2018 гг. — 2 млн евро; в ФАО в 2022 г. — 1,5 млн евро, в Независимую афганскую комиссию по правам человека в 2019–2021 гг. — 1,5 млн евро; в программу ЮНИСЕФ по улучшению доступа к чистой питьевой воде, санитарным удобствам и гигиеническим средствам в 2020–2021 гг. — 3 млн евро; в совместную программу ПРООН, МОТ и УВКБ ООН по развитию рынка труда в ИРА и поощрению трудовой миграции (Support Afghanistan Livelihoods and Mobility — SALAM) в 2016 и 2017 гг. — 4,5 млн евро. В 2021 г. Финляндия выделила 12,5 млн евро на поддержку гуманитарных проектов в ИРА.

По итогам Женевской донорской конференции по восстановлению ИРА в ноябре 2020 г., сопредседателем которой на правах соорганизатора стал министр иностранных дел Финляндии П. Хаависто, в период с 2021 по 2024 гг. размер взноса Великобритании составит 374 млн долл., США — 204 млн долл., Германии — 218 млн долл., Японии — 109 млн долл. Министр по делам развития и международной торговли Финляндии В. Скиннари на открытии конференции заявил, что объем финансовой помощи афганским властям на реализацию, в том числе гуманитарных проектов, достигнет 120 млн евро — по 30 млн евро ежегодно.

Василий Кравцов:
К итогам американской экспедиции в Афганистан

Военно-политический аспект

Теракты 11 сентября 2001 г. в США ускорили принятие руководством Финляндии политического решения в пользу поддержки Международных сил содействия безопасности для Афганистана (МССБ) под руководством НАТО и гражданских операций по кризисному урегулированию. Вместе с тем широких общественных дискуссий о перспективах сотрудничества с ИРА до конца 2007 г. не проводилось. Финская дипломатия в ходе неоднократных непростых дебатов в профильных комитетах парламента по ситуации в Афганистане в связи с расширением мандата МССБ в ИРА рассматривала сам факт участия страны в операциях ООН по поддержанию мира как эффективный инструмент по обеспечению своей собственной безопасности и проведения оборонной политики. Кроме того, учитывалась и практическая польза от перспективы взаимодействия финских офицеров с военнослужащими стран — членов НАТО и особенно США в полевых условиях с прицелом на усиление двустороннего военно-технического сотрудничества с Вашингтоном, Брюсселем и столицами стран — участниц блока. Для Финляндии, придерживавшейся до февраля 2022 г. принципа военного нейтралитета, НАТО всегда оставалась ключевым гарантом ее национальной безопасности.

Финским политикам пришлось приложить немало усилий для того, чтобы оправдывать выбор такого внешнеполитического курса страны в глазах широкого общественного мнения в условиях полного отсутствия для Финляндии прямой террористической угрозы со стороны «Аль-Каиды»*, каких бы то ни было случаев насилия или убийств, совершенных непосредственно от имени исламистских радикальных организаций, джихадистской пропаганды или значительной диаспоры мигрантов из стран Ближнего Востока или Магриба на ее территории [1]. C 2004 по 2021 гг. финские военнослужащие командировались в Мазари-Шариф в состав МССБ. В 2010 г. 165 финнов несли службу в гражданских операциях по кризисному урегулированию, 38 из них работали в Афганистане. Из 355 офицеров, задействованных в военных операциях, 178 несли службу в ИРА.

После вывода из ИРА в августе 2021 г. войск западной коалиции под руководством США финские дипломаты задействовали для безопасной эвакуации сотрудников своей дипмиссии в Кабуле и членов их семей, а также граждан Финляндии и иностранных граждан, временно проживавших в Финляндии и пытавшихся покинуть Афганистан через территорию Пакистана, посольства Германии и североевропейских стран в Исламабаде.

С учетом перенесения дипломатической деятельности западных стран в Доху, ставшим международным хабом по эвакуации граждан из ИРА, а также центром гуманитарного сотрудничества, финский МИД временно приостановил работу своего посольства в Кабуле, открыл в декабре 2021 г. дипмиссию в Катаре в целях отслеживания посреднических усилий Дохи в контактах Брюсселя с талибами* и принял решение продолжить реализацию глобальной повестки по восстановлению Афганистана.

Как представляется, в результате захвата в августе 2021 г. талибами Кабула финны в первую очередь будут держать на плотном контроле вопросы об афганских беженцах и гуманитарном содействии Афганистану в целях эффективного противодействия росту террористических угроз со стороны движения «Талибан» и «Аль-Каиды».

Александр Матвеев:
Мир готов признать талибов

Политический аспект

Финляндия принимает участие в международных донорских конференциях высокого уровня по восстановлению Афганистана: в 2006 г. — в Лондоне, в 2012 г. — в Токио, в 2016 г. — в Брюсселе, в 2020 г. — в Женеве. Президент ИРА Х. Карзай в 2013 г. посетил Хельсинки с официальным визитом, а министр иностранных дел Финляндии Т. Сойни и П. Хаависто провели встречи со своими визави в Кабуле в 2016 и в 2020 гг. 23–24 ноября 2020 г. в Женеве Финляндия совместно с правительством ИРА и Генеральным секретарем ООН в гибридном формате организовала конференцию по сбору средств, итогом которой стало принятие Рамочной программы сотрудничества по Афганистану на период с 2021 по 2024 гг., отражающей стратегические приоритеты политики правительства ИРА и направления реформ в области миростроительства, государственного строительства и создания рыночной экономики в целях повышения к 2025 г. степени самообеспечения. Финская делегация в рамках работы этой донорской конференции выразила готовность выделить на оказание гуманитарной помощи жителям ИРА 23,44 млн долл.

В условиях массовой коррупции в госорганах ИРА и рисков в сфере безопасности на институциональном уровне Финляндия оказывает финансовую и экспертную поддержку правительству Афганистана главным образом через Всемирный банк, Целевой фонд восстановления Афганистана, Целевой фонд по обеспечению правопорядка в Афганистане и профильные органы системы ООН. Среди них Миссия ООН по содействию Афганистану (МОНСА), Объединенный совет по координации и контролю, Управление ООН по наркотикам и преступности, Управление ООН по координации гуманитарных вопросов, ЮНЕСКО, УВКБ, ПРООН, ФАО, ЮНИСЕФ, МОМ, МОТ, МККК, ЮНМАС, ЮНЕП, СПЧ ООН. Финский МИД сотрудничает с 2007 г. с Миссией ЕС по подготовке кадров для местной полиции и помощи афганским властям в создании правового государства (EUPOL), Женевским международным центром по гуманитарному разминированию, британским Агентством по обезвреживанию наземных мин и неразорвавшихся боеприпасов (Hazardous Area Life Support Organization Halo Trust), Независимой афганской комиссией по правам человека, Комитетом содействия развитию ОЭСР.

Участие Финляндии в развитии североевропейского сотрудничества с Афганистаном

Хельсинки принимают участие в Группе Nordic+ (Финляндия, Норвегия, Дания, Нидерланды, Швеция) и встречах министров иностранных дел североевропейских стран по Афганистану. Североевропейцы используют одни и те же финансовые инструменты по реализации программ в ИРА, которые координируются министерствами Афганистана, а также афганскими и североевропейскими НПО. Вместе с тем ряд стран Северной Европы во избежание коррупции предпочитают оказывать финансовую помощь исключительно через профильные органы и целевые фонды системы ООН, другие используют ресурсы своих НПО, работающих по согласованию с правительством на территории Афганистана, третьи финансируют ряд проектов напрямую с конкретным государственным органом власти ИРА. Особый интерес представляет вопрос о географическом и тематическом распределении североевропейскими странами финансовой и экспертной помощи и кадровом обеспечении их работы в ИРА. В зону «исторической» ответственности Финляндии и Швеции вошли афганские провинции Балх, Джаузджан, Саманган, Сари-Пуль; у Дании — Гильменд; у Исландии и Норвегии — Гор и Фарьяб.

Норвегия в качестве «основного донора» финансовой помощи Афганистану выполняет роль координатора плана действий всех североевропейских стран по восстановлению ИРА, в том числе по обеспечению надлежащего уровня управления в центральных и местных органах власти Афганистана, борьбе с коррупцией, по образованию, развитию сельских территорий, организации водоснабжения, поддержке проектов по переходу на возобновляемые источники энергии.

Норвегия и Дания, имеющие среди всех североевропейцев самые большие по численности дипмиссии в Кабуле, вносят наибольший вклад в восстановление ИРА. Датские советники также входят в состав гражданских миссий Великобритании, работающих в провинции Гильменд. Копенгаген и Осло предоставляют прямое финансирование министерству образования Афганистана, в основном оказывающему целевую поддержку группам репатриантов-беженцев.

Для сравнения Исландия не имела дипмиссии в ИРА и направляла своих экспертов в Кабул на основе их секондирования в штаб-квартиру Международных сил содействия безопасности для Афганистана (МССБ) под руководством НАТО, в посольство Норвегии в ИРА, а также в международный аэропорт Кабула.

Среди приоритетных направлений международного сотрудничества Финляндии в Афганистане — гуманитарное разминирование и обезвреживание боеприпасов на всей территории ИРА, обеспечение безопасности и правопорядка в рамках работы Миссии ЕС по подготовке кадров для местной полиции и помощи афганским властям в создании правового государства (EUPOL) и ее программное и методическое сопровождение на базе финского Центра кризисного управления в г. Куопио, проведение реформы системы государственного управления, повышение потенциала судебных органов власти, борьба с наркотрафиком и преступностью.

Круглый стол «Ситуация в Афганистане: к годовщине взятия талибами Кабула»

В фокусе внимания финской дипломатии — реализация образовательных проектов в целях сокращения неграмотности среди населения ИРА, защита прав женщин и девочек, поддержка работы центров по оказанию юридической помощи для женщин, подготовка журналистов среди женского населения ИРА, оказание совместно с финским отделением МККК помощи пострадавшим от последствий стихийных бедствий, страдающим от недоедания, временно перемещенным лицам.

Швеция финансирует гуманитарные проекты в ИРА через МВФ, Целевой фонд восстановления Афганистана, госбанк Афганистана, Фонд поддержки микрофинансовых инвестиций для Афганистана (The Microfinance Investment Support Facility for Afghanistan — MISFA) и Шведское агентство по сотрудничеству в области международного развития (The Swedish International Development Cooperation Agency — SIDA). Главными целями Стокгольма на афганском треке являются борьба с бедностью, улучшение жилищных условий, защита прав женщин, создание рабочих мест и обеспечение экономического роста, усиление роли общественных институтов, строительство дорожно-транспортной инфраструктуры и обеспечение безопасности дорожного движения, а также оказание помощи в реабилитации афганцев, получивших увечья в результате войны.

***

Финское руководство, несмотря на окончательное сворачивание Администрацией Дж. Байдена в августе 2021 г. бессрочного присутствия США в ИРА в условиях низкой результативности усилий коалиционных сил по достижению политической стабилизации в стране и стратегической переоценки и перенацеливания своих собственных национальных и внешнеполитических интересов, не стремится снижать свой профиль в фондах и органах системы ООН по оказанию многостороннего содействия Афганистану, давно угодившему в «серую зону» мировой политики. При этом финны, продвигающие на правозащитном треке в первую очередь комплексную повестку дня в отношении роли женщин в миростроительстве, согласно резолюции Совета Безопасности ООН 1325 (2003), и принципы гендерного равенства и поддержки институтов гражданского общества, рассматривают ооновский инструментарий в качестве эффективного канала по сохранению своей ниши в реконструкции Афганистана. Кроме того, стоит увязывать такие подходы в гуманитарном сотрудничестве финской дипломатии в ИРА с избранием Финляндии 14 октября 2021 г. в состав СПЧ ООН на период с 2022 по 2024 гг. и долгосрочными планами Хельсинки войти в состав Совета Безопасности ООН на период с 2029 по 2030 гг.

Подготовка по запросу парламентского Комитета по международным делам финским Институтом международных отношений аналитического исследования о вкладе Финляндии в процесс восстановления Афганистана за двадцать лет — с 2001 по 2021 гг. лишь подтверждает повышенный интерес финской дипломатии к этому стратегически важному региону с точки зрения борьбы с терроризмом, наркотрафиком и нелегальной миграцией.

* Экстремистские организации, деятельность которых запрещена на территории РФ.

1. Statebuilding in Afghanistan. Multinational contributions to reconstruction. Edited by Nik Hynek and Pater Marton. London, New York, 2012. P. 179–190.