Нужна ли России Конвенция № 169 Международной организации труда?

Права коренных народов, их трудовая дискриминация и экономическое неравенство сохраняют остроту практически везде, от Латинской Америки до полярных территорий и Океании. В то же время вовлечение коренных народов в дипломатическую деятельность пока остается скорее исключением, чем устоявшейся практикой. В Северной Европе, например, несмотря на конституционное закрепление за саамами статуса коренного народа и продолжающуюся работу примирительных исторических комиссий в Норвегии, Швеции и Финляндии по исследованию процесса ассимиляция саамов, квенов, лесных финнов и других народов, отношения правительств и коренных народов продолжают быть источником напряженности. И дело не только в периодически возникающих, особенно с подачи консервативных и крайне правых норвежских политиков, конфликтах в сфере оленеводства и землепользования, но и в общей неготовности североевропейских правительств предоставить этим народам большую роль в дипломатических делах и управлении Арктикой. Более того, коренные народы, являющиеся участниками Арктического совета, понесли существенный, если не главный урон от решения семи арктических государств прекратить сотрудничество с Россией.

У России же в контексте новой внешнеполитической концепции есть уникальная возможность сделать представителей коренных народов не просто объектом тех или иных инициатив и программ, а привлечь их в качестве полноправных участников дипломатической деятельности для углубления контактов с коренными народами других стран и зависимых территорий. К примеру, в качестве пробного шага в Постоянное представительство России при ООН, посольства России в странах Африки, Латинской Америки, а также в Австралии, Новой Зеландии, Индонезии и других странах из числа представителей коренных народов и ученых-этнографов России можно назначить специальных атташе по вопросам коренных народов. Такой шаг мог бы стать любопытной дипломатической инновацией и придать новый импульс публичной дипломатии России на ранее практически неизведанном направлении взаимодействия. Прообразом таких мер можно считать опыт российского председательства в Арктическом совете по назначению специального представителя коренных народов России.

Та особенная модель и тот исторический опыт, который Россия выработала в сфере защиты прав коренных малочисленных народов, могут стать важным дипломатическим ресурсом, причем далеко не только на арктическом и североевропейском направлениях. К примеру, на пространстве южной части Тихого океана Россия могла бы опереться на наследие Н.Н. Миклухо-Маклая, привлечь российскую этнографическую и востоковедческую экспертизу наряду с представителями коренных народов России для выстраивания контактов с гражданским обществом и коренными народами государств и зависимых территории Австралии и Океании, а также межправительственными организациями, действующими в регионе. Важно, чтобы ученые и представители коренных народов могли самостоятельно представлять Россию и говорить от ее лица в контактах с зарубежных коллегами. Подобная инициатива также обуславливает необходимость создания собственных НКО, представляющих российские коренные народы на международной арене, которые бы дополняли деятельность российской дипломатии, но при этом проявляли самостоятельность и гибкость. Контакты коренных народов России и Океании также могут стать одним из подготовительных шагов к проведению возможного саммита Россия — Океания или форума лидеров России и Океании по аналогии с действиями на африканском направлении российской дипломатии.

Норвежский парламент 15 мая 2023 г. проголосовал за внесение в текст конституции упоминания о том, что саамы Норвегии обладают статусом коренного народа, а в преддверии сентябрьских местных выборов представители пяти из девяти партий, представленных в муниципальном собрании Осло, выступили за то, чтобы норвежская столица получила официальный «саамский» статус, который предполагает большую ответственность в сфере сохранения и продвижения саамской культуры и языка, чем действующее соглашение с Саметингом.

Будущее Арктического совета. Доклад РСМД

Эти шаги можно считать следствием длительного развития «саамского вопроса» внутри норвежского общества, в ходе которого права коренного народа не раз становились предметом политических дискуссий. Норвегия также стала первой из 24 стран, которые до настоящего момента ратифицировали конвенцию № 169 Международной организации труда о правах коренных народов и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах, которая в настоящий момент является наиболее комплексным и юридически обязывающим документом о правах этих групп населения наряду с Декларацией ГА ООН о правах коренных народов, которая была принята в 2007 г. Среди соседей Норвегии на ратификацию Конвенции № 169 пошла лишь Дания, Швеция и Финляндия воздержались от подобного шага, но при этом в конституции Финляндии содержится упоминание саамов в качестве коренного народа.

Тем не менее, несмотря на конституционное закрепление за саамами статуса коренного народа и продолжающуюся работу примирительных исторических комиссий в Норвегии, Швеции и Финляндии по исследованию процесса ассимиляция саамов, квенов, лесных финнов и других народов, в Северной Европе отношения правительств и коренных народов продолжают быть источником напряженности. Дело не только в периодически возникающих, особенно с подачи консервативных и крайне правых норвежских политиков, конфликтах в сфере оленеводства и землепользования, но и в общей неготовности североевропейских правительств предоставить этим народам большую роль в дипломатических делах и управлении Арктикой. Недавним подтверждением этой проблемы можно считать сохраняющиеся противоречия между Данией и Гренландией, связанные с тем, что место старшего должностного лица в Арктическом совете в очередной раз занял датский дипломат, а не представитель коренного народа Гренландии. В июне 2023 г. по итогам заседания постоянного контактного комитета стороны договорились продолжать диалог по этому вопросу, но подходящего решения до сих пор не найдено.

Более того, коренные народы, являющиеся участниками Арктического совета, понесли существенный, если не главный урон от решения семи арктических государств прекратить сотрудничество с Россией. Их позиция и интересы не были приняты во внимание, с ними не проводилось предварительных консультаций или согласования, представители коренных народов, которые населяют субарктические территории и Арктику, просто были поставлены перед фактом заморозки отношений с России. В этом свете примечательна позиция одной из представительниц саамского парламента Норвегии, которая в мае 2023 г. особо подчеркивала, что потеря контактов с «братьями и сестрами» из России негативно сказывается на осведомленности коренных народов о состоянии экосистем, что очень важно для грамотного оленеводства. Она также отметила, что Россия первой среди стран Арктического совета во время своего председательства назначила специального представителя по делам коренных народов и призвала Норвегию воспользоваться положительным российским опытом. Один из представителей парламента автономной Гренландии при введении ограничительных мер в отношении России в мае 2022 г. также подчеркнул, что не стоит забывать о возможности возобновления сотрудничества с арктическими народами России. Наконец, две российские организации, ранее состоявшие в Союзе саамов, приостановили свое участие в нем, а санкции западных стран в финансовой сфере затруднили трансграничное и международное сотрудничество коренных народов России и Северной Европы.

Кроме того, отвлекаясь непосредственно от Северной Европы и Арктики, права коренных народов, их трудовая дискриминация и экономическое неравенство в целом в контексте климатических изменений и ведущейся борьбы с неоколониализмом сохраняют остроту практически везде, от Латинской Америки до полярных территорий и Океании.

Что складывающаяся ситуация может означать для России?

Россия и азиатские страны в Арктике. Подкаст с Ириной Стрельниковой

Если не ратификация Конвенции № 169, то проведение мероприятий, форумов, конференций, связанных с изучением опыта применения этой конвенции и ее последствий, а также в целом посвященных обмену опытом между представителями коренных народов и продвижению и защите их прав, соответствовали бы закрепленному в Концепции внешней политики России 2023 г. курсу на противостояние «неолиберальным идеологическим установкам» и обеспечение условий для «отказа любого государства от неоколониальных и гегемонистских амбиций», учитывая, что коренные малочисленные народы и их образ жизни в силу слабой защищенности часто становились и продолжают становиться жертвами подобных идеологий и взглядов. В настоящий момент представители коренных народов составляют 6,2% населения Земли или 476 млн человек, проживающих в самых различных регионах мира. Для России обращение к этой категории населения может существенно расширить возможности публичной дипломатии, а учитывая традиции и достижения отечественной этнографии, этнолингвистики и этнологии, может стать многообещающим заделом для нового направления научной дипломатии, дипломатии «второго трека» и увеличения межкультурных и межчеловеческих контактов в период, когда общий уровень дипломатических контактов с западными партнерами стабильно сокращается.

В то же время вовлечение коренных народов в дипломатическую деятельность пока остается скорее исключением, чем устоявшейся практикой. Сейчас они в большей степени предстают как объекты для арктической дипломатии ЕС, если, к примеру, говорить о диалоге коренных народов, который прошел в начале февраля 2023 г. в Нууке под эгидой ЕС, или просто внутренней политики, если, к примеру, обратить внимание на стремление Франции сократить автономные полномочия Новой Каледонии, где правительство в 2021 г. впервые за 40 лет возглавил сторонник независимости, представляющий интересы коренного населения канаков. У России же в контексте новой внешнеполитической концепции есть уникальная возможность сделать представителей коренных народов не просто объектом тех или иных инициатив и программ, а привлечь их в качестве полноправных участников дипломатической деятельности для углубления контактов с коренными народами других стран и зависимых территорий. К примеру, в качестве пробного шага в Постоянное представительство России при ООН, посольства России в странах Африки, Латинской Америки, а также в Австралии, Новой Зеландии, Индонезии и других странах из числа представителей коренных народов и ученых-этнографов России, к примеру, на основе школ или курсов общественной дипломатии, можно назначить специальных атташе по вопросам коренных народов. Такой шаг мог бы стать любопытной дипломатической инновацией и придать новый импульс публичной дипломатии России на ранее практически неизведанном направлении взаимодействия с организациями и объединениями коренных народов в других странах. Прообразом таких мер можно считать уже упомянутый опыт российского председательства в Арктическом совете по назначению специального представителя коренных народов России.

Та особенная модель и тот исторический опыт, который Россия выработала в сфере защиты прав коренных малочисленных народов, могут стать важным дипломатическим ресурсом, причем далеко не только на арктическом и североевропейском направлениях, где предпринимаются недружественные меры по сокращению российского дипломатического персонала, и расширение состава РЗУ, скорее всего, будет затруднено. И здесь дело даже не только, к примеру, в проявлении солидарности общин австралийских аборигенов с российской позицией по поводу конфликта на Украине, но и в более системном и регулярном вовлечении коренных народов России в сферу многосторонней дипломатии в рамках ООН и оказания помощи другим народам по борьбе с колониальным наследием. К примеру, на пространстве южной части Тихого океана Россия могла бы опереться на наследие Н.Н. Миклухо-Маклая, привлечь российскую этнографическую и востоковедческую экспертизу наряду с представителями коренных народов России для выстраивания контактов с гражданским обществом и коренными народами государств и зависимых территории Австралии и Океании, а также межправительственными организациями, действующими в регионе. Важно, чтобы ученые и представители коренных народов могли самостоятельно представлять Россию и говорить от ее лица в контактах с зарубежных коллегами. Подобная инициатива также обуславливает необходимость создания собственных НКО, представляющих российские коренные народы на международной арене, которые бы дополняли деятельность российской дипломатии, но при этом проявляли самостоятельность и гибкость. Контакты коренных народов России и Океании также могут стать одним из подготовительных шагов к проведению возможного саммита Россия — Океания или форума лидеров России и Океании по аналогии с действиями на африканском направлении российской дипломатии.

Мария Верхогляд:
Международное сотрудничество в регионе Баренцева моря

В настоящий момент России, возможно, и не стоит идти на столь значительный шаг, как ратификация Конвенции № 169, учитывая, что это потребовало бы введение в российское законодательство новых юридических терминов и дополнения сложившейся внутри страны модели управления этнополитическими процессами, но задуматься об использовании потенциала коренных народов в сфере публичной и культурной дипломатии, пожалуй, стоит. Это могут быть как крупные форумы и саммиты, так и более нишевые мероприятия, к примеру, организация секции этнографического документального кино в рамках фестиваля «Флаэртиана» в Перми, который сохраняет международный статус и проходит в одном из центров финно-угорского мира, или проведение совместных фольклорных экспедиций и конференций, посвященных сохранению материального и нематериального наследия коренных народов. Безусловно, Россия должна продолжать использовать потенциал и знания коренных народов в деятельности Арктического совета, где в начале сентября 2023 г., по словам старшего должностного лица Норвегии Мортена Хеглунда, в ходе интенсивных летних консультаций восьми членов Арктического совета и организаций коренных народов было достигнуто согласие о принципах, которые должны позволить возобновить деятельность шести рабочих и одной экспертной группы. Хотя норвежский дипломат описал диалог с Россией как «конструктивный и плодотворный», речь идет о постепенном возобновлении активности именно на уровне рабочих групп, а заседания должностных лиц пока не стоят на повестке дня. В целом можно осторожно сказать, что действия норвежской дипломатии за лето 2023 г. принесли определенные плоды в том числе за счет сохраняющегося позитивного настроя российской стороны на арктическом направлении, несмотря на высылку российских дипломатов и закрытие консульств в Северной Европе.

Подводя итог, в условиях нового внешнеполитического курса и формирования многополярного мира многообразие коренных народов России, исторический опыт взаимодействия с ними и продвижения их культуры могут придать публичной дипломатии России новый толчок и стать ранее незадействованным источником ее мягкой силы и укрепления ее имиджа на международной арене.