Турция, ЕС, Россия: дипломатия энергоресурсов
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 7, Рейтинг: 3.29) |
(7 голосов) |
Д.и.н., профессор Уральского федерального университета, эксперт РСМД
Европейский союз, придающий особое значение созданию Энергетического союза, отводит Турции важную роль как хабу для нефте- и газопроводов России, Каспийского региона, Иракского Курдистана, Ближнего Востока. Как политический фон отношений между Россией, Турцией и Европейским союзом влияет на реализацию совместных экономических проектов?
В 1959 г. Турция впервые выразила желание войти в Европейское экономическое сообщество. С 1995 г. действует Ассоциативный совет ЕС-Турция, в том же году был создан Таможенный союз. В 1999 г. Турция получила официальный статус государства-кандидата на вступление в Союз, а с 17 декабря 2004 г. ЕС открыл доступ к переговорам с республикой о членстве. В сентябре 2014 г. турецкое руководство заявило о принятии новой стратегии ускорения процесса вступления в ЕС (accession process). Тем не менее в Брюсселе и Анкаре считают, что Турция не скоро сможет выйти на уровень «копенгагенских критериев» и aquis и стать членом Европейского союза. В частности, в последние годы возросла критика внутренней политики Турции со стороны ЕС в связи с ослаблением ее статуса правового и демократического государства: так, недовольство в Брюсселе вызвал жесткий разгон полицией митингующих в парке Гези в июне 2013 г. Критике подвергается и чрезмерная, с точки зрения европейских партнеров, исламизация внешней политики государства. Негативную реакцию вызывает и тот факт, что вооруженные отряды радикальных исламистов проникают в Сирию через территорию Турции. В то же время Европейский союз, придающий особое значение созданию Энергетического союза, отводит Турции важную роль как хабу для нефте- и газопроводов России, Каспийского региона, Иракского Курдистана, Ближнего Востока. Как политический фон отношений между Россией, Турцией и Европейским союзом влияет на реализацию совместных экономических проектов?
Несостоявшаяся российско-турецкая ось?
В Брюсселе и Анкаре считают, что Турция не скоро сможет выйти на уровень «копенгагенских критериев» и aquis и стать членом Европейского союза.
В последние 25 лет российско-турецкие отношения складывались непросто. После распада СССР новое российское государство столкнулось с экспансией пантюркизма на постсоветском пространстве. В геостратегической концепции, разработанной турецким правительством до 2023 г., была определена внешняя политика Турции в Евразии, в основе которой заложен пантюркизм [1]. В аналитических обзорах, подготовленных в Государственной Думе, отмечалась «опасность распространения на юге России идей пантюркизма и панисламизма». Российско-турецкие отношения осложняют различные подходы двух сторон по ряду других региональных проблем, в частности чеченской, курдской и кипрской.
В 1994-1999 гг. в центре российско-турецкой конфронтации встала проблема транспортировки энергоресурсов из Каспийского бассейна на западноевропейские рынки. Соперничали два проекта – турецкий проект нефтепровода Баку-Тбилиси-Джейхан [2] и российский проект нефтепровода Тенгиз-Новороссийск. Нефтепровод Тенгиз-Новороссийск Каспийского Трубопроводного Консорциума (КТК) был создан для экспорта российской и казахстанской нефти через черноморский порт. В апреле 2003 г. первая очередь нефтепроводной системы КТК была введена в штатную эксплуатацию, однако в 2007 г. проект расширения КТК был отвергнут и было достигнуто соглашение о конкурентном трубопроводе Ескене-Курык, согласно которому была создана система танкерных поставок из казахстанского порта Курыка в Баку и далее трубопроводом Баку-Тбилиси-Джейхан.
Поворотным в российско-турецких отношениях стал визит премьер-министра России В. Черномырдина в 1997 г. в Турцию, в ходе которого была достигнута договоренность о совместном строительстве газопровода «Голубой поток» для поставок российского природного газа в Турцию через акваторию Черного моря. Дальнейшее укрепление сотрудничества в областях экономики, торговли, вооружений произошло в 2000 г. в результате визита премьер-министра М. Касьянова в Турцию.
В ноябре 2001 г. в ходе сессии Генеральной ассамблеи ООН министры иностранных дел России и Турции подписали Совместный план действий по сотрудничеству в Евразии (Action Plan for Cooperation in Eurasia). В документе говорилось о том, что Россия и Турция намерены способствовать созданию в Европе всеобъемлющей архитектуры безопасности и конкретизировали направления двустороннего сотрудничества. В 2001 г. Россия также вошла в созданную по инициативе Турции Черноморскую военно-морскую группу оперативного взаимодействия (Black Sea Naval Cooperation Task Group – BLACKSEAFOR), открыв тем самым перспективы военного сотрудничества России и Турции в черноморском регионе. В начале иракской войны парламент Турции отказался поддержать предложение своего правительства о развертывании американских войск на турецкой территории с целью открытия северного фронта против режима С. Хусейна. Подобное развитие российско-турецкого сотрудничества позволило экспертам говорить о выстраивании «российско-турецкой стратегической оси в Евразии».
Европейский союз, придающий особое значение созданию Энергетического союза, отводит Турции важную роль как хабу для нефте- и газопроводов России, Каспийского региона, Иракского Курдистана, Ближнего Востока.
С пуском в 2005 г. (промышленная подача газа началась в 2003 г.) газопровода «Голубой поток» в Турцию российские поставки газа удовлетворяли потребности этой страны на 68%. Для Газпрома Турция превратилась во второй по объему рынок потребления газа после Европейского союза. В течение следующего десятилетия поставки российского газа должны были обеспечить 70-75% всего внутреннего потребления в Турции. В планах «Газпрома» было расширение мощностей «Голубого потока» (вторая нитка) и транспортной инфраструктуры. В ходе переговоров руководителей двух государств были достигнуты соглашения о предоставлении «Газпрому» права на использование турецких территориальных вод в Черном море для прокладки газопровода «Южный поток» в обход Украины. Председатель правления «Газпрома» А. Миллер рассматривал возможность строительства на территории Турции завода сжиженного природного газа и подземных хранилищ газа. В комплексе речь шла о создании «Южно-европейского газового кольца» [3].
Тем не менее новый виток напряженности в двусторонних отношениях был спровоцирован разногласиями по углеводородной тематике. В феврале 2006 г. в российском руководстве была сформулирована концепция «России как энергетической сверхдержавы». Затем последовало обострение российско-украинского газового конфликта, и в турецких экспертных кругах заговорили о чрезмерной энергетической зависимости от России. Анкара поддержала строительство газопровода «Набукко» из Туркмении, Узбекистана (при более ранних обсуждениях проекта) и Азербайджана через свою территорию в Европейский союз.
Россия первоначально вела переговоры о строительстве второй ветки «Голубого потока», а затем сконцентрировалась на проекте «Южный поток», по которому планировалось направить газ по дну Черного моря в Болгарию, Австрию и Италию. Одновременно Россия демонстративно утратила интерес к строительству трансанатолийского нефтепровода Самсун-Джейхан и начала продвигать нефтепровод Новороссийск-Бургас-Александропулос. В мае 2007 г. президент России В. Путин подписал соглашение с лидерами Казахстана и Туркмении о транспортировке туркменского газа через Казахстан в Россию. Комментируя подписание соглашения по нефтепроводу Новороссийск-Бургас-Александропулос, российский эксперт И. Канавин отметил, что Турция теряет монополию на транзит нефти. Неучастие Турции в этом российском проекте было воспринято в Анкаре как стратегический поворот в российской энергетической стратегии и как удар по планам Турции превратиться в региональный «энергетический хаб».
Российско-турецкие отношения осложняют различные подходы двух сторон по ряду других региональных проблем, в частности чеченской, курдской и кипрской.
Российско-грузинская пятидневная война в августе 2008 г. поставила Турцию перед сложным выбором. С одной стороны, она первоначально отказала военным кораблям США в проходе через проливы в Черное море, используя свои права согласно конвенции Монтре. С другой стороны, Турция использовала обострение российско-грузинских отношений для усиления своего влияния в регионе, выдвинув в 2008 г. проект «Платформы Кавказской стабильности и сотрудничества» (Caucasus Stability and Cooperation Platform). К сотрудничеству были приглашены Грузия, Азербайджан, Армения, Россия, Турция, исключая США и ЕС. Анкара начала нормализацию отношений с Арменией и предложила открыть границу между двумя странами. Предложение о создании «Платформы Кавказской стабильности и сотрудничества» было положительно встречено в кавказских республиках и в России. Таким образом, складывались механизмы регулирования вопросов безопасности региональными акторами без привлечения внешних участников.
Новый этап в российско-турецких отношениях был провозглашен в 2009 г., когда по итогам визита президента Турции А. Гюля в Москву была принята «Совместная декларация о продвижении к новому этапу отношений между Российской Федерацией и Турецкой Республикой и дальнейшем углублении дружбы и многопланового партнёрства». Обе стороны охарактеризовали подписание данного документа как начало «нового этапа многопланового партнерства». В августе 2009 г. В. Путин в качестве главы правительства посетил Анкару в рамках ответного официального визита. Во время визита была достигнута договоренность о начале геологических работ в турецких территориальных водах по «Южному потоку» в обход Украины. Примечательно, что «Южный поток» был основным конкурентом проекта «Набукко», соглашение по которому было подписано за месяц до этого в Стамбуле. Взамен Россия обещала вернуться к поддержке турецкого проекта нефтепровода Самсун-Джейхан.
Затем, в мае 2010 г., стороны договорились о создании Совета сотрудничества высшего уровня, а также о введении свободного визового режима для кратковременных поездок граждан двух стран. Тогда же было подписано Соглашение между правительствами России и Турции по строительству и эксплуатации атомной электростанции «Аккую» в Турции. Согласно договору, дочерние компании Росатома вначале владеют 100% АО АЭС «Аккую» и сохраняют мажоритарную долю в течение всего периода эксплуатации станции. Товарооборот между Россией и Турцией превысил 38 млрд долл., и к 2015 г. планировалось его увеличение до 100 млрд долл [4]. Таким образом, сформировались предпосылки для того, чтобы говорить о формировании основ стратегического партнерства между двумя странами [5].
Для Газпрома Турция превратилась во второй по объему рынок потребления газа после Европейского союза.
Тем не менее не только политический фон двусторонних отношений находил свое отражение в судьбе совместных экономических проектов. К этому следует добавить воздействие третьих внешнеполитических сил прежде всего курса, объявленного Европейским союзом на ослабление сырьевой зависимости от России и на диверсификацию источников энергоресурсов.
Турция как энергетический хаб в политике ЕС и России
Газовые кризисы между Россией и Украиной 2006 и 2009 гг. привели к переосмыслению в ЕС политики в области энергетической безопасности. Глава Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу отметил в 2014 г., что «продолжающиеся споры между Россией и Украиной по энергопоставкам напомнили нам о необходимости иметь эффективную европейскую стратегию». Топливно-сырьевая и энергетическая сферы являются особо чувствительными в отношениях между Россией и ЕС. Сегодня зависимость ЕС от импорта углеводородов составляет примерно 80%. Россия обеспечивает более 40% импортируемого в ЕС природного газа и более 30% сырой нефти.
В рамках модернизированной энергетической политики в 2009 г. в ЕС был принят третий законодательный энергетический пакет, открывший возможности для создания интегрированного газового рынка и развития конкуренции. В реализацию данных норм ЕС стремится вовлечь страны, входящие в «Восточное партнерство», зависимость которых от поставок российского газа составляет 50 % и выше.
В рамках этих планов в мае 2009 г. в Праге был проведен саммит под лозунгом «Южный коридор – Новый шелковый путь» (Southern Gas Corridor). Проект должен объединить серию запланированных газопроводов, в том числе, газопровод Турция-Греция-Италия (Interconnector Turkey–Greece–Italy), «Белый поток» (White Stream) с участием Грузии и Украины, Трансадриатический газопровод (Trans Adriatic Pipeline – TAP) [6], Набукко (Nabucco), Транс-Анатолийский газопровод (Trans Anatolian Natural Gas Pipeline – TANAP) [7]. Важным элементом функционирования «Южного газового коридора» должен был стать Транскаспийский газопровод из Туркменистана в Азербайджан.
Не только политический фон двусторонних отношений находил свое отражение в судьбе совместных экономических проектов. К этому следует добавить воздействие третьих внешнеполитических сил.
«Южный газовый коридор» предусматривает строительство терминалов сжиженного газа, строительство газопроводов от месторождений на Каспии, разработку газовых месторождений на шельфе Черного и Средиземного морей, создание системы «вертикальных газопроводов Север-Юг» между Юго-Восточной и Центральной Европой с возможностью двусторонней прокачки газа. Среди партнеров ЕС по данному проекту – Турция, Азербайджан, Туркменистан, Грузия, Казахстан, Ирак, Египет, Иран и Узбекистан. Первый газ по «Южному газовому коридору» должен поступить в 2019 г.
В 2011 г. ЕС принял Энергетический инфраструктурный пакет (Energy Infrastructure Package), целью которого было определить приоритетные коридоры для транспортировки нефти, газа и электроэнергии. В 2012 г. был введен механизм обязательного согласования членами ЕС любого соглашения с внешней стороной по вопросам энергетической безопасности или поставок энергоносителей. Под этот механизм попали все межправительственные соглашения, подписанные между Россией, с одной стороны, и, с другой стороны, с Болгарией, Сербией, Венгрией, Грецией, Словенией, Хорватией и Австрией.
В 2014 г. Европейский совет принял официальное решение о разработке мероприятий по уменьшению энергетической зависимости от России, что привело к принятию Европейской энергетической стратегии безопасности (European Energy Security Strategy). Диверсификацию источников энергоресурсов ЕС намерен обеспечить за счет модернизации систем поставок газа на европейские рынки из Северной Африки и Норвегии. Особую актуальность для ЕС приобретает реализация данных планов в контексте продолжающегося украинского кризиса.
Для интеграции регионального сотрудничества в области энергоресурсов Евросоюз предлагает создать Ассоциацию регуляторов энергетики стран Средиземноморского бассейна (Association of Mediterranean Energy Regulators - MedReg), а также Энергетическое сообщество ЕС и Южного Средиземноморья (EU-Southern Mediterranean Energy Community) и благодаря этому распространить действие Договора об энергетическом сообществе (Energy Community Treaty).
В феврале 2015 г. был озвучен проект Энергетического союза ЕС, а в июле 2015 г. по итогам встречи в Дубровнике было отмечено, что сделан важный шаг в реализации Стратегии энергетического союза ЕС (Energy Union strategy). По значимости это событие сравнивают с Объединением угля и стали (ЕОУС), положившем начало европейской интеграции. Таким образом Европейский союз консолидирует интересы потребителей энергоресурсов с целью выработки их согласованной политики в отношении поставщиков энергоресурсов.
Для интеграции регионального сотрудничества в области энергоресурсов Евросоюз предлагает создать Ассоциацию регуляторов энергетики стран Средиземноморского бассейна.
В связи с этим Европейский союз отводит важную роль в реализации данных проектов Турции как хабу для нефте- и газопроводов из России, Каспийского региона, Иракского Курдистана, Ближнего Востока. В планах Европейского союза создание газотрубопроводной системы Персидский залив – Европа.
Турция активно интегрируется в политику энергетической безопасности Европейского союза и участвует в разнообразных энерготранспортных проектах. В марте 2015 г. Европейская Комиссия и Турция дали ход новой инициативе «Энергетический диалог высокого уровня» (High Level Energy Dialogue), который включает обсуждение таких сфер взаимного сотрудничества, как газ, электричество, ядерная, возобновляемая энергия. Особой строкой выделено сотрудничество в строительстве «Южного газового коридора» и Транс-Анатолийского газопровода.
17 марта 2015 г. президенты Турции, Азербайджана и Грузии провели церемонию закладки первого камня в сооружение Транс-Анатолийского газопровода, который является важной частью реализации проекта «Южного газового коридора».
Европейский союз отводит важную роль в реализации данных проектов Турции как хабу для нефте- и газопроводов из России, Каспийского региона, Иракского Курдистана, Ближнего Востока.
Усилившаяся координация энергетической политики стран, входящих в Европейский союз, сказалась отрицательно на российских планах диверсификации энергетических транспортных систем. В 2010 г. было начато строительство газотранспортной системы «Южный поток» из России по дну Черного моря, территориям Болгарии, Сербии, Венгрии, Словении на север Италии со строительством газопроводов-отводов с территории Сербии в Хорватию и Республику Сербскую.
Президент России В. Путин во время встречи с Э. Эрдоганом в декабре 2014 г. заявил о прекращении реализации данного проекта в связи «с неконструктивной позицией Европейского союза» и предложил не только расширить «Голубой поток», но и построить ещё одну трубопроводную систему, а если это будет признано целесообразным, создать на турецкой территории, на границе с Грецией, дополнительный газовый хаб для потребителей в Южной Европе. В тот же день между «Газпромом» и турецкой корпорацией «Botas Petroleum Pipeline Corporation» был подписан меморандум о взаимопонимании по строительству морского газопровода через Чёрное море в направлении Турции. Пропускная способность нового газопровода должна составить 63 млрд мі газа в год. Из этого объёма 14 млрд мі получат турецкие потребители. Остальной газ будет доставляться на границу Турции и Греции, где будет организована «точка сдачи».
Европейский союз настолько впечатлился российско-украинским газовым конфликтом, что одним из приоритетов своей экономической политики обозначил создание системы энергетической безопасности и немало преуспел в достижении поставленных целей.
Российские эксперты оптимистично оценили перспективы «Турецкого потока». Прекращение поставок через Украину в 2019 г., когда заканчивается действие контракта, по мнению ряда экспертов, не оставит европейским компаниям выбора, кроме как подключиться к «Турецкому потоку». Во время визита в Москву в январе 2015 г. зампреда Еврокомиссии по энергетике Мароша Шефчовича российская сторона дала ему понять, что транзитный поток, проходящий через территорию Украины, будет перенаправлен в Турцию. В апреле 2015 г. прошли успешные переговоры между Россией, Грецией и Венгрией о продлении «Турецкого потока» через территории этих европейских государств. Вслед за этим наблюдается провал переговоров между Россией, ЕС и Украиной относительно зимнего пакета газовых поставок. Еврокомиссия направляет в «Газпром» «Заявление протеста» (Statement of Objections) с обоснованием якобы имеющих место злоупотреблений доминирующим положением России на рынках газоснабжения Центральной и Восточной Европы.
После подписания соглашения 7 мая 2015 г. с турецким министром энергетики и природных ресурсов Т. Йылдызом руководитель «Газпрома» Алексей Миллер сделал заявление о том, что «Турецкий поток» будет введен в эксплуатацию в декабре 2016 г. В начале июня турецкий министр посетовал на то, что ЕС выступает против строительства «Турецкого потока». 9 июля поступило сообщение о расторжении «Газпромом» договора с одним из основных подрядчиков по строительству газопровода «Турецкий поток» итальянской компанией Saipem S.p.A Формальным поводом стало затягивание переговоров по вопросу о скидках за газ для турецкой стороны. В марте 2015 г. Botas выторговала у Газпрома более 10% скидки, однако этого оказалось недостаточно для турецкой стороны. 19 июля турецкий министр Т. Йылдыз сделал неожиданное заявление о том, что Турция заинтересована в создании совместной с российской стороной системы поставол. Эксперты выдвигают еще одну версию, связанную с тем, что Россия настаивает на строительстве четырех ниток газопровода суммарной мощностью 63 миллиарда кубометров в год, в то время, как Анкара соглашалась на строительство одной ветки из четырех, необходимой для самой Турции. Несмотря на то, что «Газпром» уже закупил и разместил на складах трубы стоимостью 1 млрд евро для первой нитки «Турецкого потока», российская сторона остановила его строительство на неопределенный срок. В августе 2015 г. «Газпром» заявил о возможности пересмотра конфигурации газопроводной системы: она может оказаться в два, а то и в четыре раза меньше ранее заявленного формата из четырех ниток на 63 млрд кубометров в год.
***
В противодействии ЕС строительству «Турецкого потока» просматривается не только «украинский след», но и обеспокоенность в связи с чрезмерной концентрацией газовых и нефтяных вентилей на турецкой территории.
Реактивность в принятии решений со всех сторон, заинтересованных в действующих и строящихся трубопроводах связана не столько с экономической целесообразностью и рациональным обоснованием проектов, сколько с их политической ангажированностью.
Европейский союз настолько впечатлился российско-украинским газовым конфликтом, что одним из приоритетов своей экономической политики обозначил создание системы энергетической безопасности и немало преуспел в достижении поставленных целей. По крайней мере все страны, входящие в ЕС, и даже большинство партнеров по Европейской политике соседства в вопросах энергетического сотрудничества с Россией действуют с оглядкой на ЕС, даже вопреки очевидной собственной экономической выгоде. В противодействии ЕС строительству «Турецкого потока» просматривается не только «украинский след», но и обеспокоенность в связи с чрезмерной концентрацией газовых и нефтяных вентилей на турецкой территории.
Не только ЕС, но и США активно противодействуют российским энергетическим проектам в обход Украины и настаивают на ее включение в восточно-европейские интерконнекторы.
Иранская сторона не заинтересована в усилении Турции как энергетического хаба.
Иранская сторона не заинтересована в усилении Турции как энергетического хаба и рассматривает проект строительства своего газопровода через Ирак, в Сирию и далее на греческую часть Кипра, т.е. в обход Турции. Иранское руководство объявило о намерениях построить второй крупный нефтегазовый терминал в порту Джаск, ориентированный на поставки в европейские страны. Иран не скрывает своей незаинтересованности в увеличении геополитического веса Турции в регионе.
Скорость, с которой российская сторона меняет решения по строительству газопроводов, наводит на мысль, что доминантой при принятии решений является стремление оказать давление на несговорчивого партнера. При этом далеко не всегда просчитываются стратегические последствия реализации проектов. В связи с началом российской антитеррористической операции в Сирии можно прогнозировать дальнейшее усиление геополитического соперничества между Россией и Турцией, пределы которого никто в данный момент не сможет предвидеть. Сирийский конфликт станет проверкой прочности российско-турецкого стратегического партнерства.
Скорость, с которой российская сторона меняет решения по строительству газопроводов, наводит на мысль, что доминантой при принятии решений является стремление оказать давление на несговорчивого партнера.
Трудно не согласиться с аргументацией А. Медведева, который ставит вопрос о том, «насколько вообще целесообразно России строить обходную по отношению в Украине ветку, если проблема российской стороной на сегодня сводится лишь к согласованию тарифа на транзит с Киевом».
Из новейших российских проектов пока безукоризненно выглядит только один – «Северный поток», который был согласован и реализован в партнерских отношениях с ЕС.
Перспективы российско-турецких отношений в области транзита энергоресурсов и создания хаба на турецкой территории будут в значительной степени зависеть от отношений между Россией и Европейским союзом. Надо иметь в виду, что для Анкары значение сотрудничества с ЕС перевешивает отношения с Россией.
1. Терехов Р.С. Политические доктрины МИД Турецкой республики в 1990-е гг. // Вестн. Волгогр. гос. ун-та. Сер. 4, Ист. 2010. № 2 (18). С. 113.
2. Трубопровод для транспортировки каспийской нефти к турецкому порту Джейхан, расположенному на берегу Средиземного моря. Официальное открытие произошло в июле 2006 г.
3. Кириллов Д. Южное кольцо// Газпром. 2005. № 12. С. 17.
4. Burcu Gьltekin Punsmann. Search for regional accountability and ownership in the shared neighbourhood: Can a Turkish-Russian partnership coordinated with EU actions open new perspectives for peace-building in the South.
5. Кудряшова Ю.С. Активизация российско-турецких отношений: сущность и перспективы // Вестник МГИМО-Университета. 2012. № 5. С. 38-39.
6. Связывает Транс-Анатолийский газопровод с Бриндизи (Италия) через Албанию и Адриатическое море.
7. Газопровод между Азербайджаном и Турцией.
(Голосов: 7, Рейтинг: 3.29) |
(7 голосов) |
