Союзное государство России и Беларуси: в поисках вектора развития

Российско-белорусский Евросоюз

Полная реализация Договора «О создании Союзного государства» от 8 декабря 1999 г. предполагала формирование уникального для постсоветского пространства объединения, сочетающего в себе как признаки международной организации, так и государства. Больше всего Союзное государство (СГ) могло бы походить на нынешний Европейский союз, а где-то даже превосходить его по уровню интеграции.

Вячеслав Сутырин:
Россия и Белоруссия: «постсоветская модель» взаимодействия исчерпывается

В СГ предполагалось создать не только единое экономическое пространство, но единый Конституционный акт, на основе которого формировались бы и функционировали наднациональные органы управления — союзное правительство, парламент, унифицированная судебная система. Решения этих органов носили бы силу закона и были бы обязательны к исполнению на национальном уровне.

Для реализации совместной политики предполагалось создать единый наднациональный бюджет, который формировался бы через общую налоговую систему с единой системой ценообразования, общей валютой и др. В результате значительную часть государственных функций предполагалось передать с национального уровня на наднациональный, но ни Россия, ни Беларусь не теряли бы при этом свой суверенитет и сохраняли бы субъектность, в том числе в международных отношениях.

Тем не менее реализовать за 20 лет удалось лишь в лучшем случае около половины из задуманного. Интеграция в политической сфере затормозилась, едва начавшись с создания наднационального Совета министров, Парламентского собрания и Постоянного комитета как постоянно действующего органа управления Союзным государством. Широких полномочий эти наднациональные структуры не могут получить из-за отсутствия Конституционного акта.

Интеграция в экономической сфере развивалась заметно успешнее. Даже без планировавшихся изначально единой валюты, системы ценообразования и налогообложения экономики России и Беларуси «срослись» через более 2 500 совместных предприятий, 4 млрд долл. российских инвестиций в Беларусь и более 600 млн долл. белорусских инвестиций в Россию, льготные нефтегазовые поставки и торговый оборот, составивший в 2019 г. около 34 млрд долл.

Наибольшего прогресса удалось достичь в области безопасности и социальной сфере. Россия и Беларусь совместно защищают границы Союзного государства в воздушном пространстве, создали единую региональную систему ПВО, функционирует региональная группировка войск — в целом между двумя странами действуют более 30 договоров о сотрудничестве в оборонной сфере.

Елена Кузьмина:
Региональное сотрудничество России и Белоруссии в рамках ЕАЭС

Еще больше сделано для обеспечения равенства прав граждан России и Беларуси: устраиваясь на работу, поступая в университет, пересекая границу граждане России и Беларуси на территории Союзного государства везде выступают на равных, а не как иностранцы. Однако и здесь остается пространство для развития. Наиболее наглядно это проявляется в сфере образования. Так, например, белорусский абитуриент действительно может сдать Единый государственный экзамен на равных с российским коллегой и поступить на бюджет в российский университет. Однако тот же абитуриент не может вместо российских экзаменов использовать результаты белорусского Централизованного тестирования. Причина состоит в различных программах обучения, и если в гуманитарных предметах, например, истории и литературе их гармонизация проблематична, то в точных науках вполне возможна.

Полного равенства для граждан и предприятий в рамках Союзного государства за 20 лет добиться не удалось. Однако даже при существующем уровне интеграции и российская, и белорусская сторона получают от объединения дивиденды имиджевого, экономического и военного характера. Поэтому основной вопрос развития Союзного государства состоит в том, покрывают ли эти дивиденды издержки, которая несет каждая из сторон для поддержания объединения.

Аудит интеграционного строительства

Незавершенный характер институтов управления и правовой базы в Союзном государстве не позволяет в полной мере решать периодически возникающие противоречия в российско-белорусских отношениях через союзные механизмы, руководствуясь союзной логикой. В результате спорные вопросы либо зависают «в воздухе», либо выводятся на уровень первых лиц, где достигается политический компромисс. По мере ухудшения экономической и политической ситуации в мире, особенно в 2010-е гг., количество таких проблемных зон в российско-белорусском диалоге стало увеличиваться. Серьезным катализатором противоречий стал украинский кризис и конфронтация России со странами коллективного Запада.

К уже имевшимся проблемам добавился вопрос поддержки Минском внешней политики Москвы, ухудшились экономические условия интеграции, обострился вопрос доверия между элитами России и Беларуси, активизировались усилия западных стран по противодействию российско-белорусской интеграции и др. Количество таких проблем, не решаемых союзными инструментами, перешло в качество к концу 2018 г., когда президенты обеих стран приняли решение фактически о ревизии союзного строительства. Для решения этой задачи при правительстве России и Беларуси были созданы специальные рабочие группы. Результатом работы стала 31 «дорожная карта» дальнейшего развития Союзного государства, вынесенная к концу 2019 г. на подпись президентам.

Российская сторона видит в подготовленных «дорожных картах» инструмент для разрешения наиболее сложных проблем в российско-белорусских отношениях. Например, вопроса о компенсации Беларуси за российский налоговый маневр в нефтегазовой сфере. В Минске считают, что белорусский бюджет будет ежегодно терять по этой причине около 300 млн долл. Однако унификация налогового законодательства, прописанная в «дорожных картах», позволяет нивелировать эти издержки и предотвратить появление аналогичных проблем в будущем.

Елена Кузьмина:
Зоны свободной торговли с ЕАЭС

Белорусская сторона, напротив, считает, что дальнейшее развитие Союзного государства возможно лишь в случае решения уже существующих проблемных вопросов. Если продолжить пример с налоговым маневром, то белорусская позиция базировалась на формуле «сначала компенсация — затем подписание “дорожных карт” развития Союзного государства».

В этих подходах к дорожным картам развития СГ просматриваются и более фундаментальные различия Москвы и Минска в отношении к российско-белорусской интеграции. Эти отличия и будут играть в ближайшие годы одну из ключевых ролей при определении дальнейшего вектора развития Союзного государства.

Путем точечных договоренностей

Белорусский подход к подготовке «дорожных карт» развития СГ наглядно демонстрирует, что для Минска в основе любых интеграционных процессов лежит экономика — минимизация издержек, расширение экспортных возможностей, привлечение новых кредитов и др. Все остальные шаги по углублению интеграции выступают лишь как производная от экономических потребностей. В рамках этой логики от политических надстроек и гуманитарных проектов в союзе вполне можно отказаться, если это не способствует развитию хозяйственного взаимодействия.

Российский подход более комплексный. «Голая» экономика в этом случае не так интересна, хотя бы потому что доля России во внешнем торговом обороте Беларуси достигает 50%, а доля Беларуси в российском — около 5%. К тому же украинская ситуация демонстрирует, что экономические преференции сами по себе не гарантируют гуманитарную и политическую близость страны, не защищают от подспудного созревания в обществе и элитах антироссийских настроений. Соответственно, Москва в переговорах с Минском о развитии Союзного государства настаивает на более системном подходе, предусматривающим предохранители от дезинтеграции в различных сферах сотрудничества.

Тот факт, что сторонам не удалось подписать, как планировалось, 8 декабря 2019 г. полный пакет документов по развитию Союзного государства, свидетельствует о том, что противоречия в подходах к развитию объединения довольно сильны, и интеграционных прорывов в ближайшие годы здесь не предвидится. Безусловно, СГ будет двигаться вперед, но уже не по модели Европейского союза с мощной бюрократической надстройкой и обширным делегированием функций на наднациональный уровень.

При сохранении прежней неопределенной ситуации в международных отношениях, вероятнее всего, Россия и Беларусь будут сближаться преимущественно в экономической сфере, а функцию «предохранителей» будут выполнять механизмы гармонизации законодательства в отдельных сферах сотрудничества. Такой путь точечных договоренностей по актуальным направлениям взаимодействия напоминает, скорее, не Евросоюз, а в усеченном виде альтернативный европейских интеграционный проект — Совет экономической взаимопомощи. Без мощных наднациональных институтов интеграция будет развиваться «по горизонтали», гармонизируя все новые сферы жизни России и Беларуси.

Екатерина Чимирис:
Страны Восточного партнерства — буферная зона или переговорная площадка? 6 ноября 2019

Однако в долгосрочной перспективе такое развитие событий чревато размыванием функционала Союзного государства между Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Уже сейчас ЕАЭС перехватывает у СГ инициативу не только по экономическим вопросам (формирование единой промышленной политики, разрешение споров о свободном перемещении товаров, отмена роуминга и т.д.), но и по ряду гуманитарных проблем (введение единой въездной визы ЕАЭС, единая пенсионная система евразийской пятерки и др.). При этом ЕАЭС демонстрирует субъектность на международной арене, подписывая соглашения о преференциальных условиях торговли с Ираном, Вьетнамом, Китаем, Сингапуром, Сербией. В качестве наблюдателя к ЕАЭС присоединилась Молдова, вопрос вхождения в ЕАЭС прорабатывается на правительственном уровне в Узбекистане и Таджикистане. Если Евразийской экономической комиссии удастся добиться расширения своих полномочий и контрольных функций, востребованность форматов СГ на фоне ЕАЭС может снизиться еще больше.

Повысить актуальность СГ в долгосрочной перспективе может прежде всего возвращение к изначальным амбициям по созданию уникальной для постсоветского пространства международной организации, включающей политическую, экономическую, гуманитарную и военную составляющие. Но в условиях продолжающейся неопределенности в международных отношениях тактика будет по-прежнему брать верх над стратегией. А значит, в ближайшие годы Союзное государство будет продолжать существовать примерно в его нынешнем виде с точечным прогрессом по отдельным вопросам социально-экономического сотрудничества и периодическими обострениями, которые будут решаться в ручном режиме на уровне президентов.

Данная статья подготовлена для аналитического интернет-проекта Российского совета по международным делам «Постсоветское пространство 2020», который будет опубликован в конце декабря 2019 г.

Впервые опубликовано в Российской газете.