Современные международные механизмы санкционного воздействия

Современная система поддержания и сохранения мира, основывающаяся, прежде всего, на правовых принципах и механизмах Устава ООН, при всех ее недостатках и противоречиях, представляет собой эффективный механизм обеспечения международной безопасности и мирового правопорядка. Усиливающаяся тенденция применения ЕС и США односторонних санкционных мер в обход СБ ООН может привести к подрыву международных политико-дипломатических усилий по разрешению кризисных ситуаций, ослабить единство мирового сообщества.

Санкции – один из важных инструментов, имеющихся в распоряжении Совета Безопасности ООН и способствующих переговорному урегулированию международных проблем. Совет Безопасности обладает исключительной прерогативой по введению санкций в отношении государств в поддержку легитимных целей, зафиксированных в Уставе ООН.

Россия как ответственный член международного сообщества и постоянный член СБ ООН добросовестно соблюдает положения введенных по линии этого органа санкционных режимов. Однако она выступает принципиально против принятия рядом стран и их объединений односторонних ограничений, которые ведут к подрыву международных политико-дипломатических усилий по разрешению кризисных ситуаций.

Санкционный режим Совета Безопасности ООН

Современная система поддержания и сохранения мира, основывающаяся, прежде всего, на правовых принципах и механизмах Устава ООН, при всех ее недостатках и противоречиях, представляет собой эффективный механизм обеспечения международной безопасности и мирового правопорядка. Сохранение мира может реализовываться в значительной степени и путем использования системы обеспечительных мер принуждения, имеющихся в распоряжении ООН.

СБ ООН несет главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и действует от имени всех членов Организации (ст. 24 Устава ООН). Иными словами, Устав обязывает государства-члены ООН выполнять решения СБ во исполнение возложенной на него главной ответственности. Совет уполномочен расследовать любой спор или ситуацию, которые могут угрожать поддержанию международного мира и безопасности (ст. 34), давать государствам такие рекомендации, «какие он найдет подходящими», в любой стадии этого спора или ситуации с целью их урегулирования (ст. 36, 37).

Фото: Сомалийские солдаты
Stuart Price / AFP
Одно из самых длительных оружейных эмбарго
введенных ООН было в Сомали в период
с 1992 по 2013 год.

Наиболее распространенный вид санкционной меры – введение оружейного эмбарго, т.е. запрета на поставку и продажу вооружений и связанных с ними материальных средств всех видов. Такое эмбарго может вводиться частично, например, только на поставки оружия, на экспортные поставки или на отдельные виды вооружений.

С оружейным эмбарго тесно связан дополнительный набор санкционных мер, призванных обеспечить эффективный механизм контроля над его выполнением. Речь идет, в первую очередь, об обязательном досмотре грузов на предмет содержания в них запрещенных товаров (на пограничных пропускных пунктах, в портах и аэропортах и даже в открытом море), о требованиях по маркировке оружия, поступающего в страну по «изъятиям», и т.д.

Параллельно с введением оружейного эмбарго зачастую вводится запрет на предоставление услуг по техническому обучению или технической помощи, касающихся передачи, производства, обслуживания или эксплуатации вооружений и связанных с ними средств. Дополнительно может запрещаться подготовка соответствующих кадров.

В некоторых случаях, когда необходимо пресечь финансовые потоки, используемые правящим режимом-нарушителем, вводятся ограничения на экспорт/импорт отдельных видов товаров – нефти и нефтепродуктов, природного газа, сырьевых товаров, круглого леса и лесоматериалов, необработанных природных алмазов и т.д. Поскольку торговое эмбарго имеет наиболее сильные негативные последствия для гражданского населения, в большинстве случаев резолюции Совета Безопасности предусматривают предоставление гуманитарных изъятий или другие меры, направленные на снижение наносимого санкциями ущерба.

Еще одна разновидность санкционных мер – воздушное эмбарго, т.е. запрет на предоставление разрешения любому летательному аппарату на взлет и посадку, если он принадлежит, арендуется либо эксплуатируется определенными государствами или организациями.

Все чаще применяются такие санкционные меры, как ограничение взаимодействия с государствами в банковской и финансовой сферах, ограничение предоставления кредитов, экспортных субсидий и других видов финансового содействия.

Фото: REUTERS/ Brendan McDermid
В марте 2013 года СБ ООН одобрил санкции
в отношении КНДР, позволяющие блокировать
и замораживать банковские счета КНДР,
досматривать воздушные и морские суда
и дипломатов в поисках крупных сумм
наличности при подозрении, что средства
направлены на развитие ядерной и ракетной
программ.

В последнее время в целях усовершенствования санкционных режимов, вводимых Советом Безопасности, все чаще используются так называемые «умные» («smart») санкции, которые призваны оказать «точечное» воздействие на подозреваемых в противоправных действиях физических и юридических лиц. При принятии «санкционной» резолюции СБ ООН формируются списки лиц, ответственных за решения, повлекшие за собой ситуацию, которая требует ответной реакции в виде санкций. Государства-члены ООН обязываются заморозить денежные средства, другие финансовые активы и экономические ресурсы, находящиеся в собственности или под контролем физических или юридических лиц, указанных в приложении к резолюции, которые имеются на их территории на дату принятия резолюции или в любой последующий период. Кроме того, вводится запрет на предоставление денежных средств, финансовых активов или экономических ресурсов гражданами государств-членов либо иными физическими или юридическими лицами, находящимися на их территории, фигурантам санкционных списков или в их интересах, а также на их зарубежные поездки.

Важнейшим инструментом реализации санкционных режимов, осуществления контроля за их выполнением, принятия решений, связанных с реализацией «умных» санкций, являются комитеты СБ ООН по санкциям, куда входят представители всех стран-членов Совета. В настоящее время существуют 13 таких комитетов. Деятельность 11 из них имеет страновой характер – в отношении Сомали, Ирака, Либерии, Демократической Республики Конго, Кот-д’Ивуара, Судана, Ливана, КНДР, Ирана, Ливии и Гвинеи-Бисау. Работа двух комитетов фокусируется на реализации санкционного воздействия на террористические организации – «Аль-Каиду» и движение «Талибан».

В целом за историю существования ООН была наработана довольно обширная практика применения санкционных мер. При этом условно можно выделить два периода – до и после окончания «холодной войны».

За 45 лет «холодной войны» санкции применялись только два раза – против Южной Родезии (1966 г.) и ЮАР (1977 г.).

После окончания «холодной войны» санкции и другие меры принудительного характера начали применяться гораздо чаще, иногда даже несмотря на сохранявшиеся политико-дипломатические возможности и средства. Некоторые эксперты даже называют 1990-е годы «периодом санкционного синдрома» [1] или «декадой санкций» [2].

Только за последнее десятилетие XX века санкции вводились Советом Безопасности против Ирака, бывшей Югославии, Ливии, Либерии, Сомали, Гаити, Анголы, Руанды, Судана, Сьерра-Леоне и Афганистана.

Уже в XXI веке санкции были введены в отношении КНДР, Ирана, Ливии (повторно), Демократической Республики Конго, Кот-д’Ивуара, Ливана и Гвинеи-Бисау.

При этом основания для применения санкционных режимов могут быть разными – отражение агрессии, поддержка законно избранных руководителей государств, борьба с терроризмом, обеспечение прав человека, содействие разоружению и предотвращению развития национальных ядерных программ.

Вместе с тем активное применение санкций по линии СБ ООН выявило многочисленные недостатки этого инструмента, в первую очередь, их низкую эффективность. Зачастую санкции не достигают поставленных целей. Очевидно, что введение и применение санкционных режимов без учета комплекса вопросов, связанных с необходимостью уважения, соблюдения и защиты прав и основных свобод человека, может негативно отразиться на авторитете соответствующих мер.

Особенности политики санкционного воздействия ЕС и США

Фото: graduateinstitute.ch
Режим точечных санкций США

Говоря о современных методах использования односторонних санкций, прежде всего, уместно отметить, что согласно ст. 103 Устава ООН обязательства членов Организации имеют преимущественную силу перед их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению. Следовательно, введенные СБ ООН санкции превалируют над международными обязательствами государств.

При этом важно учитывать, что в соответствии со ст. 53 Устава ООН СБ ООН может привлекать региональные органы или участников региональных соглашений к участию в осуществлении «принудительных действий под его руководством». В то же время без полномочий от СБ ООН «никакие принудительные действия не предпринимаются в силу этих региональных соглашений или региональными органами». Другими словами, в рамках ст. 53 региональные организации не имеют право вводить собственные санкции без одобрения СБ ООН, который «должен всегда быть полностью информирован о действиях, предпринятых или намечаемых в силу региональных соглашений или региональными органами, для поддержания международного мира и безопасности» (ст. 54 Устава).

Тем не менее односторонние санкции, вводимые, например, ЕС и США, имеют более объемный характер, чем действующие по линии СБ ООН рестрикции, поддержанные Россией и другими членами Совета. Применение «умных» санкций реализуется на собственный манер – физические и юридические лица, не вошедшие в ооновские санкционные перечни, сразу же включаются в национальные «черные списки». В качестве примера можно привести внесение департаментом по контролю за иностранными активами министерства финансов США в санкционные списки северокорейского Банка внешней торговли. Данное решение было принято непосредственно после принятия 7 марта 2013 г. СБ ООН резолюции 2094 в отношении КНДР. Заметим, что этот банк – единственное кредитно-банковское учреждение, уполномоченное осуществлять обслуживание расположенных в Северной Корее дипломатических представительств, в том числе российских, и международных организаций.

Санкционная дипломатия прочно закрепилась в арсенале Общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) Европейского союза. Увеличение количества и расширение спектра рестрикций Евросоюза в брюссельских экспертных кругах рассматриваются в качестве одного из следствий выстраивания самостоятельной внешнеполитической идентичности и усиления международной «нормативной» роли ЕС. В условиях низкого значения военного фактора во внешнеполитическом планировании Евросоюза основными рычагами глобального проецирования его интересов и демократических стандартов остаются естественные преимущества объединения. К ним относятся внушительные, несмотря на воздействие еврокризиса, торгово-инвестиционные и научно-технологические позиции, привлекательность европейского общественно-политического устройства, стандартов жизни и культуры. Соблазн использовать отказ в доступе к этим ресурсам для повышения сговорчивости тех или иных «возмутителей спокойствия» все чаще становится движущей силой в действиях Брюсселя, с легкостью вытесняющей более затратные в политическом и финансовом отношении варианты (проведение операций кризисного урегулирования, оказание донорской помощи и т.д.).

Вступление в силу Лиссабонского договора (2009 г.) не внесло принципиальных изменений в действующую систему санкционного воздействия. Формальной основой для применения санкций осталась ст. 215 (бывшая ст. 301) Договора о функционировании ЕС, составляющая отдельный раздел IV части 5 «Ограничительные меры». К ее реализации, наряду с Еврокомиссией, подключена новая Европейская внешнеполитическая служба. Утверждение Советом ЕС регламентов в развитие санкционных решений проходит в рамках специальной процедуры, не предусматривающей подключение Европарламента.

Принятие решений Совета ЕС по санкционным мерам в процедурном плане не отличается от иных решений в сфере ОВПБ и осуществляется на единогласной основе. При этом сохраняется возможность «конструктивного воздержания» до одной трети стран-членов (согласно ст. 31 Договора о ЕС). Уклоняясь от принятия на себя коллективных обязательств в санкционной сфере, они, тем не менее, обязуются воздерживаться от действий, способных воспрепятствовать их эффективному выполнению другими странами-членами. Иные формы «продвинутого сотрудничества» в высокочувствительной санкционной сфере договорами о ЕС не предусмотрены.

Активность Евросоюза на санкционном треке стимулируют и ситуативные факторы, к числу которых относятся события «арабской весны» и эскалация противостояния западных стран с Ираном из-за его ядерной программы.

В марте 2011 г. в Сирии начались антиправительственные протестные выступления, переросшие в крупномасштабные боестолкновения между правительственными силами и вооруженными группировками. В качестве ответа Брюссель уже в мае того же года принял ряд санкционных мер в отношении официального Дамаска. Санкционный пакет ЕС включает, в частности, нефтяное эмбарго, ограничения в отношении инвестиций, финансовой деятельности и транспортного сектора, запрет на въезд в страны-члены, замораживание на пространстве Евросоюза финансовых активов сирийских физических и юридических лиц, включая Центральный банк Сирии.

27 мая 2013 г. в ходе заседания Совета ЕС на уровне министров иностранных дел были приняты заявление и заключение по Сирии, согласно которым финансовые и экономические санкции в отношении САР были продлены еще на 12 месяцев. Кроме того, эти решения Совета ЕС подразумевают исключение из действовавших ранее ограничений на поставки вооружений и относящихся к ним материалов оппозиционным группировкам в Сирии. В связи с этим целесообразно отметить следующее. В соответствии с Декларацией о принципах международного права, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г., ни одно государство не должно организовывать, разжигать, финансировать, подстрекать либо допускать подрывную, террористическую или вооруженную деятельность, направленную на насильственное свержение строя другого государства, равно как и способствовать ей, а также вмешиваться во внутреннюю борьбу в другом государстве.

Фото: AFP / Georges Gobet

Ключевые государства ЕС – Великобритания, Франция и ФРГ – внесли значительный вклад в подготовку односторонних проектов резолюций СБ ООН по Сирии, в которых в ухудшении ситуации в стране обвинялось исключительно правительство САР и предусматривалось введение санкций в отношении Дамаска, а также возможность внешнего вторжения. Ввиду одиозности этих документов Россия и Китай трижды (4 октября 2011 г., 4 февраля и 19 июля 2012 г.) воспользовались правом вето в ходе голосования по ним в СБ ООН.

Одновременно с давлением на иранскую экономику осуществляется наступление на позиции Ирана на региональном политическом поле. США и их союзники по ЕС прилагают беспрецедентные усилия по ликвидации режима Б. Асада – наиболее влиятельного союзника Тегерана на Ближнем Востоке.

Для воздействия на Иран Европейский союз задействовал практически весь доступный ему арсенал санкционных средств: замораживание авуаров в странах-членах, запрет на въезд на свою территорию подпадающих под санкции физических лиц, эмбарго на поставки в ИРИ оружия и сопутствующих материалов, товаров и технологий, особенно двойного назначения, средств, которые могут быть использованы для подавления протестных выступлений, оборудования для газовой и нефтяной промышленности. Введен запрет на инвестиции и предоставление услуг в сферах торговли оружием, энергетики, атомной промышленности, на оказание правительству Ирана финансовой помощи. Серьезно ограничено предоставление иранцам страховых и финансовых услуг, закрыт доступ в аэропорты ЕС иранским самолетам, совершающим грузовые рейсы.

Односторонние рестриктивные меры не являются обязательными для выполнения Россией. Тем не менее существует вероятность экстерриториальных ограничений в отношении физических и юридических лиц и организаций третьих стран, в том числе российских. Прецедентным в этом отношении стало задержание в декабре 2009 г. – феврале 2010 г. таможенными органами ФРГ в аэропорту Франкфурта-на-Майне грузов в рамках поставок, осуществлявшихся из России в Иран для АЭС в Бушере. Как известно, резолюции СБ ООН 1737 от 23 декабря 2006 г. и 1929 от 9 июня 2010 г. (последняя принята уже после инцидентов во Франкфурте-на-Майне) содержат четкие положения о нераспространении ограничений на поставки в Иран оборудования и материалов для легководных реакторов, к числу которых относится и бушерская АЭС. В качестве обоснования такого шага германская сторона заявила, что правовой основой задержания российских грузов послужила Директива ЕС (Council Regulation (EC) 423/2007) от 19 апреля 2007 г.. Она была инкорпорирована в германское законодательство и допускала дополнительные рестриктивные меры, выходящие за рамки соответствующих резолюций СБ ООН. Исключения на поставки в Иран оборудования для легководных реакторов Директива не предусматривала.

В 2011–2012 гг. ЕС и США ужесточили одностороннее санкционное давление на Иран. Ужесточение было вызвано разочарованием по поводу отсутствия прогресса на переговорах «шестерки» международных посредников (Россия, Великобритания, Германия, Китай, США, Франция) с Тегераном по его ядерной программе (ИЯП), а также обеспокоенностью в связи с информацией о «предполагаемых исследованиях», которая была обнародована в приложении к докладу Генерального директора МАГАТЭ от 8 ноября 2011 г. 21 ноября 2011 г. министерство финансов США распространило на Иран юрисдикцию раздела 311 «Патриотического акта США» (USA Patriot Act), касающегося «вопроса об отмывании денег, вызывающего первоочередную озабоченность». Весь финансовый сектор ИРИ, включая Центральный банк, частные банки, их отделения и дочерние структуры, в том числе действующие за пределами Ирана, были отнесены к структурам, от которых исходят «риски для международной финансовой системы».

В связи с этим были существенно ужесточены внутренние американские требования к осуществлению финансовых операций с банковским сектором Ирана. Кредитно-финансовым учреждениям США предписано принимать дополнительные меры для предотвращения как прямого, так и косвенного, в том числе через корреспондентские счета зарубежных партнеров, доступа иранских банковских структур к американской финансовой системе.

В дополнение к этому летом 2012 г. США предприняли атаку на крупные европейские банки, обвинив их в оказании финансовых услуг Ирану в период до 2008 г. в нарушение американского санкционного режима. Это грозит банкам отзывом лицензии на деятельность в Америке. Производится расследование в отношении британского «Royal Bank of Scotland» и германского «HypoVereinsbank», «дочки» итальянского банка «Unicredit». О расследовании, ведущемся в отношении его финансовых операций с иранцами, сообщил германский «Commerzbank». Банк «Standard Chartered» (Великобритания) в рамках досудебного урегулирования уже заплатил властям США штраф в размере 340 млн долл.

Следуя в фарватере линии Вашингтона, 23 января 2012 г. Совет ЕС принял решение (Council Decision 2012/35/CFSP) ввести с 1 июля того же года полное эмбарго на поставку иранской нефти в страны Евросоюза, а также запретить предоставление услуг страхования судам, перевозящим иранскую нефть. Знаковым стало также включение в санкционные списки ЕС Центрального банка Ирана.

Кроме того, на основании решения Совета ЕС (Council Decision 2012/152/CFSP) от 15 марта 2012 г. о запрещении предоставления Ирану услуг финансовых сообщений международная межбанковская система передачи информации и совершения платежей SWIFT перестала работать с иранскими клиентами.

По замыслу западных государств, сочетание прямых (направленных на военные аспекты ИЯП) и косвенных (направленных на сокращение доходов ИРИ от внешнеторговой деятельности и имеющих целью нанести ущерб экономике) ограничительных мер вынудит руководство Ирана пойти навстречу требованиям международного сообщества в отношении его ядерной программы.

Однако, приняв в 2012 г. беспрецедентные, по их собственной оценке, ограничительные меры в отношении Ирана, руководители ЕС перешли грань, за которой санкции перестают быть адресными и начинают в равной мере сказываться не только на иранской экономике, но и на экономике стран-членов Евросоюза, ослабленной последствиями глобального финансово-экономического кризиса.

В наибольшей степени от нефтяного эмбарго ЕС пострадали Греция, Испания и Италия. В самом сложном положении оказались Афины, получавшие из Ирана в среднем 15% всего импорта нефти. Во второй половине 2011 г. этот показатель вырос до 60% в связи с тем, что иранцы продавали Греции нефть на льготных условиях, на которые не соглашались другие поставщики из-за катастрофической финансовой ситуации в этой стране. Запрет на предоставление страховых услуг ударил, в первую очередь, по Великобритании, через которую проходила подавляющая часть сделок на страховом рынке.

Фото: AFP 2013/ Ilyas Omarov
В рамках шестисторонних переговоров Ирану
предлагались обновленные предложения,
включающие возможность снятия санкций
СБ ООН с Тегерана в обмен на приостановку
обогащения урана до 20% на объекте в городе
Форду, на что иранцы не согласились.

Помимо этого, проводимая Брюсселем политика санкционного «пресса» в отношении Ирана вызвала серьезное недовольство со стороны предпринимательских кругов Германии. Они лишились возможности получения оплаты от иранских контрагентов по выполненным контрактам. Так, по словам председателя Союза машиностроителей ФРГ Х. Гессе, германские производители не могут получить причитающиеся им средства на общую сумму около 6 млрд евро по контрактам на поставку в Иран двигателей и запчастей. Реализованные иранцам товары, согласно Х. Гессе, не имели отношения к иранской ядерной программе, а непосредственно торговые сделки были заключены до введения ЕС рестриктивных мер и, соответственно, сохраняли юридическую силу.

В целом очевидно, что все более усиливающаяся тенденция применения ЕС и США односторонних санкционных мер в обход Совета Безопасности ООН может привести к подрыву международных политико-дипломатических усилий по разрешению кризисных ситуаций, ослабить единство мирового сообщества. Кроме того, такие действия носят экстерриториальный характер, нарушая суверенитет государств.

На примере санкционного воздействия западных государств на Югославию, Ирак и Ливию, послужившего в определенной степени подготовкой к смене правящих режимов в этих странах, можно предположить дальнейшее ужесточение односторонних рестриктивных мер, главным образом, в отношении Сирии и Ирана.

Для нивелирования этой негативной тенденции России необходимо и дальше эффективно использовать потенциал ООН и Совета Безопасности с тем, чтобы не допускать широкого и произвольного юридического толкования санкций как одного из важных инструментов урегулирования конфликтных ситуаций. При этом исключительная прерогатива в принятии принудительных мер должна оставаться за СБ ООН.

В контактах с западными партнерами российские представители неизменно подчеркивают, что Россия не признает экстерриториальный характер санкций ЕС, США и ряда других стран, акцентируя, что если под них будут подпадать российские компании и банки, то это нанесет серьезный удар по двусторонним отношениям. В свою очередь, российским экономическим операторам оказывается необходимая политико-дипломатическая поддержка.

Исходя из вышесказанного, в обозримом будущем следует ожидать роста числа применения санкций по линии СБ ООН, что обусловлено рядом причин. В первую очередь, это связано с глобализацией мировой экономики. Cтабильное положение государства определяется, в первую очередь, уровнем развития его экономики, поэтому прекращение или ограничение экономических отношений государства может иметь существенные последствия, превращая санкционные меры в мощный инструмент воздействия на правонарушителя. Это положение особенно актуально для развивающихся стран.

Серьезные угрозы миру и безопасности, с которыми международное сообщество сталкивается в настоящее время, далеко не всегда сводятся к вооруженным конфликтам между государствами. Современные угрозы включают в себя нищету, локальные и региональные конфликты, распространение и возможность применения ядерного, химического и биологического оружия, международный терроризм и транснациональную организованную преступность. Эти угрозы исходят как от государств, так и негосударственных субъектов.

Учитывая данные факторы, санкционные меры воздействия Совета Безопасности приобретают все большее значение, являясь действенным средством в процессе коллективной реакции на нарушение норм международного права, несоблюдение которых квалифицируется как угроза или нарушение международного мира и безопасности.

В свою очередь применение принудительных мер и вооруженной силы в обход Устава ООН и Совета Безопасности неспособно устранить глубокие социально-экономические, межэтнические и другие противоречия, лежащие в основе конфликтов или кризисных ситуаций. Такого рода шаги способствуют расширению конфликтного пространства, провоцируют напряженность и гонку вооружений и усугубляют межгосударственные противоречия.

1. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в XXI веке. М.: МГИМО (У) МИД России, 2005. С. 601.

2. Резолюция 55/2 Генеральной Ассамблеи, резолюция Совета Безопасности 1318 (2000) и док. S/2000/856.