Южно-Китайское море: второй фронт американо-китайского противостояния

В стороне от многочисленных дискуссий об американо-китайской торговой войне остается еще одно соперничество между двумя странами. Оно развернулось уже давно и лишь усиливается в последнее время в акватории Южно-Китайского моря (ЮКМ) и в прилегающих к нему морских районах.

В начале июня 2019 г. Пентагон официально представил новый доклад «О стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе», где Китай был причислен к основным американским конкурентам. Называя КНР «ревизионистской державой», США обвинили Пекин в «стремлении к региональной гегемонии в ближайшей перспективе и… к глобальному превосходству в долгосрочной перспективе». Серьезное внимание в новой стратегии было уделено мероприятиям FONOP (Freedom of Navigation Operations) ВМС США как основному средству защиты американских интересов, в том числе и в ЮКМ. «Чрезмерные морские претензии, несовместимые с международным правом, угрожают международному порядку, интересам США и наших региональных союзников и партнеров», — отмечается в докладе.

В ходе прошедшего 31 мая – 2 июня 2019 г. Азиатского саммита по безопасности — Диалога Шангри-Ла в Сингапуре — США заручились коллективной поддержкой своих союзников. Министры обороны Великобритании и Франции заявили, что корабли их государств присоединятся к своим американским коллегам в оспаривании правопритязаний Пекина на острова и акватории ЮКМ.

В ответ министр обороны Китая достаточно безапелляционно заявил: «Пекин никому не угрожает; не ограничивает свободу судоходства в ЮКМ, через которое ежегодно проходит 100 тыс. судов, в то время как другие внерегиональные страны пришли сюда для того, чтобы «поиграть мускулами»; вопросы обеспечения стабильности здесь должны решаться исключительно странами региона; строительство военных объектов на островах и рифах производится только в целях самообороны, а любая милитаризация спорных островов ЮКМ является «законным правом суверенного государства по осуществлению строительства на собственной территории».

Очевидно, что нарастание напряженности в ЮКМ может привести не только к дальнейшему ухудшению американо-китайских отношений, но и по мере всё большей вовлеченности внерегиональных игроков — к возможной эрозии всего режима безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Совершенно очевидно, что практические шаги Пекина в ЮКМ направлены на приоритетное обеспечение собственной региональной безопасности. Любые нарушения норм и положений Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS), равно как расширительная трактовка ее ключевых статей со стороны Поднебесной преследуют решение именно этой задачи.

Присутствие надводных и подводных кораблей ВМС США и их союзников остается главным раздражающим фактором для Пекина. При этом, все вводимые КНР ограничения связаны именно с осуществлением военно-морской деятельности, и никак не касаются торгового судоходства.

Плохим «звоночком» для Китая становится то, что внерегиональные государства (Великобритания, Франция и другие) теперь готовы поддержать американские мероприятия в рамках программы Freedom of Navigation (FON). Это ставит КНР в весьма неудобное положение: их консолидированное давление будет означать, что существует единое, универсальное толкование конвенционных норм и положений, а Китай не может позволить себе иного видения и имплементации. Усиление же их военно-морского присутствия в регионе может привести к тому, что Пекин в ответ решит качественно и количественно расширить группировку ВМФ НОАК в ЮКМ.

Такая ситуация означает, что сегодняшнее американо-китайское противостояние на море несет в себе риск если не полномасштабного, то локального боестолкновения между флотами двух крупнейших мировых держав, что безусловно подрывает устои безопасности региона в целом. Защита свободы судоходства со стороны США, хоть и объясняется задачей отстаивания интересов всех участников мирового сообщества, на самом деле не ведет к мирному урегулированию противоречий, а скорее наоборот — провоцирует рост напряженности. И чем объемнее будут мероприятия в рамках программы FON, тем меньше шансов будет на то, что хоть какое-то подобие «Кодекса поведения» (Code of Conduct) будет выработано применительно к ЮКМ.

В стороне от многочисленных дискуссий об американо-китайской торговой войне остается еще одно соперничество между двумя странами. Оно развернулось уже давно и лишь усиливается в последнее время в акватории Южно-Китайского моря (ЮКМ) и в прилегающих к нему морских районах.

В начале июня 2019 г. Пентагон официально представил новый доклад «О стратегии в Индо-Тихоокеанском регионе», где Китай был причислен к основным американским конкурентам. Называя КНР «ревизионистской державой», США обвинили Пекин в «стремлении к региональной гегемонии в ближайшей перспективе и… к глобальному превосходству в долгосрочной перспективе». Серьезное внимание в новой стратегии было уделено мероприятиям FONOP (Freedom of Navigation Operations) ВМС США как основному средству защиты американских интересов, в том числе и в ЮКМ. «Чрезмерные морские претензии, несовместимые с международным правом, угрожают международному порядку, интересам США и наших региональных союзников и партнеров», — отмечается в докладе.

В ходе прошедшего 31 мая – 2 июня 2019 г. Азиатского саммита по безопасности — Диалога Шангри-Ла в Сингапуре — США заручились коллективной поддержкой своих союзников. Министры обороны Великобритании и Франции заявили, что корабли их государств присоединятся к своим американским коллегам в оспаривании правопритязаний Пекина на острова и акватории ЮКМ.

В ответ министр обороны Китая достаточно безапелляционно заявил: «Пекин никому не угрожает; не ограничивает свободу судоходства в ЮКМ, через которое ежегодно проходит 100 тыс. судов, в то время как другие внерегиональные страны пришли сюда для того, чтобы «поиграть мускулами»; вопросы обеспечения стабильности здесь должны решаться исключительно странами региона; строительство военных объектов на островах и рифах производится только в целях самообороны, а любая милитаризация спорных островов ЮКМ является «законным правом суверенного государства по осуществлению строительства на собственной территории».

Очевидно, что нарастание напряженности в ЮКМ может привести не только к дальнейшему ухудшению американо-китайских отношений, но и по мере всё большей вовлеченности внерегиональных игроков — к возможной эрозии всего режима безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

***

AP / Lolita Baldor
Встреча экс-главы Пентагона Патрика Шэнахана с министром обороны КНГ Вэй Фэнхэ на Диалоге Шангри-Ла 31 мая 2019 г.

В рамках программы Freedom of Navigation (FON) США планомерно оспаривают правопритязания Поднебесной на целую серию островных образований в ЮКМ и распространение своего суверенитета и юрисдикции в отношении прилежащих к ним акваторий.

Первое в этом году мероприятие в рамках FON прошло 7 января: американский эсминец с управляемым ракетным оружием (УРО) USS McCampbell прошел вблизи Парасельских островов, на которые одновременно претендуют Вьетнам, Тайвань и КНР.

Несмотря на это, Пекин путем использования метода прямых исходных линий приравнял все воды внутри архипелага к внутренним, которые находятся под полным государственным суверенитетом, равно как воздушное пространство, дно и недра. Соответственно, осуществление любых видов деятельности здесь, с китайской точки зрения, носит исключительно разрешительный характер, с чем, безусловно, не могут согласиться ни США, ни другие страны региона.

Более того, КНР традиционно настаивает на разрешительном порядке прохода иностранных военных кораблей через своё территориальное море и старается ограничивать любые виды иностранной военно-морской деятельности в пределах собственной исключительной экономической зоны (ИЭЗ), в том числе и вокруг спорных Парасельских островов, что является прямым нарушением норм и положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (UNCLOS — United Nations Convention on the Law of the Sea).

11 февраля два американских эсминца УРО USS Spruance и USS Preble совершили проход в пределах 12 морских миль от рифа Мисчиф (Mischief Reef) архипелага Спратли, который по решению Постоянной Палаты Третейского Суда (ППТС) по иску Филиппин против Китая был признан не островом, как настаивал Пекин, а обсыхающим при отливе возвышением без права на установление каких-либо морских зон суверенитета и юрисдикции вокруг него [1] . Соответственно, проход военных кораблей на любом расстоянии от него, равно как осуществление ими любых видов военно-морских маневров, не может быть никем и никак ограничен.

Здесь необходимо пояснить, что в соответствии со ст. 121 UNCLOS полноценным островом может считаться лишь «естественно образованное пространство суши, окруженное водой, которое находится выше уровня воды при приливе». Именно такие «образования» приравниваются к сухопутной территории и наделяются правом по формированию всех предписанных UNCLOS морских зон вокруг себя (территориального моря, прилежащей зоны, ИЭЗ и континентального шельфа).

Неполным набором прав наделяются скалы, которые не пригодны для поддержания жизни человека или для самостоятельной хозяйственной деятельности, не имеют ни ИЭЗ, ни континентального шельфа (ст. 123(3)), а вокруг них может быть образовано лишь 12-ти мильное территориальное море.

К третьей категории относятся такие «образования», которые не наделяются никакими правами в отношении морских пространств вокруг них. Сюда могут быть отнесены обсыхающие при отливе возвышения, банки, рифы и атоллы. Условно под эту категорию попадают и искусственные острова, вокруг которых могут быть образованы лишь зоны безопасности (ст. 60 UNCLOS).

Однако практически все государства региона ЮКМ пытались и пытаются путем эффективной оккупации тех или иных скал, рифов, банок и отмелей доказать, что они пригодны для жизни и хозяйственной деятельности, с целью их правовой квалификации в качестве полноценных островов. КНР же за последние годы активизировала практику по созданию искусственных островов, путем насыпания грунта превращая их якобы в «полноценные» острова с «правом» на установление всех предписанных UNCLOS морских зон.

***

Василий Кашин:
Южно-Китайское море — Гаагский суд и военная напряженность

Мероприятия FON были дополнены совместными американо-британскими военно-морскими учениями в ЮКМ, которые состоялись 11–16 января и 18 февраля. Такой формат не использовался с 2010 г., а Великобритания после словесных обещаний 2018 г. по поддержке позиции США в ЮКМ фактически перешла к практическим действиям.

Руководитель американского Командования по Индо-Тихоокеанскому региону адмирал Филип Дэвидсон (Philip S. Davidson), со своей стороны, анонсировал крайнюю заинтересованность в дальнейшем и более масштабном привлечении союзников к будущим миссиям с целью оспаривания китайских правопритязаний. Его слова были поддержаны помощником Министра обороны США по вопросам безопасности в Тихоокеанском регионе Рэндаллом Шривером (Randall Schriver). Выступая в апреле в Куала-Лумпуре, он заявил: «Индо-Пацифика окончательно стала… приоритетным регионом для Америки. Целью же морской политики США в ЮКМ будет являться сдерживание КНР, не допущение дополнительного развертывания китайских боевых систем, расположенных на искусственно созданных островах. Мы намерены сделать так, чтобы ни одна страна не смогла изменить международное право или статус Южно-Китайского моря, поэтому мы и дальше будем проводить совместные с союзниками FONOPs и другие операции присутствия».

Действительно, растущая милитаризация ЮКМ подталкивает к активным действиям и внерегиональные страны. Так, в апреле–мае 2019 г. ВМС Франции провели собственные морские экспедиции в ЮКМ, направленные на оспаривание правопритязаний Пекина в отношении Парасельских островов и островов Спратли.

Более того, 6 апреля французский фрегат Vendemiaire прошел через Тайваньский пролив. И хотя это была вполне рутинная операция, которую ВМС Франции осуществляют практически ежегодно, данный факт вызвал крайне негативную реакцию Пекина. Франции было отказано в приглашении на участие в морском параде по случаю 70-летия НОАК под предлогом «незаконного вторжения в китайские воды».

Несмотря на то, что данное заявление официального представителя НОАК Жэнь Гоцяна (Ren Guoqiang) позже было выдано за «оговорку», у многих остались сомнения: теперь и Тайваньский пролив, который делят между собой Пекин и Тайбэй, стал рассматриваться исключительно как акватория КНР?

С точки зрения UNCLOS очевидно, что это международный пролив, соединяющий Южно-Китайское море с Восточно-Китайским, где применимо право транзитного прохода, которым могут пользоваться как гражданские суда, так и военные корабли абсолютно всех государств без каких-либо ограничений. Однако, принимая во внимание факт претензий Пекина на сам Тайвань, вновь весьма жестко озвученные во время диалога Шангри-Ла, и на большую часть акватории ЮКМ, ситуация выглядит не столь гладко. Хотя вполне возможно, что такая реакция — это ответ на усиление французского и иного внерегионального присутствия в регионе. Франция, например, обладая заморскими территориями в Тихом и Индийском океанах, на которых проживает примерно 1,5 млн человек, не скрывает заинтересованности в усилении здесь своего влияния.

Тем не менее данная «оговорка» представителя НОАК не осталась незамеченной. 28 апреля 2019 г. два американских эсминца УРО (USS Stethem и USS William P. Lawrence) прошли Тайваньский пролив с целью проверить действительность претензий Поднебесной. Кроме того, американцы фактически сумели приурочить данный проход к 40-ой годовщине «Закона об отношениях с Тайванем» от 10 апреля 1979 г., что было особенно показательно в связи с имевшими место в марте этого года впервые за последние 20 лет пролетами китайской военной авиации над той частью акватории Тайваньского пролива, которая находится к востоку от условно проведенной срединной линии, и рассматривается как его тайваньская часть.

***

Вита Спивак:
Китайские охранники международного права

6 мая 2019 г. США провели третье мероприятие в рамках программы FON. Два эсминца УРО (USS Preble и USS Chung-Hoon) прошли в пределах 12 миль от рифов Гэйвен (Gaven) и Джонсон (Johnson) в цепи островов Спратли. Китай, используя насыпание грунта, старается превратить данные «образования» в полноценные острова. США же не скрывают своей озабоченности, что с помощью искусственных островов Пекин размещает значительное количество противокорабельных крылатых ракет и ракет класса земля-воздух на аванпостах архипелага Спратли, усиливая тем самым милитаризацию ЮКМ [2] .

При этом в решении ППТС 2016 г. было указано, что никакие насыпные работы не могут изменить первоначальный правовой статус этих островных образований, которые были отнесены к категории «скал» [3] , так как поддержание жизнедеятельности на них зависит исключительно от внешних поставок и здесь отсутствуют какие-либо свидетельства человеческой жизнедеятельности с момента их оккупации Китаем в 1988 году. Все попытки снабжения (например, пресной водой) таких «образований» с материка, обустройства там инфраструктурных объектов с целью их правовой классификации в качестве островов были признаны нелегитимными. Более того, практика КНР по насыпанию островов была расценена как ведущая к негативному воздействию на морскую среду и ее биоразнообразие.

9 мая 2019 г. американский формат присутствия в регионе приобрел еще более коллективный характер: США, Филиппины, Индия и Япония впервые провели совместные четырехсторонние учения в заливе Чанги, расположенном на пути из Малаккского пролива в ЮКМ. Морская экспедиция во главе с американским эсминцем УРО William P. Lawrence прошла на пути в Сингапур, где проходил саммит министров обороны АСЕАН+. До этого страны участвовали только в двухсторонних либо трехсторонних форматах учений. В этой связи возникает резонный вопрос: а что будет, если США удастся реализовать проект по созданию многосторонней коалиции в лице вышеперечисленных государств плюс Британии, Франции, Австралии, Новой Зеландии и Канады по оспариванию правопритязаний КНР в ЮКМ? К чему это приведет? К уменьшению китайских амбиций или же к еще большему развертыванию сил ВМФ НОАК в регионе?

***

Особую роль в американо-китайском противостоянии продолжают играть Филиппины. Колебания филиппинского президента Родриго Дутерте (Rodrigo Duterte) между США и КНР носят весьма странный характер: выиграв иск в ППТС против Поднебесной, Манила не решилась жестко добиваться исполнения его положений от Пекина, нанеся последнему исключительно репутационный ущерб и попытавшись наладить более тесное экономическое взаимодействие, а теперь вновь склоняется к сотрудничеству с США, модернизируя свой военно-морской флот с помощью последних.

Причина ухудшения китайско-филиппинских отношений очевидна: начиная с 2018 г. КНР вдвое увеличила свое военное присутствие в районе ЮКМ. Так, в марте 2019 г. сообщалось, что в течение первого квартала текущего года сотни китайских судов и военных катеров окружали стратегический остров Титу (Thitu Island) архипелага Спратли с целью оказать давление на филиппинские власти. Это островное образование, квалифицированное ППТС как «скала», с 1970-х гг. находится под контролем Филиппин [4] .

Второй, но не последний, объект спора — риф Скарборо (Scarborough), который хоть и находится в пределах 200-мильной ИЭЗ Филиппин, однако Китай и Тайвань также оспаривают его государственную принадлежность. Причем КНР продолжает считать его полноценным островом с правом формирования вокруг него всех предписанных UNCLOS морских зон с целью распространения своего суверенитета и юрисдикции на весьма значительные морские пространства.

В апреле 2012 г. территориальный спор едва не перерос в вооруженный конфликт после того, как Пекин фактически установил морскую блокаду рифа, не давая филиппинским рыбакам осуществлять вылов водных биологических ресурсов. Ситуация изменилась к лучшему лишь после решения ППТС 2016 г., которая поддержала исторические права филиппинских рыбаков на осуществление здесь вылова. При этом Арбитраж, как и в случае с Титу, не пытался установить, кто владеет данным островным образованием, а лишь квалифицировал его как «скалу», поддержав филиппинскую, а не китайскую позицию по этому вопросу.

США склонны поддерживать Манилу в этом споре. 19 мая 2019 г. эсминец УРО ВМС США USS Preble прошел в пределах двенадцати морских миль от рифа Скарборо, реализуя конвенционное право мирного прохода через территориальное море. Маневр произошел на фоне совместных американо-филиппинских учений береговой охраны и первых в истории двух стран учебных поисково-спасательных операций вблизи рифа. Данный факт, если не напрямую, то косвенно о может свидетельствовать том, что роль Береговой Охраны США в регионе может быть усилена.

***

Василий Кашин:
Новая военная инфраструктура на Парасельских островах

Совершенно очевидно, что практические шаги Пекина в ЮКМ направлены на приоритетное обеспечение собственной региональной безопасности. Любые нарушения норм и положений UNCLOS, равно как расширительная трактовка ее ключевых статей со стороны Поднебесной преследуют решение именно этой задачи.

Такое отношение Пекина к нормам международного права (в том числе морского) во многом обусловлено причинами сугубо исторического характера. Так, для Китая характерно достаточно скептическое отношение к его отдельным положениям. Поднебесная считает международное право продуктом Западной цивилизации, которое нацелено в первую очередь на обслуживание интересов наиболее сильных и влиятельных государств.

Нет сомнений, что такая позиция прочно укрепилась в сознании китайской элиты и экспертного сообщества еще в ходе работы III Конференции ООН по морскому праву (1973–1982 гг.). В ее рамках Пекин неоднократно выступал с иной точкой зрения по тем или иным вопросам, но с ней мало кто считался, а чаще всего — её просто игнорировали. Так, например, Китай изначально настаивал на необходимости ограничения права мирного прохода через территориальное море для военных кораблей зарубежных стран, однако такой подход не отвечал интересам крупнейших военно-морских держав того времени — СССР и США. Затем эти положения были продублированы им при ратификации Конвенции 1982 г. и закреплены на уровне китайского национального законодательства.

Однако можно предположить, что по мере трансформации Китая из региональной державы в страну с глобальными интересами с его стороны может произойти изменение восприятия норм и положений международного морского права. Создание настоящего океанического флота (Blue Ocean Navy), способного решать задачи в масштабах всего Мирового океана, приведут к более ответственному отношению КНР к существующему конвенционному режиму. Это обусловлено тем обстоятельством, что статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. дает возможность другим странам не исполнять те нормы международного соглашения в отношении того государства, которое их нарушает. Соответственно, в перспективе Китай может стать более заинтересованным в применении и защите универсальных норм, касающихся мирного прохода военных кораблей через территориальное море, свободы военного судоходства в пределах ИЭЗ и т.д. Именно по такому пути — от полного/частичного непризнания к признанию — шло развитие всех крупнейших военно-морских держав, включая СССР и США. Надо надеяться, что Пекин в этом отношении не станет исключением.

***

Присутствие надводных и подводных кораблей ВМС США и их союзников остается главным раздражающим фактором для Пекина. При этом, все вводимые КНР ограничения связаны именно с осуществлением военно-морской деятельности, и никак не касаются торгового судоходства. Именно поэтому нельзя хотя бы частично не согласиться с позицией МИД КНР: «Различие между КНР и США — это различие, не касающееся свободы судоходства. Мы честны в том, что поддерживаем принцип свободы судоходства в полном соответствии с международным правом, не только в отношении Южно-Китайского моря, но и в других регионах мира. Различие между нами состоит в том, что США используют свободу судоходства как оправдание того, что их корабли и самолеты занимаются разведывательной деятельностью вблизи китайского побережья, островов и рифов».

Пекин всегда указывал на то, что США сами до сих пор не присоединились к UNCLOS, а значит не имеют особых прав и полномочий следить за исполнением её норм и положений со стороны других государств. Действуя таким образом, они возлагают на себя роль единственного арбитра, который единолично решает, где и в каком объеме нормы международного морского законодательства были нарушены или же неверно расширительно истолкованы. Практически, ставя американские интересы во главу угла, США используют FON для сохранения за собой роли глобального лидера в масштабах всего Мирового океана.

Действительно, многие эксперты всегда ставили вопросы: почему именно США, а не международные институты как ООН, призывают к соблюдению международного правопорядка в Мировом океане? Почему большая часть мер в рамках программы FON осуществляется с помощью привлечения военно-морского потенциала США, а не дипломатическими средствами? Почему другие страны, в том числе партнеры и союзники США, активно не участвуют в реализации этой программы?

В этой связи, плохим «звоночком» для Китая становится то, что внерегиональные государства (Великобритания, Франция и другие) теперь готовы поддержать американские мероприятия в рамках FON. Это ставит КНР в весьма неудобное положение: их консолидированное давление будет означать, что существует единое, универсальное толкование конвенционных норм и положений, а Китай не может позволить себе иного видения и имплементации. Усиление же их военно-морского присутствия в регионе может привести к тому, что Пекин в ответ решит качественно и количественно расширить группировку ВМФ НОАК в ЮКМ.

Такая ситуация означает, что сегодняшнее американо-китайское противостояние на море несет в себе риск если не полномасштабного, то локального боестолкновения между флотами двух крупнейших мировых держав, что безусловно подрывает устои безопасности региона в целом. Защита свободы судоходства со стороны США, хоть и объясняется задачей отстаивания интересов всех участников мирового сообщества, на самом деле не ведет к мирному урегулированию противоречий, а скорее наоборот — провоцирует рост напряженности. И чем объемнее будут мероприятия в рамках программы FON, тем меньше шансов будет на то, что хоть какое-то подобие «Кодекса поведения» (Code of Conduct) будет выработано применительно к ЮКМ.

1. Все островные образования архипелага Спратли были признаны не полноценными островами, а квалифицированы либо как скалы, либо как обсыхающие при отливе возвышения. См.: The South China Sea Arbitration (The Republic of the Philippines v. the People’s Republic OF China). The Hague, 12 July 2016. URL: https://pcacases.com/web/sendAttach/1801.

2. Annual Report to Congress: Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2019 (https://media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf).

3. Конвенционный статус «скал» бал закреплен за всем рифом Джонсона и лишь за северной частью рифа Гэйвен. Южная часть последнего была квалифицирована как обсыхающее при отливе возвышение без права формирования морских зон вокруг себя.

4. Всего Филиппины претендуют на 53 островных образования архипелага Спратли, но сумели оккупировать лишь 9 из них.