Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 12, Рейтинг: 4.92)
 (12 голосов)
Поделиться статьей
Татьяна Шувалова

Специалист в области международного морского права, начальник отдела ФГБУ «Главрыбвод», эксперт РСМД

Как свести к минимуму неизбежное воздействие хозяйственной деятельности на природную среду? Как повернуть вспять или хотя бы затормозить процессы деградации биоразнообразия? Как добиться баланса между необходимостью использования компонентов биоразнообразия и необходимостью такое биоразнообразие сохранить? На эти вопросы международное сообщество ищет ответы уже не одно десятилетие.

Результаты поисков формализовались в появлении ряда международных глобальных, региональных и секторальных договоренностей, в результате которых государства приняли на себя обязательства по внедрению и применению разнообразных механизмов и инструментов, в том числе направленных на обеспечение контроля за использованием компонентов биоразнообразия, на сокращение возможного негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние биоразнообразия и на повышение возможностей государств, которые в силу различных причин (экономических, политических, институциональных) оказались не готовы такие инструменты применять.

Однако, как показывает практика, уже найденные ответы не становятся окончательными. Несмотря на все усилия международного сообщества, риск того, что морское биоразнообразие продолжит сокращаться, сохраняется. Понимание этой проблемы требует, не теряя бдительности, обнаруживать новые вызовы и искать новые ответы на старые вопросы.

Сегодня на площадках ООН подходит к своей завершающей стадии переговорный процесс, продолжающийся в разных формах уже в течение 15 лет. Межправительственная дипломатическая конференция ООН намерена в 2020 г. завершить разработку и принять текст нового юридически обязательного документа по сохранению и устойчивому использованию морского биоразнообразия районов, лежащих за пределами национальной юрисдикции (далее — открытые районы).

В сентябре 2018 г. состоялась 1-я сессия Межправительственной Конференции. Обзор ее итогов показал смещение акцентов в экономическую плоскость и некоторое сближение позиций Европейского союза и его бывших оппонентов (Исландия, Китай, Россия, США, Республика Корея и Япония). Однако точного понимания о том, какие задачи в области сохранения морского биоразнообразия открытых районов и устойчивого использования его компонентов будут в итоге решены, пока нет.

Тем не менее впереди еще как минимум 3 сессии, в ходе которых соглашение должно быть разработано и принято. Учитывая сложившиеся реалии, ждать от будущего соглашения принципиально новых ответов на старые вопросы, связанных с сохранением биоразнообразия, вряд ли стоит. Сама необходимость этих новых ответов также под вопросом. Но те небольшие дополнения, которые могут быть включены в новый документ, имеют огромный потенциал для повышения эффективности работы действующей системы управления открытыми районами в контексте достижения цели по сохранению морского биоразнообразия.


Как свести к минимуму неизбежное воздействие хозяйственной деятельности на природную среду? Как повернуть вспять или хотя бы затормозить процессы деградации биоразнообразия? Как добиться баланса между необходимостью использования компонентов биоразнообразия и необходимостью такое биоразнообразие сохранить? На эти вопросы международное сообщество ищет ответы уже не одно десятилетие.

Результаты поисков формализовались в появлении ряда международных глобальных, региональных и секторальных договоренностей, в результате которых государства приняли на себя обязательства по внедрению и применению разнообразных механизмов и инструментов, в том числе направленных на обеспечение контроля за использованием компонентов биоразнообразия, на сокращение возможного негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние биоразнообразия и на повышение возможностей государств, которые в силу различных причин (экономических, политических, институциональных) оказались не готовы такие инструменты применять.

Однако, как показывает практика, уже найденные ответы не становятся окончательными. Несмотря на все усилия международного сообщества, риск того, что морское биоразнообразие продолжит сокращаться, сохраняется. Понимание этой проблемы требует, не теряя бдительности, обнаруживать новые вызовы и искать новые ответы на старые вопросы.

Лучшее враг хорошего

Сегодня на площадках ООН подходит к своей завершающей стадии переговорный процесс, продолжающийся в разных формах уже в течение 15 лет. Межправительственная дипломатическая конференция ООН намерена в 2020 г. завершить разработку и принять текст нового юридически обязательного документа по сохранению и устойчивому использованию морского биоразнообразия районов, лежащих за пределами национальной юрисдикции (далее — открытые районы).

Однако, как это ни парадоксально, стороны переговоров до сих пор так и не смогли прийти к консенсусу ни в отношении задач будущего соглашения, ни в отношении его основных компонентов.

Как случилось так, что за прошедшие годы стороны сумели принять решение о необходимости нового соглашения, не определившись при этом, какие конкретно задачи в области сохранения биоразнообразия оно должно будет решить и какие отношения должно будет урегулировать? Вопрос, в котором важно разобраться, чтобы понять, чего же нам ожидать от нового документа.

Итак, все началось в 2004 г., когда Генассамблея ООН приняла решение о необходимости создания Неформальной рабочей группы ООН (далее – группа) с целью провести обзор прошлой и текущей деятельности ООН и других международных организаций в отношении сохранения и устойчивого использования морских биологических ресурсов и найти возможные варианты и подходы к стимулированию международного сотрудничества и координации в целях их сохранения и устойчивого использования в открытых районах.

Отправной точкой для начала самой дискуссии выступила статья 5 Конвенции о биологическом разнообразии (КБР) 1992 г., отражающая обязательство сторон сотрудничать с другими договаривающимися сторонами прямо или, если это уместно, через компетентные международные организации, в отношении районов за пределами национальной юрисдикции (далее также — открытые районы) и по другим вопросам, представляющим взаимный интерес, в целях сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия.

Проведение ревизии международно-правовых актов, имеющих отношение к сохранению морского биоразнообразия открытых районов, и выяснение степени их соответствия целям КБР как раз и стало основной задачей группы.

По результатам своей работы группа должна была подготовить для Генеральной Ассамблеи возможные варианты и подходы, позволяющие развивать международное сотрудничество и координацию в интересах сохранения и использования морского биологического разнообразия за пределами действия национальной юрисдикции.

Одним из вариантов развития такого рода международного сотрудничества и координации стала разработка нового «зонтичного» Соглашения о сохранении биоразнообразия открытых районов.

Основным пропонентом идеи о необходимости принятия нового юридически обязательного документа выступал Европейский союз. Представители Евросоюза настаивали на том, что сложившаяся система управления хозяйственной деятельностью в открытых районах является фрагментарной, что она не обеспечивает необходимые правовые основы для создания в открытых частях Мирового океана полноценной сети экологически взаимосвязанных морских охраняемых районов (МОР) и не обладает потенциалом, способным заставить государства проводить обязательную оценку возможного воздействия их деятельности на окружающую среду (ОВОС). По мнению ЕС, такой серьезный пробел в сложившейся системе можно исправить только лишь через заключение нового соглашения, на основе которого будет создан глобальный механизм управления открытыми районами.

Однако идея необходимости нового соглашения не нашла активной поддержки. Оппоненты, в числе которых была и Российская Федерация, указывали на всеобъемлющий «зонтичный» характер положений КБР и Конвенции по морскому праву 1982 г., воздействие которых распространяется на все существующие и возможные в будущем виды деятельности, и которые в совокупности компенсируют фрагментарность системы управления, задавая ей общий вектор. Консервативно настроенные участники процесса обращали внимание на то, что они наблюдают пробелы, но они не связаны с недостатком каких-либо норм или правил, а скорее — с недобросовестной реализацией уже взятых обязательств, и проблемы управления, вызванные недостаточной координацией между органами, регулирующими различные сферы морской деятельности. Они утверждали, что для решения этих проблем нет необходимости в создании нового соглашения либо новых органов, поскольку их можно решить в рамках действующих институтов.

И надо заметить, что обе точки зрения не были беспочвенны.

С одной стороны, отраслевой подход к охране морской среды и биоразнообразия открытых районов, свойственный ныне действующей системе, предполагает, что меры сохранения и защиты рассматриваются в контексте регулирования конкретного вида морепользования (судоходство, использование минеральных ресурсов, промысел живых ресурсов, сооружение искусственных островов, деятельность в районе, захоронение) и следуют за ним. При этом разные виды деятельности регулируются различными международными органами, которые, принимая в рамках своей компетенции меры сохранения морской среды и биоразнообазия, почти никогда не согласуют их между собой, тем самым сводя на «нет» их природоохранный потенциал. Кроме всего вышеперечисленного, реализация нынешнего подхода не может гарантировать, что в случае появления в будущем какого-либо принципиально нового способа использования ресурсного потенциала мирового океана, такое новое использование, ввиду его неурегулированности, не нанесет непоправимого ущерба биоразнообразию.

С другой стороны, на сегодняшний момент трудно придумать вид деятельности, который мог бы осуществляться в открытых районах и который бы прямо или косвенно не был урегулирован в рамках существующей системы. Так, например, деятельность по использованию генетического потенциала открытых районов, которую называют «новой» и поэтому неурегулированной, совсем не нова: она складывается из хорошо известных морскому праву научной и промысловой деятельности, и одновременно подпадает под «зонтичное» регулирующее воздействие КБР, так как осуществляется под контролем государств.

Зонально-привязанные инструменты хозяйствования в целях сохранения и защиты морской биоразнообразия (различные запреты и ограничения, установленные в географически определенных районах с целью сохранения морской среды) также широко применяются региональными и секторальными организациями. И хотя международные органы, внедряя такие инструменты, ограничены пределами своего мандата, Генеральная Ассамблея, взявшая на себя роль координатора, сможет обеспечить комплексный характер их применения.

Что касается вопросов проведения ОВОС, то Конвенция по морскому праву (ст. 206) и КБР (ст. 3.4 и ст. 14) уже содержат необходимые общие обязательства по проведению ОВОС в открытых районах и параметры ее проведения. Одновременно, все секторальные и региональные механизмы предусматривают процедуру обязательной оценки воздействия тех видов деятельности, которые несут в себе потенциальную угрозу причинения более чем незначительного вреда. Таким образом, все новое, что могло бы предложить нам соглашение — это механизм «оценки оценки».

Учитывая это, новый документ, создавая новый глобальный режим управления сохранением биоразнообразия открытых районов, либо войдет в противоречие с существующим режимом и должен будет его отменить и заменить, либо приведет к удвоению норм, дублированию компетенций и пересечению полномочий между существующими органами и органами, созданными в рамках соглашения, чем подорвет основы сложившейся системы управления.

Также необходимо отметить, что избыточное регулирование создаст дополнительные финансовые и бюрократические барьеры для осуществления морской деятельности, что приведет к ее существенному сокращению. Возможно, в этом есть свои плюсы, но вторая важная цель гармоничного развития — устойчивое использование — не будет достигнута.

Несмотря на все усилия международного сообщества, риск того, что морское биоразнообразие продолжит сокращаться, сохраняется. Понимание этой проблемы требует, не теряя бдительности, обнаруживать новые вызовы и искать новые ответы на старые вопросы.

Неагрессивное, но упорное сопротивление партнеров по переговорам в отношении необходимости принятия нового соглашения, заставило Европу в поисках поддержки обратить взоры в сторону развивающихся государств — многочисленных, но разобщенных и, в общем-то, мало заинтересованных в вопросах сохранения морского биоразнообразия открытых районов.

Развивающиеся государства были озабочены проблемой, лежащей в иной плоскости. Они пытались доказать коллегам по группе, что предусмотренные действующими международными документами режимы «общего наследия» в отношении ресурсов морского дна за пределами национальных юрисдикций (далее — ресурсов района) и совместного использования на справедливой и равной основе выгод, полученных от использования генетических ресурсов, должны в полной мере применяться и к морским генетическим ресурсам (МГР) района. Не отвлекаясь от основной темы, отметим здесь лишь то, что МГР несут в себе достаточно значительный коммерческий потенциал и все более активно вовлекаются в производственные процессы химической и фармацевтической промышленности, а также используются в различных технологических процессах в сфере сельского хозяйства и энергетики. Однако коммерческое использование МГР — это высокотехнологичный и ресурсоемкий процесс. В этой связи для развивающихся государств эта тема закрыта.

В то же время, доказав применимость режимов общего наследия и справедливого распределения к использованию МГР района, развивающиеся страны могли претендовать на «ренту», которую государства-получатели коммерческой выгоды должны были бы им уплачивать за право пользования генетическим потенциалом Района.

Но процесс предоставления доказательств проходил не очень успешно, так как правовые основания, будучи достаточно смелыми, одновременно были очень шаткими. Ведь даже если принять во внимание, что положения Конвенции по морскому праву оставляют возможность (ст. 1, ст. 133–136 и др.) для возникновения дискуссии по вопросам о применимом режиме использования генетических ресурсов района, то положения КБР и Нагойского протокола ни при каких обстоятельств не могут быть реализованы в правоотношениях, связанных с распределением выгод, полученных в результате использования МГР открытых районов, в связи с тем, что оба эти документа регулируют только те правоотношения, которые складываются по поводу распределения выгод между двумя сторонами — государством-пользователем генетического ресурса (плательщиком ренты) и государством происхождения соответствующих ресурсов (получатель ренты). В ситуации пользования МГР открытых районов возникновение таких правоотношений невозможно, так как вторая из упомянутых сторон отсутствует.

Слабая правовая обоснованность притязаний развивающихся государств открыла возможность Евросоюзу вступить с ними во взаимовыгодные, как казалось европейцам, переговоры. ЕС предложил поддержать стремление этой группы государств к более широкому рассмотрению вопросов о распределении выгод от использования генетических ресурсов открытых районов, но только если они со своей стороны поддержат идею о том, что вопрос должен быть рассмотрен в контексте разработки нового соглашения.

«Package deal» (комплексное предложение), предложенный ЕС, включал в себя 2 элемента: МГР, включая вопросы распределения выгод от их использования, и зонально привязанные инструменты хозяйствования, включая МОР. В процессе переговоров, в «пакет» были добавлены еще 2 элемента: наращивание потенциала и ОВОС. Механизм наращивания потенциала должен был гарантировать учет особых нужд развивающихся и наименее развитых государств при распределении выгод от использования генетических ресурсов, в том случае, если концепция расширения общего наследия не найдет поддержки среди остальных участников переговоров, а универсальная обязанность проведения ОВОС в рамках независимого глобального механизма управления открытыми районами должна была стать предпосылкой для формирования сети МОР в открытых районах.

К 2015 г. сформированный «Package deal» предлагаемого соглашения уже имел весомый круг «выгодоприобретателей» и поэтому без труда прошел через горнила Генеральной Ассамблеи и воплотился в резолюции 69/292. Данная резолюция содержала вердикт: разработать на базе Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. международный юридически обязательный документ о сохранении и устойчивом использовании морского биологического разнообразия в районах за пределами национальной юрисдикции.

Однако это была только формальная победа идеологов нового соглашения. Резолюция 69/292, определив правовую суть будущего соглашения как имплементационного по отношению к Конвенции по морскому праву, одновременно установила неприкосновенность мандатов, созданных на основе Конвенции международных органов и организаций, чем отсекла главную идею, за которую боролись первоначальные сторонники соглашения — создание нового глобального «зонтичного» органа с широкими полномочиями по управлению открытыми частями Мирового океана.

Так, было принято решение по разработке соглашения с неопределенными природоохранными задачами, но зато с совершенно определенными новыми эконмическими целями в области перераспределения выгод от пользования генетическим потенциалом открытых районов в пользу развивающихся государств. Именно этот экономический блок вопросов теперь встал во главу угла на полях переговоров.

В ожидании ответов

В сентябре 2018 г. состоялась 1-я сессия Межправительственной конференции. Обзор ее итогов показал смещение акцентов в экономическую плоскость и некоторое сближение позиций Европейского союза и его бывших оппонентов (Исландия, Китай, Россия, США, Республика Корея и Япония). Однако точного понимания о том, какие задачи в области сохранения морского биоразнообразия открытых районов и устойчивого использования его компонентов будут в итоге решены, пока нет.

Тем не менее впереди еще как минимум 3 сессии, в ходе которых соглашение должно быть разработано и принято. Учитывая сложившиеся реалии, ждать от будущего соглашения принципиально новых ответов на старые вопросы, связанные с сохранением биоразнообразия вряд ли стоит. Сама необходимость этих новых ответов также под вопросом. Но те небольшие дополнения, которые могут быть включены в новый документ, имеют огромный потенциал для повышения эффективности работы действующей системы управления открытыми районами в контексте достижения цели по сохранению морского биоразнообразия.


Оценить статью
(Голосов: 12, Рейтинг: 4.92)
 (12 голосов)
Поделиться статьей

Прошедший опрос

  1. Какие глобальные угрозы, по вашему мнению, представляют наибольшую опасность для человечества в ближайшие 20 лет? Укажите не более 5 вариантов.

    Загрязнение окружающей среды  
     474 (59.03%)
    Терроризм и экстремизм  
     390 (48.57%)
    Неравномерность мирового экономического развития  
     337 (41.97%)
    Глобальный системный кризис  
     334 (41.59%)
    Гонка вооружений  
     308 (38.36%)
    Бедность и голод  
     272 (33.87%)
    Изменение климата  
     251 (31.26%)
    Мировая война  
     219 (27.27%)
    Исчерпание природных ресурсов  
     212 (26.40%)
    Деградация человека как биологического вида  
     182 (22.67%)
    Эпидемии  
     158 (19.68%)
    Кибератаки на критическую инфраструктуру  
     152 (18.93%)
    Недружественный искусственный интеллект  
     74 (9.22%)
    Падение астероида  
     17 (2.12%)
    Враждебные инопланетяне  
     16 (1.99%)
    Другое (в комментариях)  
     10 (1.25%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся