Санкции США против Венесуэлы: прекурсор смены власти?

Если нынешний политический взрыв или последующие попытки переворота в Венесуэле приведут к смене власти, у американских аналитиков и практиков появится дополнительный аргумент в пользу эффективности санкций как инструмента воздействия на внешнюю и внутреннюю политику страны-цели. Если этого не произойдёт, то очки в свою пользу получит «санкционный парадокс» Дэниела Дрезнера, предполагающий эффективность санкций против союзников и их невысокую полезность против соперников на мировой арене. КНР и Россия — как альтернативные контрагенты Каракаса — могут сыграть важную роль в пользу того или иного развития событий.

Попытка смены власти в Венесуэле и однозначная поддержка оппозиционных сил со стороны США вряд ли могут рассматриваться как спонтанные явления. Для Вашингтона Николас Мадуро был враждебной фигурой с самого начала его правления в 2013 году. Традиционным инструментом давления на подобных лидеров являются экономические санкции. Динамика наращивания санкций США против Венесуэлы представляется информативным индикатором американской политики. Она интересна и с точки зрения практики использования санкций для решения внешнеполитических задач.

Ограничительные меры против Каракаса отражают закономерности, хорошо описанные в научной литературе. Смена политического режима или изменение внутриполитического курса является одной из наиболее распространённых причин введения односторонних санкций. Нередко они предшествуют попыткам переворотов, революциям или иным формам смены власти. В случае Венесуэлы трудно судить о роли спецслужб зарубежных государств в происходящих событиях. Очевидно, что в стране существует протестный потенциал как в обществе, так и в элитных группах. И связывать происходящее только с действиями зарубежных агентов было бы преувеличением. Тем не менее санкции последовательно ослабляли экономическую базу действующего правительства.

Збигнев Ивановский:
Парадоксы «социализма XXI века» в Венесуэле и неопределенное будущее латиноамериканских левых

Первые санкции против правительства Мадуро были введены американцами в декабре 2014 года. Интересно, что их инициатором выступил Конгресс, а не президент США, хотя обычно инициативу берёт на себя исполнительная власть. Введению санкций, судя по всему, предшествовала довольно длительная оценка американцами ситуации в Венесуэле — их обсуждение трудно назвать формальностью. Основным мотивом введения ограничительных мер стала ситуация с правами человека и общее восприятие Мадуро как лидера, ведущего дело к концентрации власти в своих руках. 18 декабря 2014 года Конгресс принял «Акт о защите прав человека и гражданского общества в Венесуэле» (PL 113-278). В акте указывалось на серьёзное падение качества жизни в стране в результате действий правительства, отмечались попытки ущемления судебной власти, преследования журналистов, подавления общественных протестов, аресты лидеров оппозиции и тому подобное. Конечно же в документе провозглашалась приверженность США продвижению демократии во имя народа Венесуэлы.

Впрочем, сами санкции, которые предусматривал акт, трудно назвать жёсткими. Они сводились к заморозке активов и визовым ограничениям для тех, кто замешан в нарушении прав человека в Венесуэле. Американским гражданам запрещалось вступать в экономические отношения с подобными физическими и юридическими лицами. Кроме того, акт требовал предоставление Конгрессу отчёта о состоянии свободы СМИ в Венесуэле. Тем не менее новое законодательство создало базу для дальнейших действий исполнительной власти. Оно также практически исключало отмену санкций в текущих политических условиях в силу значительно более сложной процедуры на уровне законодательной власти в сравнении с исполнительной.

В дальнейшем президенты США последовательно наращивали санкционное давление на Каракас уже с помощью своих исполнительных указов. 8 марта 2015 года президент Барак Обама ввёл чрезвычайное положение в связи с нарушением прав человека в Венесуэле, представляющее, согласно официальному документу, угрозу национальной безопасности и внешней политике США (указ № 13692). Указ вводил в действие против Венесуэлы «Акт об особых экономических полномочиях» (IEEPA), а также «Акт о чрезвычайных положениях» (NEA) — стандартный законодательный набор в подобных ситуациях (в США чрезвычайное положение может вводиться президентом по самым разным вопросам — одновременно может сосуществовать множество чрезвычайных положений, для работы по которым вводятся санкции). В целом указ Обамы уточнял положения акта PL 113-278.

Иван Тимофеев:
Экономические санкции как политическое понятие

Дональд Трамп существенно превзошёл своего предшественника в санкциях против Венесуэлы. Им было подписано четыре исполнительных указа в развитие предшествующих документов. Первый появился в августе 2017 года (№13808). Он вводил существенные финансовые санкции. Американским физическим и юридическим лицам запрещалась покупка долговых обязательств со сроком погашения более 90 дней Petroleos de Venezuela — государственного монополиста по добыче нефти на континентальном шельфе Венесуэлы. Также запрещались операции с обязательствами правительства (сроком погашения более 30 дней) и действия с другими финансовыми инструментами венесуэльского правительства.

Следующие три указа появились уже в 2018 году, который стал самым насыщенным по плотности действий Трампа против Венесуэлы. 19 марта он подписал указ №13827. Он был направлен на то, чтобы блокировать использование Венесуэлой криптовалюты для обхода санкций. 21 мая указом №13835 вводятся ограничения против любых долговых обязательств правительства Венесуэлы, а также компаний, в которых доля правительства превышает 50%. 1 ноября 2018 года указом №13850 санкции накладывались на золотопромышленный комплекс Венесуэлы. Кроме того, определялись меры против коррумпированных чиновников или проектов правительства, которые носят коррупционный характер (по всей видимости, в их число Минфин США мог бы занести значительное число госкомпаний и проектов). На сегодняшний день в SDN-листе американского казначейства значится 103 физических и юридических лиц по «венесуэльскому пакету».

Иными словами, против Каракаса был использован довольно широкий набор мер. В целом они отражают тенденцию последних двух десятилетий применять так называемые точечные санкции и делать ставку на финансовые и секторальные, а не торговые ограничения. Однако с учётом важности энергетического сектора в экономике Венесуэлы и роли государственного сектора секторальные санкции фактически приближаются к всеобъемлющим.

Наращивание санкций против Венесуэлы совпало с серьёзными колебаниями на рынке нефти, поэтому вычленить экономический ущерб от самих санкций на экономику довольно сложно. Тем не менее если нынешний политический взрыв или последующие попытки переворота приведут к смене власти, у американских аналитиков и практиков появится дополнительный аргумент в пользу эффективности санкций как инструмента воздействия на внешнюю и внутреннюю политику страны-цели. Если этого не произойдёт, то очки в свою пользу получат «санкционный парадокс» Дениела Дрезнера, предполагающий эффективность санкций против союзников и их невысокую полезность против соперников на мировой арене. КНР и Россия — как альтернативные контрагенты Каракаса — могут сыграть важную роль в пользу того или иного развития событий.

Автор: Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба, программный директор РСМД.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».