«Фейковые» резолюции ПА ОБСЕ: методы противодействия

Парламентская ассамблея ОБСЕ (ПА ОБСЕ) в последнее время все чаще выражает обеспокоенность в связи с распространением различных «фейков» и связанных с ними явлений, будь то «фейковые новости» или «фейковые наблюдатели» на выборах. Все эти «фейки», по мнению парламентариев, бросают вызов демократическому развитию государств. В то же время от бдительного взора членов ПА ОБСЕ ускользает крупная проблема, связанная с тем, что сама Ассамблея стала источником «фейковых» документов.

Принятие итоговых деклараций и резолюций на ежегодных сессиях ПА ОБСЕ в нарушение правил процедуры (регламента) Ассамблеи делает их юридической фикцией и всерьез подрывает задачи и цели ПА ОБСЕ. Если существующую тенденцию не изменить, она в значительной мере осложнит работу делегации российского парламента на этой «площадке» и окажет дополнительное негативное влияние на и без того непростую работу в межправительственных форматах ОБСЕ.

Недавно завершившаяся первая удаленная сессия Парламентской ассамблеи ОБСЕ ознаменовалась принятием вопреки правилам регламента этой организации двух резолюций антироссийского и антибелорусского содержания. Российская делегация во главе с заместителем председателя Государственной Думы ФС РФ П. Толстым выразила решительный протест и покинула заседание. Белорусская делегация, глава которой не смог добраться до Вены вследствие отказа Латвийским консульством в выдаче визы вопреки общепринятым нормам международного права, поступила также. Для руководства ПА ОБСЕ случившееся — повод к критической оценке своих действий. Кроме того, от него настоятельно ожидаются шаги по исправлению допущенных ошибок.

В интересах российской делегации в ПА ОБСЕ была бы регламентная реформа, состоящая из двух элементов: 1) запрет на внесение резолюций, направленных против отдельных стран; 2) закрепление однозначных трактовок правил кворума и требуемого большинства.

Учитывая высокую вероятность продолжения работы ПА ОБСЕ в удаленном/гибридном формате, выработка и реализация стратегии по закреплению в правилах процедуры этой Ассамблеи надежных гарантий от нарушений и провокаций в отношении отдельных стран становится все более актуальной.

В целом же прошедшая удаленная сессия оставляет впечатление, что страны Запада и Россия поменялись местами: Бюро ПА ОБСЕ все более напоминает политбюро ЦК КПСС, а демагогия Питера лорда Баунесса о полномочиях председателя по определению кворума напоминает стиль лидеров позднего СССР. С учетом этих тенденций все более востребованным может стать демократический диалог с делегациями государств — членов ОДКБ и делегациями других стран в ПА ОБСЕ с целью возвращения этой площадке демократических принципов межпарламентского сотрудничества и диалога. Эта координация совместных шагов уже сейчас носит открытый, демократический характер. Так, против антироссийской и антибелорусской резолюций на прошедшей сессии высказались 22 и 18 парламентариев соответственно, 12 и 11 — воздержались.

Парламентская ассамблея ОБСЕ (ПА ОБСЕ) в последнее время все чаще выражает обеспокоенность в связи с распространением различных «фейков» и связанных с ними явлений, будь то «фейковые новости» или «фейковые наблюдатели» на выборах. Все эти «фейки», по мнению парламентариев, бросают вызов демократическому развитию государств. В то же время от бдительного взора членов ПА ОБСЕ ускользает крупная проблема, связанная с тем, что сама Ассамблея стала источником «фейковых» документов.

Принятие итоговых деклараций и резолюций на ежегодных сессиях ПА ОБСЕ в нарушение правил процедуры (регламента) Ассамблеи делает их юридической фикцией и всерьез подрывает задачи и цели ПА ОБСЕ. Если существующую тенденцию не изменить, она в значительной мере осложнит работу делегации российского парламента на этой «площадке» и окажет дополнительное негативное влияние на и без того непростую работу в межправительственных форматах ОБСЕ.

Андрей Кортунов:
Россия и Евросоюз: обойдемся без саммитов?

Недавно завершившаяся первая удаленная сессия Парламентской ассамблеи ОБСЕ ознаменовалась принятием вопреки правилам регламента этой организации двух резолюций антироссийского и антибелорусского содержания. Российская делегация во главе с заместителем председателя Государственной Думы ФС РФ П. Толстым выразила решительный протест и покинула заседание. Белорусская делегация, глава которой не смог добраться до Вены вследствие отказа Латвийским консульством в выдаче визы вопреки общепринятым нормам международного права, поступила также. Для руководства ПА ОБСЕ случившееся — повод к критической оценке своих действий. Кроме того, от него настоятельно ожидаются шаги по исправлению допущенных ошибок.

Эти шаги в силах предпринять шведский парламентарий М. Седерфельт, избранная на прошедшей сессии новым председателем Ассамблеи. В своем выступлении сразу после избрания она упомянула о стремлении способствовать укреплению общей безопасности без разделительных линий от «Ванкувера до Владивостока». С учетом этого настроя нового председателя Ассамблеи можно было бы с определенной долей оптимизма оценивать шансы к восстановлению демократических принципов и консенсуса на площадке ПА ОБСЕ в ближайшей перспективе. Однако даже самый небольшой исторический экскурс выявляет системный характер вызова, с которым сталкиваются делегация российского парламента и ее союзники в этой организации.

Еще в далеком 2008 г. на Астанинской сессии ПА ОБСЕ была принята резолюция, осудившая политику Москвы в отношении Абхазии и Южной Осетии. В тот раз российская делегация испытала «огромное разочарование» от работы Ассамблеи и предупредила коллег о том, что возведение «стен непонимания» — это пагубный путь. Однако предупреждение не было воспринято всерьез. Уже на следующий год на Вильнюсской сессии ПА ОБСЕ была принята резолюция, уравнявшая сталинизм и нацизм. Недавно в России в Федеральный закон «Об увековечении Победы советского народа в Великой отечественной войне 1941–1945 гг.» были внесены изменения, запрещающие публичное отождествление целей, решений и действий руководства СССР с целями, решениями и действиями руководства нацистской Германии. В далеком 2009 г. в ответ на резолюцию, одобренную на Вильнюсской сессии ПА ОБСЕ, Госдума и Совет Федерации приняли совместное заявление, в котором признали ее недопустимой.

Тем не менее постепенно, шаг за шагом русофобский дискурс стал укореняться на этой площадке, а антироссийские резолюции превратились чуть ли не в обязательный атрибут ежегодных сессий ПА ОБСЕ. Более свежие примеры из жизни Ассамблеи показывают, что она продолжает использоваться для организации антироссийских провокаций. Так, итоговая декларация ежегодной сессии ПА ОБСЕ, состоявшейся в Люксембурге 4–8 июля 2019 г., была принята при отсутствии кворума в нарушение правил процедуры Ассамблеи и включала в себя ряд антироссийских резолюций.

Елизавета Громогласова:
Надзирать и небольно наказывать

Таким образом, проблема «фейковых» документов для ПА ОБСЕ носит системный характер. Заскорузлость этой проблемы свидетельствует о том, что символическое значение российского ухода, повторяемого при каждом новом нарушении, не оказывает должного воздействия на руководство и секретариат ПА ОБСЕ. Очевидно, что к российским демаршам в ней уже привыкли. Имеет смысл подумать о более действенных средствах исправления неполадок в работе этой парламентской ассамблеи.

Одно из них может быть предложено на основе изучения правил процедуры ассамблеи. Речь идет о согласованном хотя бы с еще одной национальной делегацией отказе утвердить годовой бюджет ПА ОБСЕ на следующий финансовый год в случае, если в ее регламент не будут внесены необходимые уточнения. Казалось бы, зачем менять регламент, если проблема состоит в том, что он грубо нарушается. Ответом на данный вызов могло бы стать простое принуждение к его соблюдению. Но в случае с ПА ОБСЕ речь идет о шельмовании, основанном на вольных трактовках правил регламента. В публикациях российских СМИ на тему прошедшей сессии ПА ОБСЕ упоминалось регламентное нарушение, связанное с определением большинства в 2/3 от числа проголосовавших, а не от списочного состава членов Ассамблеи, как следует из регламента (п.3 правила 26). В этой связи имеет смысл закрепить в регламенте четкую формулировку, не допускающую вольных трактовок.

Кроме того, на сессии этого года было допущено еще одно не менее серьезное нарушение. Пленарное заседание ПА ОБСЕ согласно регламенту (п.1 правила 34) правомочно принимать решения, когда в нем участвует большинство членов Ассамблеи, состоящей из 323 парламентариев. Большинство на пленарном заседании — это 162 члена Ассамблеи. В голосовании на завершившейся удаленной сессии по всем трем неотложным вопросам приняли участие значительно меньшее число парламентариев, что делает его недействительным. Однако ведший заседание временный председатель ПА ОБСЕ Питер лорд Баунесс сослался на то, что в соответствии с правилами процедуры председатель определяет наличие кворума (п.1 правила 34), и отметил, что ему было доложено об удаленном подключении к сессии более 200 человек.

Эти объяснения лишний раз свидетельствуют о том, что в ПА ОБСЕ на последней сессии методом принятия решений был произвол руководства Ассамблеи. В подкрепление этого вывода можно привести практику определения кворума в других межпарламентских организациях, например, в Парламентской ассамблее Совета Европы. В ПАСЕ голосование в профильных комиссиях не будет считаться действительным, если в нем не приняло участие определенное количество членов комиссии, составляющее кворум для данной комиссии.

Таким образом, в интересах российской делегации в ПА ОБСЕ была бы регламентная реформа, состоящая из двух элементов: 1) запрет на внесение резолюций, направленных против отдельных стран; 2) закрепление однозначных трактовок правил кворума и требуемого большинства. Первый названный элемент реформы способствовал бы снижению уровня конфронтационности в ПА ОБСЕ. Ведь проекты резолюций, направленные против отдельных стран, фактически нарушают Хельсинкские принципы, в частности, 9-й принцип Заключительного акта СБСЕ 1975 г. о сотрудничестве между государствами. В соответствии с этим принципом, государства будут стремиться, «развивая свое сотрудничество как равные, содействовать взаимопониманию и доверию, дружественным и добрососедским отношениям между собой».

Марк Энтин, Екатерина Энтина:
Какой Совет Европы нам нужен

Не менее важным предложением по реформе действующих правил процедуры Ассамблеи могли бы стать поправки, четко закрепляющие понятие «кворума» как большинства от списочного состава членов ПА ОБСЕ, которые приняли участие в голосовании. Кроме того, в тех случаях, в которых правила процедуры оговаривают принятие решение 2/3 голосов, необходимо более четкое закрепление критериев, согласно которым подсчет двух третей ведется от списочного состава членов ПА ОБСЕ. Это позволило бы избежать уловок, к которым в настоящее время прибегают в Ассамблее. Внесение этих уточнений позволит обеспечить подлинно демократический характер рассмотрения и одобрения документов Ассамблеи большинством всех ее членов с надежной процедурой подсчета голосов и определения кворума.

Конечно, увязывание согласия утвердить бюджет ПА ОБСЕ на следующий финансовый год с началом серьезного обсуждения регламентной реформы потребует политической воли и твердости. Утверждение бюджета Ассамблеи находится в компетенции ее Постоянного комитета, состоящего из председателя ПА ОБСЕ, ее заместителей, казначея, должностных лиц Общих комитетов и глав национальных делегаций. Постоянный комитет принимает решения на основе принципа «консенсус минус один».

Обусловленный скоординированный отказ хотя бы двух национальных делегаций утвердить бюджет Ассамблеи привлечет большое внимание к этому демаршу как в ней самой, так и за ее пределами, особенно с учетом того, что в последнее время в Ассамблее все громче звучат голоса в пользу пересмотра принципов «консенсуса» и «консенсуса минус 1». На одном из недавних обсуждений на эту тему М. Седерфельт отметила, что «необходимо добиться хотя бы отмены анонимности при блокировании решений, принимаемых на основе консенсуса», и обосновала данную точку зрения тем, что «государства, препятствующие достижению консенсуса, должны объяснить свою позицию».

В подкрепление российской позиции могла бы лечь аргументация, уже изложенная главой российской делегации П. Толстым на прошедшей удаленной сессии: «Пора менять ситуацию, когда взнос России в десять раз больше, чем у Украины или Чехии, пусть сами платят за антироссийскую музыку». Действительно, финансирование работы ПА ОБСЕ за счет денег российских налогоплательщиков лишается своей демократической легитимности, если не будут введены процедурные гарантии от принятия резолюций, направленных против отдельных государств, вроде той, что ставит знак равенства между сталинизмом и нацизмом.

Справедливости ради необходимо отметить, что обсуждение различных вариантов реформы правил процедуры ПА ОБСЕ ведется уже давно. В Ассамблее фактически постоянно действует подкомитет по правилам процедуры и рабочим практикам. В своем последнем составе он был создан еще в начале 2019 г., до Люксембургской сессии Ассамблеи. Его председатель, все тот же Питер лорд Баунесс регулярно отчитывался о проделанной подкомитетом работе. В частности, на заседании Постоянного комитета ПА ОБСЕ 7 июля 2020 г. он рассказал, что ведется работа над уточнением понятия «кворум». Однако результаты этой работы в виде письменных рекомендаций по изменению регламента Ассамблеи так и не были представлены в ее Постоянный комитет. Между тем ПА ОБСЕ способна реформировать свой регламент в сжатые сроки, когда речь идет о сохранении ее дееспособности как межпарламентского форума.

Так, консультативной группой при Председателе ПА ОБСЕ в конце 2020 г. были обсуждены Временные правила для чрезвычайных ситуаций/онлайн заседаний во время текущей пандемии COVID-19[1]. Затем они были рассмотрены на заседании Бюро Ассамблеи и приняты консенсусом ее Постоянным комитетом 24 февраля 2021 г. Обоснованием их принятия послужила задача обеспечения беспрерывности работы Ассамблеи и проведения выборов ее должностных лиц на регулярной основе вне зависимости от формата ежегодной сессии (в форме очного физического присутствия, гибридного или полностью удаленного участия).

Андрей Кортунов:
Битва прагматиков со скептиками. Что означает возвращение России в ПАСЕ

Временные правила предусматривают возможность включения в повестку дня удаленной сессии «неотложных вопросов», оформленных в виде проекта резолюций в соответствии с правилом 26 действующего регламента ПА ОБСЕ. В то же время временные правила не внесли никаких изменений в его положения, касающиеся кворума и требуемого большинства в 2/3 голосов членов Ассамблеи. Именно такая поддержка необходима для включения конкретного неотложного вопроса в повестку дня сессии (п.3 правила 26 регламента ПА ОБСЕ). Тем не менее временные правила не уберегли от злоупотреблений и нарушений на прошедшей удаленной сессии.

Учитывая высокую вероятность продолжения работы ПА ОБСЕ в удаленном/гибридном формате, выработка и реализация стратегии по закреплению в правилах процедуры этой Ассамблеи надежных гарантий от нарушений и провокаций в отношении отдельных стран становится все более актуальной.

В целом же прошедшая удаленная сессия оставляет впечатление, что страны Запада и Россия поменялись местами: Бюро ПА ОБСЕ все более напоминает политбюро ЦК КПСС, а демагогия Питера лорда Баунесса о полномочиях председателя по определению кворума напоминает стиль лидеров позднего СССР. С учетом этих тенденций все более востребованным может стать демократический диалог с делегациями государств — членов ОДКБ и делегациями других стран в ПА ОБСЕ с целью возвращения этой площадке демократических принципов межпарламентского сотрудничества и диалога. Эта координация совместных шагов уже сейчас носит открытый, демократический характер. Так, против антироссийской и антибелорусской резолюций на прошедшей сессии высказались 22 и 18 парламентариев соответственно, 12 и 11 — воздержались.

[1] Имеются в распоряжении секретариата российской делегации в ПА ОБСЕ.