Синдзо Абэ в поисках безопасности
Синдзо Абэ выступает на конференция
в своей официальной резиденции в Токио
15 мая 2014
Вход
Авторизуйтесь, если вы уже зарегистрированы
(Голосов: 1, Рейтинг: 5) |
(1 голос) |
Востоковед, эксперт РСМД
Новая оборонная политика Японии и американо-японский союз.
Недавно мир стал свидетелем множества кардинальных перемен в политике обороны и безопасности Японии. В рамках этих новых веяний Япония и Соединенные Штаты, как ожидается, пересмотрят к концу года «Руководящие принципы японо-американского сотрудничества в области обороны». Предстоящий пересмотр соглашения покажет, насколько серьезны намерения Японии вывести национальную безопасность на принципиально новый уровень.
Недавно мир стал свидетелем множества кардинальных перемен в политике обороны и безопасности Японии. В рамках этих новых веяний Япония и Соединенные Штаты, как ожидается, пересмотрят к концу года «Руководящие принципы японо-американского сотрудничества в области обороны». Для анализа упомянутых выше изменений и понимания, почему Япония выбрала такой, по оценкам, «наступательный» курс, необходимо учитывать как внешние, так и внутренние факторы, обусловившие стремления Токио укрепить свою безопасность. Предстоящий пересмотр «Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны» покажет, насколько серьезны намерения Японии вывести национальную безопасность на принципиально новый уровень.
Новая оборонная политика Японии и американо-японский союз
С тех пор как Синдзо Абэ занял пост премьер-министра в декабре 2012 года, Япония часто оказывается в центре внимания ведущих мировых СМИ. После триумфального возвращения к власти Либерально-демократической партии (ЛДП), находившейся в оппозиции более трех лет, Синдзо Абэ продемонстрировал твердую решимость вернуть Японии прежние позиции, предпринимая целый ряд новых смелых политических инициатив, начиная от финансовой политики количественного смягчения до структурной реформы. Среди приоритетов премьер-министра оборона и безопасность занимают особое место. В ходе избирательной кампании Синдзо Абэ обещал вывести безопасность страны на совершенно иной уровень и приложил все усилия для достижения этой цели. Под руководством ЛДП Япония приняла свою первую Стратегию национальной безопасности, создала аналогичный американскому Совет национальной безопасности, и активно включилась в обсуждение вопроса о праве страны на коллективную самооборону. Центральный элемент политики Японии в области безопасности - американо-японский оборонный союз; ожидается, что к концу 2014 года Вашингтон и Токио пересмотрят один из ключевых документов, регулирующих этот союз, - «Руководящие принципы японо-американского сотрудничества в области обороны». Это станет еще одним решительным шагом в деле достижения поставленной С. Абэ цели укрепить безопасность Японии, придав ей надежный, стабильный и предсказуемый характер.
Несмотря на повышенное внимание средств массовой информации к этому вопросу, причины стремления Японии к переменам в политике в области безопасности и обороны не вполне очевидны. В то время как некоторые связывают эти изменения исключительно с подъемом Китая, другие указывают на потенциальные гегемонистские амбиции Японии и приписываемый Синдзо Абэ национализм как ведущие факторы, обусловливающие отход Токио от прежней доктрины международного пацифизма. Однако очевидно, что простого объяснения этой новой тенденции не существует. Ниже делается попытка решить эту головоломку и пролить свет на основные причины новой политики Синдзо Абэ. Учитывая огромную роль, которую американо-японский союз играет в Азиатско-Тихоокеанском регионе, я рассмотрю потенциальное содержание и последствия предстоящего пересмотра «Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны».
Амбиции С.Абэ: от «вынужденного реализма» к «активному пацифизму»
В своем фундаментальном труде по истории международных отношений Японии Кеннет Пайл обоснованно утверждает, что на современном этапе внешняя политика Японии в большой степени формировалась внешней средой [1]. С момента Реставрации Мэйдзи Япония была настолько чувствительна к внешним потрясениям, что постоянно адаптировала национальные институты к господствующим в то или иное время трендам, не говоря уже о ее внешнеполитической парадигме. Политика Японии в сфере безопасности не исключение. Если для описания такой позиции было бы предложено выбрать между терминами «активная» и «пассивная», то очевидным выбором стал бы последний термин. Действительно, политика Японии в области безопасности была, в основном, «пассивной» в том смысле, что Токио был вынужден неоднократно ее корректировать в ответ на определенные свершившиеся факты.
Такая почти парадоксальная чувствительность к внешним факторам оправдывает рассмотрение внешней политики Японии преимущественно с позиций реализма. В этом свете, предпринимаемые С. Абэ усилия укрепить структуру национальной обороны лучше всего объясняются изменениями в региональном балансе сил, которые произошли в последние два десятилетия. Сам термин «баланс сил» имеет довольно широкое толкование, и его можно рассматривать как набор ключевых переменных, оказывающих большое влияние на принятие политических решений в Японии. Когда речь заходит о «силе» применительно к Восточной Азии, первое, что приходит на ум, - это подъем Китая, или, скорее, его растущая "напористость" в отношениях с Японией и регионом в целом.
Центральный элемент политики Японии в области безопасности - американо-японский оборонный союз; ожидается, что к концу 2014 года Вашингтон и Токио пересмотрят один из ключевых документов, регулирующих этот союз.
Недавно Китай продемонстрировал повышенную готовность использовать силу для достижения своих внешнеполитических целей в отношениях с Японией. Он продолжает модернизацию своих вооруженных сил, неуклонно наращивая свой по большей части непрозрачный военный бюджет. Беспокойство Токио, вызванное растущей военной мощью Китая, усугубляется переменами в характере общей риторики Пекина и его внешнеполитическими заявлениями. Антияпонские настроения в Китае, которыми во многом манипулирует Коммунистическая партия, вселяют тревогу, которую только усиливают обещания председателя КНР Си Цзиньпина реализовать китайскую мечту «великого возрождения китайской нации», что вполне можно расценивать как ирредентистскую по сути цель. Непрекращающиеся заявления Пекина, что острова Сенкаку/Дяоюйдао представляют собой неотъемлемую часть территории Китая, настораживающий рост числа вторжений китайских государственных судов в территориальные воды и воздушное пространство Японии в сочетании с созданием в конце 2013 года опознавательной зоны ПВО (ADIZ) наглядно убеждают Токио в недружественных намерениях Китая.
Действительно, политика Японии в области безопасности была, в основном, «пассивной» в том смысле, что Токио был вынужден неоднократно ее корректировать в ответ на определенные свершившиеся факты.
Опасения Японии нашли отражение в принятии в 2013 году Стратегии национальной безопасности (СНБ), Основных направлений программы национальной обороны (ОНПНО) и Среднесрочной программы развития оборонного потенциала. Акцент, который делается в этих документах на создании «динамичной и интегрированной обороны», а также реакция на ситуации в так называемой «серой зоне» свидетельствуют о решимости Токио защищать от китайского вторжения то, что он считает своими территориями.
Однако есть еще две другие ключевые переменные, формирующие новое мышление Токио в сфере безопасности. Первая из них - постоянная угроза, которую представляют ядерное оружие и баллистические ракеты Северной Кореи и ее провокационное и зачастую открыто враждебное поведение. Противодействие этой угрозе рассматривается в НСБ и ОНПНО, и нынешняя дискуссия в Японии в отношении противоракетной обороны и возможности нанесения упреждающего удара во многом связаны именно с ней.
Еще одним ключевым фактором, формирующим политику безопасности и обороны Японии, является положение дел в американо-японском союзе. На протяжении более чем полувека США играли роль важнейшего внешнего балансира в Азии и были ближайшим и единственным военным союзником Японии. На фоне подъема Китая и его все более агрессивного поведения, Япония требовала от Соединенных Штатов постоянного подтверждения гарантий своей безопасности. В то же время Вашингтон дал понять, что времена иждивенчества остались в прошлом. В период разгара холодной войны Япония вверила задачу обеспечения своей национальной обороны Соединенным Штатам, однако теперь, когда биполярного мира больше не существует, американские политики вынуждают Японию разделить ответственность. Институциональные ограничения, налагаемые японской Конституцией, представляют собой основное препятствие для совместного несения бремени. Вот почему премьер-министр С. Абэ в настоящее время пытается заручиться поддержкой внутри страны для интерпретации Конституции и признания права Японии на коллективную самооборону.
Тем не менее реализм не позволяет дать исчерпывающее объяснение поиску Японией путей упрочения своей безопасности. Более внимательное изучение риторики руководства Японии и дискуссии по внутренней политике указывает на кардинальные сдвиги в японском политическом мышлении. Во времена холодной войны Япония руководствовалась в своей внешней политике меркантилистской доктриной Ёсиды, подкреплявшейся американскими оборонныеми гарантиями в деле обеспечения безопасности Японии. Благодаря этой доктрине в политических кругах Японии сформировался определенный либеральный менталитет [2]. Существовало стойкое убеждение, что главным инструментом японской дипломатии должны быть экономические меры, а не военная мощь. Этот принцип отлично работал во времена холодной войны, но как только биполярность ушла в прошлое, Япония оказалась в состоянии глубокого кризиса. Это вынудило ее отказаться от меркантилистского либерализма в пользу «вынужденного реализма», по удачному определению Майкла Грина [3]. Болезненное осознание того, что меркантильный пацифизм доктрины Ёсиды уже не обеспечивает безопасность страны, заставило Японию встать на путь движения к «нормальному государству».
Учитывая глубокую озабоченность Японии возможным захватом Китаем островов Сенкаку/Дяоюйдао, Токио будет стремиться включить в измененные «Руководящие принципы» концепцию «серой зоны».
Вместе с тем реализм Синдзо Абэ отнюдь не кажется вынужденным. Принцип «активного пацифизма», который кабинет С. Абэ включил в первую Стратегию национальной безопасности Японии, является, по сути, призывом стать «нормальным государством», способным контролировать свою безопасность. Синдзо Абэ стал третьим за послевоенный период японским лидером после Ясухиро Накасонэ и Дзюнъитиро Коидзуми, который решительно выступает за отказ от пережившего свое время пацифизма в духе доктрины Ёсиды. Присущие С. Абэ энергия и харизма нередко служат основанием для обвинений в национализме и даже ревизионизме, которые высказывают в его адрес политологи и специалисты по Японии. Однако не вызывает сомнений, что новая политика Японии в сфере безопасности это не просто продукт националистических устремлений ее лидера, а результат долгого, болезненного и явно запоздалого перехода от международного порядка времен холодной войны.
Пересмотр «Руководящих принципов» и вызовы оборонному союзу
Реалистические переменные, описанные выше, окажут влияние на предстоящий пересмотр «Руководящих принципов японо-американского сотрудничества в области обороны», который должен состояться до конца 2014 года. Первоначальная цель «Основных направлений» заключается в распределении обязанностей в рамках американо-японского союза и принятии общих принципов по его регулированию. Текущая версия этого документа была принята в 1997 году в результате значительных усилий по "оживлению" союза после опубликования Министерством обороны США в 1995 году Доклада по стратегии безопасности в Восточной Азии (т.н. Инициатива Ная). Однако «Руководящие принципы» в редакции 1997 года более не учитывают ряд важных проблем в сфере безопасности, волнующих обоих союзников.
Учитывая глубокую озабоченность Японии возможным захватом Китаем островов Сенкаку/Дяоюйдао, Токио будет стремиться включить в измененные «Руководящие принципы» концепцию «серой зоны». Потенциальный японо-китайский конфликт из-за этих спорных скалистых островов - наглядный пример «серой зоны», определенной в СНБ как «ситуация, затрагивающая территориальный суверенитет и интересы, которую нельзя отнести ни к мирной, ни к чрезвычайной». Отсутствие у Японии возможностей боевого десантирования, мощного обычного вооружения, способного служить сдерживающим фактором, и соответствующего боевого опыта делает ее Силы самообороны неспособными защитить и вернуть острова самостоятельно. Очевидно, однако, что ни Япония, ни США не хотят быть втянутыми в вооруженное столкновение, не говоря уже о полномасштабном военном конфликте с Китаем. Вот почему есть основания полагать, что в новую редакцию «Руководящих принципов» будут включены положения по сокращению рисков и мерам по деэскалации конфликтов [4]. Поскольку ситуации «серой зоны» могут возникать очень быстро, Альянсу необходимо выработать четкий набор принципов сотрудничества и проведения совместных операций, чтобы реагировать на них сплоченно и эффективно. Высказывалась даже идея о том, что «для разрешения кризисов «серой зоны» Альянсу необходим постоянный орган по оперативному сотрудничеству».
Вашингтон настаивает на внесении Японией большего вклада в союз, но конституция Японии не позволяет ей стать равноправным партнером США. Теперь Вашингтон рассчитывает на то, что Синдзо Абэ удастся изменить нынешнее толкование пацифистской конституции, чтобы право Японии на коллективную самооборону признавалось законным.
Тема северокорейской угрозы также будет затронута при обсуждении новой редакции «Руководящих принципов». В первую очередь, это относится к положениям, касающимся противоракетной обороны (ПРО). Считается, что США рассчитывают подробно обсудить с Японией конкретные параметры сотрудничества по ПРО [5]. В то же время, поскольку «Руководящие принципы» покрывают основные аспекты оборонного сотрудничества и разделения труда в рамках альянса, в новую редакцию вряд ли войдут подробные положения, касающиеся противоракетной обороны [6].
Главные усилия США будут сосредоточены на распределении бремени. Вашингтон настаивает на внесении Японией большего вклада в союз, но конституция Японии не позволяет ей стать равноправным партнером США. Теперь Вашингтон рассчитывает на то, что Синдзо Абэ удастся изменить нынешнее толкование пацифистской конституции, чтобы право Японии на коллективную самооборону признавалось законным. В соответствии со статьей 51 Устава ООН, каждая страна обладает таким правом, однако существующее толкование японской конституции его не предусматривает. Вот почему при гипотетической ситуации нападения на союзника Японии Силы самообороны не имеют юридических оснований вмешаться и оказать помощь. Такая трактовка являлась частью меркантилистской доктрины Ёсиды, но после печально известного провала так называемой «дипломатии чековой книжки» в разгар первой войны в Персидском заливе, Япония поняла, что настало время проститься с политикой «иждивенчества». С тех пор масштаб сотрудничества в рамках американо-японского альянса был расширен, и Япония вносит растущий вклад в поддержание международного мира и стабильности. Тем не менее она по-прежнему серьезно ограничена действующим толкованием соответствующей статьи Конституции. В то время как правительство Д. Коидзуми пыталось преодолеть эти ограничения принятием специального законодательства, в частности Закона о сотрудничестве с силами ООН по поддержанию мира, кабинет министров С. Абэ решил двигаться в направлении пересмотра конституционного толкования.
После вступления в должность премьер-министр предпринял решительные шаги по достижению этой цели: назначил нового руководителя Законодательного бюро Кабинета министров из числа сторонников пересмотра, инициировал дискуссию с участием интеллектуалов и парламентариев от ЛДП, и в настоящее время активно проводит консультации с Комэйто - партнером ЛДП по коалиции. До сих пор Комэйто выступала категорически против расширительного толкования конституции, причем некоторые члены партии даже допускали возможность выхода из коалиции. Более того, поддержка инициатив Синдзо Абэ со стороны одной из влиятельных фракций ЛДП—фракции Кисида (Котикай)—оказалась весьма осторожной. Хотя Кабинет не нуждается в согласии парламента для изменения интерпретации Конституции, Синдзо Абэ потребуется внести поправки в два десятка законодательных актов, чтобы новое толкование не осталось просто на бумаге.
США расценивают изменение конституционного толкования в качестве предварительного условия для пересмотра «Руководящих принципов», принятых в 1997 году. Учитывая отсутствие единства по этому вопросу внутри коалиции ЛДП-Комэйто и в самой правящей партии, перспективы пересмотра «Руководящих принципов» до конца 2014 года представляются весьма призрачными. В то же время пересмотр «Руководящих принципов» может стать лакмусовой бумажкой для проверки приверженности Синдзо Абэ своей новой политике, а также масштаба перемен в мышлении, которые очевидно произошли в Токио. Если ему удастся выработать компромиссный документ, отражающий интересы Японии и учитывающий требования США, то у экспертов по Японии будут все основания сделать вывод, что реализм Токио перешел из стадии «вынужденности» в стадию «проактивности». С другой стороны, неспособность решить поставленную задачу будет служить дурным предзнаменованием для самого будущего американо-японского союза.
Вместо заключения: Чем сменится «вынужденный реализм»?
Сбои, которые доктрина Ёсиды стала давать в начале 1990-х годов, обернулись смятением в японском внешнеполитическом мышлении. Как заметил генеральный секретарь Либерально-демократической партии Сигэру Исиба, «после окончания холодной войны, отличить друзей от врагов становится все труднее». Учитывая чувствительность Японии к внешней среде, высказывание С. Исибы показывает, насколько сложной оказалась для Токио адаптация к вызовам мирового порядка после окончания холодной войны. С возвращением Синдзо Абэ к власти ситуация изменилась. Вынужденный поворот Японии в сторону реализма завершился выдвижением пакета новых политических инициатив в области безопасности и обороны, призванных превратить Японию в активного члена международного сообщества, способного формировать собственную безопасность. Хотя эта новая политика по-прежнему во многом обусловлена переменами в балансе сил, за ней просматриваются глубокие изменения во внешнеполитической парадигме Японии. Пересмотр «Руководящих принципов» покажет степень приверженности Синдзо Абэ своему новому видению, однако общая тенденция пересмотра Японией политики в области безопасности представляется необратимой.
Если толкование конституции будет успешно изменено, а «Руководящие принципы» пересмотрены с учетом рассмотренных выше стремлений обоих партнеров, то укрепленный американо-японский союз будет в значительной степени способствовать сдерживанию Китая. При поддержке Америки, Токио продолжит выполнение положений оборонных документов 2013 года и примет всесторонние меры по обеспечению безопасности своих островных владений, которые к концу текущего десятилетия сделают любую потенциальную агрессию со стороны Китая бессмысленной. Постепенное повышение роли Токио в союзе позволит Японии и США добиться укрепления взаимодействия и повысить боеготовность. Признание Японией права на коллективную самооборону позволит ей принимать более активное участие в поддержании международного мира и вносить больший вклад в союз, укрепление которого, несомненно, будет приветствоваться в Вашингтоне. В то же времявозможности Японии будут по-прежнему во многом ограничены ее конституцией, и ожидать участия в ближайшем будущем Сил самообороны в возглавляемых США боевых операциях не следует. Кроме того, для реализации принципа «активного пацифизма» на региональном уровне Японии потребуется убедить ближайших соседей в своих благих намерениях. В то время как страны Юго-Восточной Азии не проявляют особого беспокойства в связи с «наступательностью» Синдзо Абэ, Южная Корея и Китай относятся к его новой политике с подозрением. Восстановление связей с этими странами должно стать одной из центральных задач японской дипломатии на ближайшие годы.
При обсуждении данного вопроса нельзя не упомянуть несколько моментов, заслуживающих внимания России. Рассмотрение меняющейся роли Японии в безопасности в Азии не занимает видного места в крупных российских СМИ, не говоря уже о научных и политических кругах. Россия считает себя, среди прочего, восточноазиатской державой, что, однако, не подтверждается действиями. Обладая природными ресурсами, Россия тем не менее не имеет военных, экономических или культурных рычагов, достаточных для оказания влияния на положение дел в Восточной Азии. В то же время инициированный президентом В. Путиным «Поворот на Восток», пусть даже он и сводится к поставке газа в Китай, открывает перед Россией множество возможностей.
Для оказания влияния в Восточной Азии России необходимо поддерживать конструктивные отношения со всеми ключевыми региональными державами. В российско-китайских отношениях важно не идти на сближение по тем направлениям, которые могут настроить против себя Японию, проявляющую особую чувствительность к изменениям в балансе сил и угроз. Кроме того, какой бы ни была внутренняя идеология Кремля, крайне важно, чтобы Россия не оказалась втянутой в проблему интерпретации истории, омрачающую китайско-японские отношения на протяжении десятилетий. В связи с этим совместное заявление Владимира Путина и Си Цзиньпина, сделанное по итогам переговоров в Шанхае, вызывает тревогу. В нем говорится, что «Россия и Китай проведут совместные мероприятия, посвященные 70-летию победы над германским фашизмом и японским милитаризмом на европейском и азиатском театрах военных действий Второй мировой войны». Руководству России следует иметь в виду, что новое блоковое противостояние в Восточной Азии ни в коей мере не отвечает ее национальным интересам.
Российско-японские отношения следует выстраивать осторожно и умело. Прохладная атмосфера, в которой прошел визит в Токио председателя Госдумы С. Нарышкина в начале июня 2014 года, никоим образом не способствовал укреплению двусторонних отношений. Его сдержанный ответ на приглашение Владимира Путина бывшим премьер-министром Японии и главным ответственным за связи с Россией в ЛДП Ёсиро Мори посетить соревнования по самбо в Японии (де-факто - приглашение нанести государственный визит) был, по большому счету, грубой дипломатической ошибкой. Являясь одной из трех стран, которые поддерживают диалог по вопросам безопасности с Японией в формате «два плюс два» (два других участника - США и Австралия), Россия, по-видимому, не в полной мере оценивает возможности отношений с Японией как крупнейшим и важнейшим военным союзником Америки во всей Азии. Если Москва действительно хочет стать восточноазиатской державой, ей надлежит выстраивать свою политику в отношении Японии более умело.
1. Pyle, Kenneth B. 2007. Japan Rising: The Resurgence of Japanese Power and Purpose. New York: Public Affairs. См. главы с 1 по 3 для подробного ознакомления с аргументацией Пайла.
2. The ideational aspects of Japanese foreign policy thinking are addressed in Self, Benjamin L. 2007. The Dragon's Sgadow: The Rise of China and Japan's New Nationalism. Washington D.C.: The Stimson Center.
3. Green, Michael J. 2003. Japan's Reluctant Realism: Foreign Policy Challenges in an Era of Uncertain Power. New York: Palgrave Macmillan
4. Sheila A. Smith, interview by author.
5. Там же.
6. Yuki Tatsumi, interview by author.
Перевод с англ.
(Голосов: 1, Рейтинг: 5) |
(1 голос) |
