Стратегия США в отношении Латинской Америки

Представление о том, что Латинская Америка — это изолированная «периферия», уже давно не соответствует действительности. Аргентина, Бразилия и Мексика входят в «Группу двадцати», а регион в целом значительно более тесно связан с миром, чем когда-либо ранее. Сегодня Латинская Америка выступает важным источником сырья, необходимого для новой экономики, поэтому страны региона имеют все возможности для разработки политики привлечения иностранных инвестиций и создания производственных мощностей для снабжения мировых рынков.

До последнего времени в политических расчетах США этот регион оставался на втором плане, но с приходом к власти в 2021 г. демократической администрации пришла и решимость изменить этот подход. Однако демократам полностью не удалось реализовать намеченные планы — время и ресурсы отнимали озабоченность активной деятельностью Китая, разворачивающийся конфликт в восточной части европейского континента, наплыв в страну нелегальных мигрантов и принятый в августе 2022 г. Конгрессом США Inflation Reduction Act.

Интересы Китая в латиноамериканском регионе вызывают наибольшую озабоченность США. Во многом это связано со строительством китайскими компаниями системы телекоммуникаций 5G и созданием структуры облачных вычислений (в первую очередь речь идет об Аргентине, Бразилии, Колумбии, Мексике, Перу и Чили), где им противостоит американская компания Google. Известно, что развитие этой инфраструктуры тесным образом связано с вопросами безопасности, так как она обеспечивает работу важнейших объектов (от банковских до энергетических) и поддерживает передовые технологии, такие как искусственный интеллект, которые могут использоваться в качестве инструментов контроля и слежки. Вызывают опасения и китайские разработки в космической сфере: наземные станции выполняют функции телеметрии, слежения и управления, обеспечивая работу спутников и помогая наблюдать за десятками тысяч объектов на орбите Земли, что в экспертных кругах получило определение «космическая ситуационная осведомленность». Несколько объектов, используемых Китаем, расположены в Латинской Америке и обеспечивают покрытие неба над Южным полушарием.

США не могут не реагировать на действия Китая на «своем заднем дворе», призывая свои компании к сокращению технологического присутствия в этой стране и переводе производственных мощностей в другие азиатские юрисдикции. 9 августа 2023 г. президент США Джозеф Байден подписал указ, который приостанавливает новые инвестиции в китайскую промышленность полупроводников, квантовых вычислений и искусственного интеллекта и дополняет ранее принятые в сентябре и октябре 2022 г. меры. Между тем эти решения даются действующей американской администрации все труднее — экономики двух стран глубоко интегрированы, Китай является третьим по величине торговым партнером США после партнеров по T-MEC (USMCA) и основным поставщиком импорта, в то время как США — крупнейший торговый партнер Китая и покупатель китайского экспорта.

Китайская экономика обладает сложной структурой, и нынешние экономические проблемы страны обусловлены множеством факторов, однако при этом становится очевидным, что, несмотря на то что цепочки создания стоимости между двумя странами по-прежнему тесно переплетены, тарифы, введенные предыдущей американской администрацией, все же оказали негативное влияние на двустороннюю торговлю. Однако главным в текущей ситуации для США и Латинской Америки становится межамериканская система безопасности, а не экономическое взаимодействие. США все еще не удается изменить концепции «или-или» (США или Китай) и признать сложность современного мира, но такой подход не работает в регионе, который все больше склоняется к многостороннему сотрудничеству. Продолжая рассматривать западное полушарие как борьбу «автократии» и «демократии», американская элита все больше снижает уровень своего влияния в регионе.

Современная политическая реальность на территории Латинской Америки как никогда изменчива, сложна и трудна, и остается неясным, сможет ли этот регион в полной мере реализовать тот значительный потенциал, который существует для экономических преобразований и более глубокой интеграции в мировые рынки. Годы медленного роста, масштаб коррупции, приход к власти левых политиков, растущее неравенство и разрушительные последствия пандемии ставили под сомнение способность демократии обеспечить результат и укрепляли мнение о «потерянном десятилетии» для Латинской Америки: по оценкам Международной организации труда и Экономической комиссии для Латинский Америки и Карибского бассейна (CEPAL), в 2020 г. в регионе было потеряно более 25 млн рабочих мест, а уровень бедности достиг 33,7%. Между тем несмотря на то, что правительства латиноамериканских стран поглощены внутренними проблемами, они активно стремятся к многостороннему сотрудничеству и в первую очередь ищут поддержку у США, которые, со своей стороны, решают насущные национальные и глобальные задачи.

Дмитрий Разумовский:
Итоги IX Саммита Америк 2022 в Лос-Анджелесе

Первые шаги на этом направлении формировали у региональной элиты определенный оптимизм: в середине 2021 г. в мире произошли значительные изменения — в связи с разрывом глобальных цепочек поставок новую силу стали набирать дискуссии о переводе производств в страны «периферии», что открывало новые возможности для латиноамериканских государств. Тропические леса, возобновляемые и углеводородные энергоресурсы, запасы важнейших полезных ископаемых (которые в избытке имеются в Латинской Америке) начали приобретать все большее значение, поскольку изменение климата вновь стало предметом внимания развитых стран, заставляя их осуществлять крупные инвестиции в энергетический переход.

С ростом этих тенденций улучшались и перспективы интеграции в Западном полушарии, несмотря на то, что пришедшие к власти в 2021 г. новые правительства были нацелены на внутренние преобразования, направленные на обеспечение социальной справедливости и модернизацию национальной экономики. После своей инаугурации в январе 2021 г. президент США Джозеф Байден сообщил о готовности взаимодействовать с новыми лидерами Латинской Америки, и левые правительства, избранные в 2020–2021 гг. в Боливии, Гондурасе, Перу и Чили, были нацелены закрепить политический вектор на выстраивание конструктивного сотрудничества с США, начавшийся с побед Андреса Мануэля Лопеса Обрадора в Мексике в 2018 г. и Альберто Фернандеса в Аргентине в 2019 г. В 2022 г. к ним присоединились Густаво Петро в Колумбии и Луис Инасиу Лула да Силва в Бразилии.

Однако выраженное им доверие не привело к тем преобразованиям, на которые рассчитывали многие избиратели. Дело в том, что появление первой волны левых правительств во главе с Уго Чавесом в Венесуэле, Луисом Инасиу Лула да Силва в Бразилии и Кристиной Фернандес де Киршнер в Аргентине во многом было связано с сырьевым бумом, в отличие от гораздо более сложной политической и экономической ситуации, с которой сталкиваются сегодня их преемники. Также у новых администраций нет четких избирательных мандатов на более гибкое управление, так как большинство из них были избраны с минимальным перевесом поляризованным электоратом. Например, в Бразилии разница между победителем и его соперником составила менее 2% голосов, а в Чили правящая власть не имеет явного большинства в законодательном органе, а экономика страны находится на траектории медленного роста. В Перу попытка переворота, предпринятая президентом страны Педро Кастильо (который набрал во втором туре выборов менее чем на 1% больше голосов, чем его соперница), привела к его конституционному отстранению от власти национальным конгрессом, где до настоящего времени доминирует оппозиция. В Колумбии начинает раскручиваться скандал, связанный с незаконным финансированием избирательной кампании президента страны Густаво Петро. В Мексике инициативы действующей администрации блокируются как подрывающие независимость судебной системы и Центрального банка, а в Аргентине действующее правительство борется с высокой инфляцией и ведет переговоры с Международным валютным фондом, перманентно находясь в состоянии дефолта. В этом контексте на передний план выдвигается вопрос: смогут ли левые правительства в Латинской Америке скорректировать курс, чтобы ответить на стоящие перед ними вызовы? Если нет, то их власть может оказаться более ограниченной, чем у их предшественников в 2000-х гг.

Виктор Хейфец:
Визит Сергея Лаврова в Латинскую Америку: проверка связи

Нужно отметить, что в Латинской Америке есть группа государств, жители которых выбрали иных лидеров: в Гватемале, Доминиканской Республике, Коста-Рике, Панаме, Парагвае, Сальвадоре, Уругвае и Эквадоре действуют популистские и правоцентристские правительства (хотя в Эквадоре и Гватемале в 2023 г. возможен сдвиг влево). Отдельная тема — это режимы в Венесуэле, на Кубе и в Никарагуа, имевшие в ХХ в. достаточно высокий уровень влияния в регионе, но в настоящее время утратившие его. При этом большинство правительств латиноамериканских государств предпочитает придерживаться ортодоксальной макроэкономической политики, борясь с инфляцией и сокращая бюджетный дефицит, возникший в результате чрезмерных расходов во время пандемии. Несмотря на то, что многие из них были избраны с амбициозными программами реформ, они вынуждены тратить время и ресурсы на решение традиционных проблем безопасности граждан. Не всем это удается: яркий пример представляет Сальвадор, где меры действующего правительства привели к значительному снижению уровня преступности за счет того, что более 60 тыс. человек были помещены в пенитенциарные учреждения.

Парадоксально то, что, несмотря на сложную политическую и социальную обстановку, она не стала серьезным препятствием для роста региональной экономики: к концу 2021 г. ВВП в более чем половине стран Латинской Америки превысил уровень, существовавший до пандемии, а в 2022 г. темпы роста в регионе составили около 4%, и прогнозы роста на 2023 г. уже пересматриваются в сторону повышения. Действительно, представление о том, что Латинская Америка — это изолированная «периферия», уже давно не соответствует действительности. Аргентина, Бразилия и Мексика входят в «Группу двадцати», а регион в целом значительно более тесно связан с миром, чем когда-либо ранее. Сегодня Латинская Америка выступает важным источником сырья, необходимого для новой экономики: там сосредоточено 40% мировых запасов меди и лития, а также находятся значительные месторождения никеля, кобальта и других важнейших минералов, поэтому страны региона имеют все возможности для разработки политики привлечения иностранных инвестиций и создания производственных мощностей для снабжения мировых рынков. Например, Мексика может стать крупным производителем полупроводников при наличии четкой инвестиционной стратегии, а Чили уже является вторым в мире производителем лития.

В Латинской Америке исключительно низкий уровень выбросов углекислого газа, доля возобновляемых источников энергии в производстве самая высокая в мире, и в эту сферу вкладываются значительные средства, принимаются государственные обязательства по расширению этого потенциала. Поэтому такие страны, как Аргентина, Бразилия, Колумбия и Мексика, могут достаточно быстро создать условия для экспорта природного газа по мере перехода мировой экономики на более чистую энергию. Кроме того, Аргентина и Бразилия являются одними из наиболее развитых агропромышленных производителей (в текущей ситуации прекрасную динамику в секторе демонстрируют Перу и Чили), а регион в целом уже сейчас играет роль крупнейшего в мире нетто-экспортера продовольствия, и прогнозируется, что к 2031 г. на него будет приходиться 18% мировых поставок, включая зерно, мясо, птицу, рыбу и фрукты.

В Латинской Америке хорошо развит сектор услуг (лучше, чем это иногда представляется за рубежом), и иностранные инвесторы реагируют на это, наращивая свое присутствие в странах, где макроэкономическое управление стабильно: прошлый год стал знаменательным для прямых иностранных инвестиций в регионе, которые составили более 220 млрд долл. Но есть и трудности — региональная экономическая интеграция остается скорее мечтой, чем реальностью; отчасти это объясняется наследием левой идеологии, которая, как нигде в мире, господствует в политической сфере Латинской Америки.

Александр Корольков:
Меж долларом и юанем: Аргентина и Бразилия переходят на единую валюту… снова

До последнего времени в политических расчетах США этот регион оставался на втором плане, но с приходом к власти в 2021 г. демократической администрации пришла и решимость изменить этот подход. Первые предложения по возобновлению взаимодействия с Латинской Америкой были представлены на Саммите Америк, прошедшем в июне 2022 г. в Лос-Анжелесе, и все говорило о том, что у новой американской администрации во взаимоотношениях с латиноамериканскими лидерами наступил «медовый месяц», чему также свидетельствовала частота их визитов в США. Вместе с тем демократам полностью не удалось реализовать намеченные планы — время и ресурсы отнимали озабоченность активной деятельностью Китая, разворачивающийся конфликт в восточной части европейского континента, наплыв в страну нелегальных мигрантов и принятый в августе 2022 г. Конгрессом США Inflation Reduction Act. Эти события отвлекали от продвижения американцами более инновационной повестки в странах Латинской Америки, что отразилось на сумме расходов, предусмотренных на это направление, — около 2,5 млрд долл. на 2023 г.

Несмотря на определенные сложности, работа по включению латиноамериканского региона в свою орбиту продолжилась и в текущем году. В январе 2023 г. в рамках Американского партнерства ради экономического процветания (APEP) состоялась первая встреча государственного секретаря Энтони Блинкена и торгового представителя США Кэтрин Тай с лидерами 11 стран, преимущественно латиноамериканских, для обсуждения стратегий развития. В апреле 2023 г. в американском Денвере состоялся Саммит городов Америки. В июне 2023 г. вице-президент США Камала Харрис, участвуя во встрече лидеров стран Карибского бассейна и США на Багамах, сообщила партнерам о выделении 100 млн долл. на обеспечение энергетической устойчивости, гуманитарной помощи и продовольственной безопасности. Американская администрация оказывает поддержку Эквадору и Аргентине в переговорах с МВФ по рефинансированию их международных финансовых обязательств; в центральноамериканском регионе расширяется сотрудничество в области миграции, где активное участие принимает южное командование США.

Вместе с тем в ходе формирования новой философии отношений США все еще не удается изменить концепции «или-или» (США или Китай) и признать сложность современного мира, но такой подход не работает в регионе, который все больше склоняется к многостороннему сотрудничеству. Продолжая рассматривать Западное полушарие как борьбу «автократии» и «демократии», американская элита все больше снижает уровень своего влияния в регионе: например, в 2021–2022 гг. в США обучалось почти полмиллиона студентов из Индии и Китая, в то время как из Бразилии и Мексики — менее чем по 15 тыс. человек. Это касается и экономики — все еще ждут положительного ответа от американской стороны просьбы о заключении соглашений о свободной торговле со стороны таких стран, как Уругвай и Эквадор; аналогична ситуация и в отношении реакции на новую инициативу Доминиканской Республики, Коста-Рики и Панамы по позиционированию себя в качестве интегрированной части цепочек поставок в Северной Америке, которая пока находится на начальной стадии. Упомянутый диалог APEP, как и Индо-Тихоокеанская экономическая структура (IPEF), практически не предлагают рыночных уступок. Предложенный Конгрессом США Americas Act, направленный на развитие торговли в регионе, в значительной степени зависит от того, как латиноамериканские страны будут выстраивать отношения с Китаем.

Именно интересы Китая в латиноамериканском регионе вызывают наибольшую озабоченность США. Если рассматривать политический аспект, можно наблюдать разворот стран региона от многолетнего сотрудничества с подконтрольными США тайваньскими партнерами в пользу КНР. Первым, кто изменил своей ориентации, была Коста-Рика в 2007 г.; в 2017 г. за ней последовала Панама; в 2018 г. — Доминиканская Республика; в 2021 г. — Никарагуа, а в марте 2023 г. — Гондурас. Еще один аспект — инновационный. Во многом он связан со строительством китайскими компаниями системы телекоммуникаций 5G и созданием структуры облачных вычислений (в первую очередь речь идет об Аргентине, Бразилии, Колумбии, Мексике, Перу и Чили), где им противостоит американская компания Google. Известно, что развитие этой инфраструктуры тесным образом связано с вопросами безопасности, так как она обеспечивает работу важнейших объектов (от банковских до энергетических) и поддерживает передовые технологии, такие как искусственный интеллект, которые могут использоваться в качестве инструментов контроля и слежки. Также лидер Китая неоднократно призывал превратить страну в ведущую космическую державу, а в тезисах национального правительства в 2022 г. упоминается, что космическая отрасль Китая «служит общей национальной стратегии». Наземные станции выступают ключевым звеном космической инфраструктуры Китая, выполняя функции телеметрии, слежения и управления, обеспечивая работу спутников и помогая наблюдать за десятками тысяч объектов на орбите Земли, что в экспертных кругах получило определение «космическая ситуационная осведомленность». Несколько объектов, используемых Китаем, расположены в Латинской Америке и обеспечивают покрытие неба над Южным полушарием.

Николай Школяр:
«Четвертая трансформация» в Мексике и перспективы ее продолжения

Безусловно, США не могут спокойно реагировать на действия Китая на «своем заднем дворе», призывая свои компании к сокращению технологического присутствия в этой стране и переводе производственных мощностей в другие азиатские юрисдикции. Продолжая линию своего предшественника, 9 августа 2023 г. президент США Джозеф Байден подписал указ, который приостанавливает новые инвестиции в китайскую промышленность полупроводников, квантовых вычислений и искусственного интеллекта и дополняет ранее принятые меры экономической политики по соображениям национальной безопасности (включая правила экспортного контроля), опубликованные в сентябре и октябре 2022 г. Между тем эти решения даются действующей американской администрации все труднее. Дело в том, экономики двух стран глубоко интегрированы — Китай является третьим по величине торговым партнером США после партнеров по T-MEC (USMCA), а также основным поставщиком импорта. В тоже время США — крупнейший торговый партнер Китая и крупнейший покупатель китайского экспорта. Эти отношения постоянно развиваются: например, в 2022 г. общий объем двусторонней торговли достиг рекордного уровня в 690,6 млрд долл.

Учитывая и без того сложные отношения между державами, ослабление китайской экономики ставит перед США два ключевых вопроса: в какой степени нынешние экономические проблемы Китая стали результатом экономических ограничений со стороны США, и как эти проблемы могут влиять двусторонние отношения в будущем? Чтобы получить ответы на эти вопросы, в начале сентября 2023 г. министр торговли США Джина Раймондо посетила Китай для того, чтобы, вернувшись, предложить действующей администрации ряд сценариев. В период своего визита она придерживалась стратегии успокоить конфликтную ситуацию, действуя в унисон с политикой Европейского союза, формулируя свои торговые и инвестиционные ограничения как «снятие рисков», а не как «изоляцию» Китая, заявив: «Хотя мы никогда не пойдем на компромисс в защите нашей национальной безопасности, я хочу четко заявить, что мы не стремимся к разрыву связей или сдерживанию китайской экономики».

Китайская экономика обладает сложной структурой, и нынешние экономические проблемы страны обусловлены множеством факторов, однако при этом становится очевидным, что, несмотря на то что цепочки создания стоимости между двумя странами по-прежнему тесно переплетены, тарифы, введенные предыдущей американской администрацией, все же оказали негативное влияние на двустороннюю торговлю: например, по итогам первого полугодия 2023 г. объем импорта США из Китая по всем отраслям сократился на 24% по сравнению с аналогичным периодом 2022 г. Это также относится и к потоку прямых иностранных инвестиций: согласно данным, опубликованным Государственным управлением по валютным операциям Китая, прямые иностранные инвестиции в Китай во II квартале 2023 г. сократились на 76% по сравнению с предыдущим кварталом, и только в августе 2023 г. иностранные инвесторы продали китайских акций на 12,4 млрд долл. Заметны результаты и последних ограничительных решений, о чем говорят показатели крупнейшей китайской микроэлектронной компании Semiconductor Manufacturing International Corporation: после введения США осенью 2022 г. правил экспортного контроля ее доходы упали на 20%. В этой связи представляется, что правительство Китая в краткосрочной перспективе сделает попытку не допустить ухудшение отношений с США, поскольку это может еще больше оттолкнуть иностранных инвесторов, а их за пределами «коллективного Запада» не так много.

Городской завтрак «Вступление Аргентины в БРИКС и будущее российско-аргентинских отношений»

В этом разрезе интересной представляется американская стратегия сдерживания: в то время как региональные блоки, такие как недавно созданный альянс AUKUS или НАТО с ее новой стратегической концепцией коллективной обороны, демонстрируют намерение изменить стратегическую конкуренцию, реалии продолжающегося конфликта в восточной части европейского континента заставляют военных стратегов задуматься об использование вспомогательных негосударственных акторов в случае возникновения реальных угроз. В ежегодном докладе Annual Threat Assessment of the U.S. Intelligence Community, подготовленном специальными службами США в 2022 г., отмечается, что в краткосрочной перспективе латиноамериканский регион будет характеризоваться нестабильностью и неопределенностью в ряде областей, что станет препятствием для ряда государств континента улучшить условия жизни населения, бороться с нелегальными потоками, контрабандой, уклонением от уплаты налогов, коррупцией, противодействовать изменению климата, а также защищаться от внешнего политико-идеологического влияния. Именно последний фактор американские стратегии связывают с активной работой Китая с правительствами «стран-кризисов», к которым они относят в первую очередь Аргентину, Венесуэлу, Кубу, Никарагуа.

Таким образом, главным в текущей ситуации для США и Латинской Америки становится межамериканская система безопасности, а не экономическое взаимодействие (хотя, безусловно, и оно будет важным), так как борьба за отстаивание различных интересов и кооптацию через структурные зависимости будет становиться все более актуальной в современном геополитическом контексте. Латиноамериканский регион вновь оказался на глобальной шахматной доске, и в этой ситуации придерживаться линии нейтралитета между США и Китаем не получится — ему предстоит бросить кости.