В ООН разрабатывают новый документ по сохранению морского биоразнообразия

В начале апреля 2019 г. в штаб-квартире ООН свою работу завершила II сессия Межправительственной конференции ООН по разработке юридически обязательного документа на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. по сохранению и устойчивому использованию морского биоразнообразия районов, лежащих за пределами национальной юрисдикции.

В этой связи может возникнуть надежда, что наконец-то у мирового сообщества появится мощный инструмент, с помощью которого пользователей морских ресурсов принудят бережнее взаимодействовать с природой, дабы гарантировать сохранение и даже приумножение морских богатств во благо нынешнего и будущих поколений. Именно такой представляется, да и позиционируется цель будущего Соглашения, и именно таким инструментом оно и должно стать по задумке его инициаторов.

Однако у стороннего наблюдателя, если бы он случайно заглянул за кулисы переговоров, могли возникнуть вполне резонные опасения относительно перспектив нового документа. В ходе II сессии Конференции развернулись серьезные дебаты между представителями двух групп государств с полярными позициями: одни делегаты рассуждали о необходимости нового глобального механизма создания сети МОР и проведения оценки воздействия на окружающую среду, а вторые — протестовали, указывая на отсутствие консенсуса, в какой части эти вопросы не урегулированы, и обращали внимание на то обстоятельство, что Резолюция № 71/249 четко определила, что новое Соглашение должно встроиться в рамки сложившейся на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. системы управления Мировым океаном и не должно подрывать компетенцию существующих секторальных и региональных органов, созданных во исполнение ее положений.

Эта дискуссия могла бы растянуться на годы вперед, если бы не третья, самая многочисленная, объединенная общими целями группа развивающихся государств. Эти государства не давали переговорному процессу зайти в тупик и остановиться, так как в случае его успешного завершения, они приобрели бы не только гипотетические выгоды от сохраняемого биоразнообразия, но и вполне реальные экономические бонусы.

Именно развивающиеся государства, в совокупности представляющие абсолютное большинство членов ООН, мотивируемые своими экономическими интересами, выступают движущей силой процесса по сохранению морского биоразнообразия и задают ему тон.

В рамках работы над Соглашением по сохранению биоразнообразия наибольшую проработку получили вопросы, связанные с доступом к МГР открытых районов, а также с режимом справедливого распределения выгод от эксплуатации таких ресурсов и с мерами по повышению потенциала развивающихся государств, что нашло отражение и во вспомогательном документе Президента Конференции.

Учитывая необходимость комплексного природоохранного подхода к созданию репрезентативных и экологически взаимосвязанных МОР, новое Соглашение может предложить координационный механизм, позволяющий объединить усилия соответствующих секторальных и региональных органов, обладающих компетенцией по применению зонально-привязанных инструментов хозяйствования в целях сохранения и защиты морской среды и морского биоразнообразия. Сегодня, применяя эти инструменты в конкретных природоохранных целях, данные организации ограничены пределами своего мандата и членским составом. Следовательно, новое Соглашение должно восполнить этот недостаток и обеспечить координацию внутри существующей системы и предложить механизм всеобщего признания МОР.

Преодолению секторальной замкнутости и улучшению координации могли бы, среди прочего, способствовать следующие шаги:

1. Разработка и закрепление в Соглашении понятий «морской охраняемый район» и «зонально-привязанный инструмент хозяйствования», а также выработка общих принципов их создания и применения. Включение таких положений, во-первых, позволит унифицировать будущую практическую деятельность в связи с созданием МОР и, во-вторых, станет правовым признанием того факта, что существующие секторальные и секторально-региональные организации, фактически не создают МОР, а лишь применяют зонально-привязанные инструменты хозяйствования, как бы они их не называли.

2. Обеспечение правовой основы для закрепления роли региональных рыбохозяйственных организаций (РФМО), созданных на основе и во исполнение тех положений Конвенции 1982 г., которые касаются сохранения морских живых ресурсов в открытом море (ст.118), как ведущих акторов в процессе создания МОР.

Услышав подобную новость, неравнодушный к проблемам экологии читатель, наверняка, обрадуется. Ведь он хорошо осведомлен о многокилометровых мусорных пятнах, дрейфующих в океанских просторах, о морском дне, которое грустно ощетинилось серыми безжизненными обломками некогда прекрасных кораллов. Может возникнуть надежда, что наконец-то у мирового сообщества появится мощный инструмент, с помощью которого пользователей морских ресурсов принудят бережнее взаимодействовать с природой, дабы гарантировать сохранение и даже приумножение морских богатств во благо нынешнего и будущих поколений.

Именно такой представляется, да и позиционируется цель будущего Соглашения, и именно таким инструментом оно и должно стать по задумке его инициаторов.

Однако у стороннего наблюдателя, если бы он случайно заглянул за кулисы переговоров, могли возникнуть вполне резонные опасения, относительно перспектив нового документа. В ходе сессии конференции делегаты практически 120 государств устроили серьезные дебаты. Насколько оправданы ожидания мирового сообщества от разрабатываемого документа? В этом вопросе мы и попробуем разобраться.

О чем спорили делегаты

Дискуссия участников Конференции строилась вокруг положений вспомогательного документа, подготовленного Президентом Конференции. Документ был сформирован с учетом положений Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН №69/292 и №71/249 и вобрал в себя результаты более чем 15-летней совместной работы государств по проблеме сохранения и устойчивого использования морского биоразнообразия открытых районов. В основу его содержательной части были положены четыре тематических блока, составляющих так называемый Package deal (пакетное предложение) нового Соглашения, а именно: 1) морские генетические ресурсы (МГР), включая вопросы совместного использования выгод; 2) зонально привязанные инструменты хозяйствования (запреты определенной деятельности, ограничение уровня шума, использования определенных установок либо орудий в определенном морском районе), включая охраняемые районы моря (МОР); 3) экологические оценки; 4) повышение потенциала государств.

Package deal, принятый государствами еще в 2011 г., по сути представляет собой лишь перечень вопросов, нуждающихся в дополнительном рассмотрении для определения степени их решенности в рамках существующих международно-правовых институтов и установления необходимости их дальнейшей разработки в контексте нового Соглашения. Именно в таком аспекте Package deal определен и в образующих мандат Конференции резолюциях № 69/292 и №71/249. Однако так случилось, что в ходе работы Подготовительного комитета, учрежденного для выработки предметных рекомендаций относительно элементов проекта текста будущего Соглашения, также как и в ходе I сессии Конференции, некоторые делегаты (ЕС, Норвегия и др.) об этом всякий раз «забывали», пытаясь обсуждать темы сохранения, как будто вопрос о необходимости их разработки уже решен, и предлагали сторонам сосредоточиться на институционально-правовых механизмах их регулирования. В то же время другая часть делегатов (Исландия, Китай, Российская Федерация, США, Япония, Южная Корея и др.) высказывали сомнения в возможности обсуждения вопроса «как регулировать?» пока нет определенности в отношении вопроса «что регулировать?» и предлагали сосредоточиться именно на нем.

В ходе II сессии Конференции ставший уже традиционным диалог предсказуемо представлял собой следующее: одни делегаты рассуждали о необходимости нового глобального механизма создания сети МОР и проведения оценки воздействия на окружающую среду, а вторые — протестовали, указывая на отсутствие консенсуса, в какой части эти вопросы не урегулированы, и обращали внимание на то обстоятельство, что Резолюция № 71/249 четко определила, что новое Соглашение должно встроиться в рамки сложившейся на основе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. системы управления Мировым океаном и не должно подрывать компетенцию существующих секторальных и региональных органов, созданных во исполнение ее положений.

Эта дискуссия могла бы растянуться на годы, если бы не третья, самая многочисленная, объединенная общими целями группа развивающихся государств. Эти государства не давали переговорному процессу зайти в тупик и остановиться, так как в случае его успешного завершения, они приобрели бы не только гипотетические выгоды от сохраняемого биоразнообразия. Соглашение должно им обеспечить вполне реальные экономические бонусы:

1. создание специального финансового механизма для распределения в их пользу денежных выгод от использования МГР, местом происхождения которых являются открытые районы Мирового океана;
2. создание особого режима по облегченному доступу развивающихся государств к информации как о самих разрабатываемых МГР, так и технологиях, связанных с их использованием. Для группы не было принципиальным, какое название получит Соглашение, какие цели будут заявлены в качестве основных, и какие еще сферы отношений, связанные с использованием открытых районов, оно будет регулировать.

Поэтому именно развивающиеся государства, в совокупности представляющие абсолютное большинство членов ООН, мотивируемые своими экономическими интересами, выступают движущей силой процесса по сохранению морского биоразнообразия и задают ему тон. Их активная позиция и интересы всемерно поддерживаются самой ООН, которая хотя и является «выразителем» точки зрения всего мирового сообщества, тем не менее имеет и самостоятельную заинтересованность в успешном завершении работы над этим Соглашением. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь, что для ООН важно постоянно подтверждать свою нужность и важность мировому сообществу, в том числе, доказывая способность исполнять роль глобального регулятора экологической политики.

Учитывая сложившуюся ситуацию, неудивительно, что в рамках работы над Соглашением по сохранению биоразнообразия наибольшую проработку получили вопросы, связанные с доступом к МГР открытых районов, а также с режимом справедливого распределения выгод от эксплуатации таких ресурсов и с мерами по повышению потенциала развивающихся государств, что нашло отражение и во вспомогательном документе Президента Конференции. Дискуссия по этим вопросам была конструктивной, она проходила в понятном и предсказуемом ключе. Четко определились две позиции:

1. развивающиеся государства выдвигали требование о закреплении в новом Соглашении положений о применимости режима «общего наследия» (common heritage of mankind) к МГР морского дна открытых районов,
2. развитые государства, которые, ссылаясь на статьи 133 и 136 Конвенции ООН по морскому праву, отрицали такую возможность и предлагали разработать тему справедливого распределения выгод в контексте распределения нематериальных благ (обмен информацией и данными, передача технологий на добровольной основе) и повышения потенциала.

Козырем группы развивающихся государств в этой дискуссии выступает их численность, дающая возможность продвигать как свои идеи, так и предложения других сторон. У оппонентов же всегда есть возможность отказаться от участия в Соглашении (например, просто не подписывать документ), если в нем будут содержаться слишком жесткие требования к распределению выгод и передаче технологий, что нивелирует все для них преимущества. Понимая и принимая аргументы друг друга, стороны идут на взаимные уступки и компромиссы, что дает уверенность в решении проблем, связанных с режимом пользования МГР открытых районов, в рамках нового Соглашения. В тоже время вопросы, связанные непосредственно с сохранением биоразнообразия, выступают в качестве «разменной монеты» в этих переговорах, и их решение будет зависеть от того, на какие уступки будут готовы пойти развитые государства в отношении перераспределения выгод и передачи технологий. Именно поэтому некоторые специалисты обсуждают разработку нового документа не как процесс, имеющий отношение к сохранению биоразнообразия, но как процесс очередного перераспределения ресурсного потенциала Мирового океана.

Если бы читателю вдруг довелось понаблюдать за ходом дискуссии, то он бы испытал некоторое разочарование от того, насколько однообразно и обтекаемо делегаты Конференции говорили о проблемах экологии и как абсолютно конкретно и деловито обсуждали проблемы экономики. И, возможно, такого наблюдателя охватили бы сомнения относительно способности будущего документа стать эффективным инструментом сохранения морского биоразнообразия.

Не подлежит сомнению!

Однако не все так драматично, как это может показаться на первый взгляд. Вспоминая самые знаковые и важные международные юридически обязательные документы, нацеленные на охрану окружающей среды и сохранение биоразнообразия, можно заметить, что они всегда «сдобрены» экономическими бонусами, направленными на привлечение к участию в них более широкого круга государств. Так, например, обсуждаемая выше Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., содержащая достаточно прогрессивные, не теряющие своей актуальности положения, определяющие обязанности государств по охране и сохранению морской среды и живых морских ресурсов (в том числе, и универсальную обязанность по проведению оценки воздействия на морскую среду от планируемой деятельности), одновременно «дарила» прибрежным государствам исключительную экономическую зону, суверенные права на разработку морских ресурсов (живых и неживых) континентального шельфа и ряд других преимуществ, а развивающиеся государства получили тот самый режим «общего наследия». Конвенция ООН о биологическом разнообразии 1992 г. также не лишена экономической привлекательности, в особенности для развивающихся государств, за которыми она в соответствующих случаях закрепляет право на доступ к разрабатываемым биотехнологиям и их передачу на льготных и преференциальных условиях, в том числе, с использованием созданного на основе Конвенции механизма финансирования. Указанные примеры экономического стимулирования продвижения экологических инициатив, лежат на поверхности, но есть еще масса других, некоторые из которых не так очевидны, но все равно выявляемы при более детальном изучении соответствующих случаев.

Какие дополнительные шаги можно предпринять для сохранения морского биоразнообразия при условии тех строгих рамок, в которые должно будет вписаться новое Соглашение? Под рамками мы прежде всего понимаем неприкосновенность мандатов, созданных на основе Конвенции 1982 г. или/и во исполнение ее положений, международных органов и ограниченную возможность для создания нового глобального, обладающего регулирующими функциями, механизма сохранения морского биоразнообразия.

Учитывая необходимость комплексного природоохранного подхода к созданию репрезентативных и экологически взаимосвязанных МОР, новое Соглашение может предложить какой-либо координационный механизм, позволяющий объединить усилия соответствующих секторальных и региональных органов, обладающих компетенцией по применению зонально-привязанных инструментов хозяйствования в целях сохранения и зашиты морской среды и морского биоразнообразия. Сегодня, применяя эти инструменты в конкретных природоохранных целях, данные организации ограничены пределами своего мандата и членским составом. Следовательно, новое Соглашение должно восполнить этот недостаток и обеспечить координацию внутри существующей системы и предложить механизм всеобщего признания МОР.

Преодолению секторальной замкнутости и улучшению координации могли бы, среди прочего, способствовать следующие шаги:

1. Разработка и закрепление в Соглашении понятий «морской охраняемый район» и «зонально-привязанный инструмент хозяйствования», а также выработка общих принципов их создания и применения. Включение таких положений, во-первых, позволит унифицировать будущую практическую деятельность в связи с созданием МОР и, во-вторых, станет правовым признанием того факта, что существующие секторальные и секторально-региональные организации, фактически не создают МОР, а лишь применяют зонально-привязанные инструменты хозяйствования, как бы они их не называли.
2. Обеспечение правовой основы для закрепления роли региональных рыбохозяйственных организаций (РФМО), созданных на основе и во исполнение тех положений Конвенции 1982 г., которые касаются сохранения морских живых ресурсов в открытом море (ст.118), как ведущих акторов в процессе создания МОР.

Почему именно РФМО?

На сегодня РФМО обладают наибольшим опытом в области разработки мер по сохранению живых морских ресурсов и среды их обитания, а также огромными массивами научных данных, необходимых для разработки таких мер с учетом региональных особенностей. Признавая неразрывную взаимосвязь между сохранением живых ресурсов и биоразнообразия, в целом, РФМО уже сегодня все более комплексно подходят к вопросам сохранения и разрабатывают меры по защите и охране не только самих живых ресурсов, но и других важных компонентов биоразнообразия (мест обитания, глубоководных и уязвимых экосистем и пр.). Единственное ограничение для деятельности этих организаций — их мандат. Однако, в том случае, если государства, учитывая положения нового Соглашения, придадут РФМО новые соответствующие полномочия по разработке научно-обоснованных планов создания комплексных МОР (непосредственное взаимодействие с иными органами и организациями по вопросам определения границ, установление перечня зонально-привязанных инструментов хозяйствования, необходимых для достижения природоохранных целей МОР, принятие после согласования плана создания МОР), секторальная замкнутость может быть преодолена.

Согласованный и принятый РФМО и иными секторальными органами план создания МОР в дальнейшем может быть передан во вновь созданный универсальный орган, который своей резолюцией констатирует создание МОР, обеспечив ему всеобщее признание.

При проработке нового соответствующего механизма может быть применен опыт взаимодействия между Комиссией по сохранению морских живых ресурсов Антарктики (АНТКОМ) и Консультативным Советом Договора об Антарктике (КСДА) по вопросам создания и функционирования МОР в морях Южного океана.

Также Соглашение может наделить создаваемый на его основе универсальный орган полномочиями по регулированию в открытых районах тех будущих видов деятельности, которые не урегулированы в рамках существующей секторальной системы, и наделить функциями по разработке, согласованию и установлению МОР в тех районах открытого моря, где сегодня не создано региональных организаций (сегодня их совсем немного, но среди них находится анклав Северного Ледовитого океана).

Реализация этих предложений в контексте нового Соглашения позволит документу стать новым эффективным инструментом сохранения морского биоразнообразия и, одновременно, не создаст институционально-правовых механизмов, противоречащих положениям Конвенции 1982 г., либо подрывающих мандаты и компетенцию существующих, созданных на основе положений Конвенции или во исполнение ее положений международных органов.