Российский и канадский подход к внерегиональным акторам в Арктике

Арктический регион претерпевает значительные перемены. Они связаны с изменением климата и общеполитическими процессами в мире. Одна из тенденций, характерная для региона в последние годы, — наращивание деятельности внерегиональных акторов. Внимание неарктических государств к Арктике постоянно повышается. Показательно, что в последние пять лет практически все неарктические государства — наблюдатели Арктического совета обновили или впервые приняли арктические стратегии. Например, Китай в 2018 г. впервые принял Белую книгу по арктической политике.

Восточноазиатские государства — Китай, Япония, Республика Корея — заинтересованы в пересмотре правового статуса Арктики. Они стремятся к большей открытости данного региона, поддерживают идею вывода СМП и СЗП из-под контроля России и Канады, настроены на их льготное использование с перспективой «интернационализации». В целом же можно говорить о том, что эти государства нацелены на ревизию правового режима Арктики в пользу неарктических государств.

Таким образом, и Россия, и Канада оказываются в неоднозначной ситуации. С одной стороны, задействование финансового и научно-технического потенциала этих стран может быть полезно для разработки ресурсов Арктики; с другой стороны, подход азиатских наблюдателей по ряду вопросов не совпадает с российским или канадским. Следовательно, оба государства стоят перед необходимостью выстраивания взвешенной и осторожной политики в отношении неарктических государств. Может ли данный фактор стать основой для сближения российско-канадских отношений по арктическим вопросом и в более широком плане? Вероятнее всего, это недостаточная причина для сближения. Основным партнером Канады, в том числе по Арктике, остаются США. Улучшение российско-канадских отношений, в том числе в арктическом регионе, возможно лишь на фоне улучшения отношений между Россией и США. Хотя, как представляется, потенциал российско-канадского сотрудничества достаточно высок. И Арктика могла бы стать одной из центральных тем двусторонних отношений. Кроме того, необходимо быть готовыми к тому, что Арктика становится более открытым регионом. Важно сохранить ее свободной от конфликтов — как военных, так и экономических. Это означает, что Россия и Канада должны более активно искать возможности для взаимовыгодного сотрудничества в этом регионе.

Арктический регион претерпевает значительные перемены. Они связаны с изменением климата и общеполитическими процессами в мире. Одна из тенденций, характерная для региона в последние годы, — наращивание деятельности внерегиональных акторов. Внимание неарктических государств к Арктике постоянно повышается. Показательно, что в последние пять лет практически все неарктические государства — наблюдатели Арктического совета обновили или впервые приняли арктические стратегии. Например, Китай в 2018 г. впервые принял Белую книгу по арктической политике. В связи с ростом присутствия внерегиональных акторов важно рассмотреть подход России и Канады, двух крупнейших арктических держав, к выстраиванию отношений с внерегионалами, в частности, с государствами — наблюдателями Арктического совета.

Тимур Махмутов:
Такая близкая и по-прежнему неизвестная Арктика

Интересы внерегионалов в Арктике

Можно выделить несколько причин интереса внерегиональных акторов к Арктике. Прежде всего, их внимание обусловлено климатическими изменениями в регионе, которые оказывают влияние на жизнь и хозяйственную деятельность той или иной страны, а также на планету в целом. Кроме того, практически все государства-наблюдатели заинтересованы в проведении научно-исследовательской деятельности в Арктике. Также «внерегионалы» преследуют экономические интересы в регионе. Их привлекают транспортные возможности, а именно — использование Северного морского пути и Северо-западного прохода; сырьевые ресурсы Арктики; биоресурсы и возможности рыбного промысла; развитие арктического туризма и извлечение прибыли из данного направления деятельности.

При этом, если модель и механизмы взаимодействия арктических государств более или менее ясны, даже при условии возникновения спорных ситуаций, то появление новых игроков, их деятельность и выстраивание модели взаимодействия с ними вызывают ряд вопросов. Как представляется, выстраивание сбалансированного взаимодействия с неарктическими государствами представляет собой совпадающий интерес для России и Канады.

Особенности российского подхода

Отношение России к Арктике в целом в значительной степени обусловлено географическим фактором. Значительная часть территории России расположена за Полярным кругом. Арктика представляет собой ресурсную базу России. В этом регионе формируется весомая часть экспортного потенциала. Можно говорить о том, что данный регион представляет собой зону стратегических интересов страны, и отсюда вытекает отношение Москвы к присутствию внерегиональных акторов в Арктике. Россия, как и Канада, выступает за укрепление позиций арктических государств и настороженно относится к вопросу расширения круга акторов в арктическом регионе.

Например, когда в 2013 году принималось решение относительно предоставления статуса наблюдателя Китаю, Индии, Японии, Южной Корее, Сингапуру, Италии, ЕС и ряду организаций, и Москва, и Оттава первоначально были против, опасаясь, что это негативно скажется на эффективности работы Арктического Совета.

В результате запросы EC и других организаций были отклонены. Отметим, что Европейский союз добивается получения статуса наблюдателя в Арктическом Совете с 2008 г. и до сих пор не достиг результатов. Позиция России и Канады по вопросу статуса ЕС совпадают. Канада долгое время высказывалась против предоставления статуса наблюдателя ЕС. В качестве официальной причины назывался запрет Евросоюза на импорт тюленьего меха, кожи и мяса. В 2015 г. это противоречие было разрешено, но против статуса наблюдателя высказалась Россия, в отношении которой в 2014 г. ЕС ввел санкции.

В 2013 году ряд государств (Китай, Индия, Япония, Южная Корея, Сингапур, Италия) получили статус наблюдателя, но в форме «Руководства для наблюдателей», основная суть которых заключается в том, что наблюдатели обязуются уважать суверенитет и суверенные права в Арктике восьми приполярных государств. Однако даже после принятия такого решения Арктическим Советом Министр по вопросам окружающей среды Канады Леона Аглукка отметила, что Канада ощущает дискомфорт по поводу решения о расширении числа наблюдателей, так как Арктический Совет был создан «северными нациями для северных наций и до того, как Арктика стала пользоваться интересом у всего мира».

Андрей Загорский:
Арктика — 2024

Россия отдает приоритет выстраиванию отношений с региональными арктическими государствами, признавая, что многие вопросы региона затрагивают и неарктические государства. Взаимодействие с внерегионалами открывает новые возможности для освоения потенциала, заложенного в регионе. Россия проявляет интерес к бизнес контактам с иностранными государствами и компаниями, обладающими соответствующими технологиями и финансовыми ресурсами [1]. Вместе с тем западные санкции накладывают некоторые ограничения на сотрудничество России с западными партнерами. В этой связи растет интерес к взаимодействию с восточноазиатскими государствами, хотя в нем заложены и некоторые риски. В целом подход Москвы основан на выстраивании сбалансированных взаимовыгодных отношений с арктическими и неарктическими государствами.

Можно выделить три направления, по которым Россия готова развивать сотрудничество с внерегиональными акторами [2]:

— Инвестиции. На первом месте остаются проекты в сфере энергетики. Россия по-прежнему развивает сотрудничество с Францией, Германией, Италией и не заинтересована в его сокращении. Однако реализация бизнес проектов с этими государствами становится более затруднительной в условиях режима санкций, поэтому у Моссквы растет интерес к инвестициям со стороны восточноазиатских государств, хотя пока их объем остается незначительным.

— Научно-технологическое сотрудничество.

— Северный морской путь.

Андрей Тодоров:
Куда ведет Северный морской путь?

Особенности канадского подхода

Канада — государство с ярко выраженной арктической идентичностью. Арктика традиционно относилась, скорее, к аспектам канадской внутренней политики, чем внешней, но отношение к этому вопросу постепенно меняется.

Несмотря на то, что срок полномочий действующего либерального правительства Дж. Трюдо скоро истекает, новая Арктическая стратегия до сих пор не была принята. Она находится в стадии формирования и будет иметь более многоуровневую структуру, чем прежняя. Канада стоит перед необходимостью в проведении эффективной политики экономического развития и освоения ресурсов в интересах своих северных народов, которые, в свою очередь, ожидают, что правительство страны будет эффективно и ответственно выполнять свои обязательства по экономическому развитию, обеспечению безопасности и охране окружающей среды на севере. Основной посыл новой концепции — повышение роли жителей севера в процессах принятия решений. Стратегия рассчитана на период до 2030 г. Один из ее разделов будет посвящен вопросам развития Арктики в глобальном контексте. Судя по комментариям официальных лиц Канады, акцент будет сделан на меняющуюся ситуацию в Арктике в контексте политики России, которую некоторые канадские эксперты расценивают как агрессивную, а также на активизации деятельности Китая в Арктическом регионе. Возможно, в связи с фактором Китая, будет прописано видение роли и стратегии в отношении наблюдателей и внерегиональных акторов. В одном из своих недавних выступлений Каролин Беннет, министр по отношениям Короны и коренных народов и по делам Севера, отметила, что в новой Арктической стратегии будут рассматриваться вопросы международных отношений и безопасности, учитывая, что многие государства, в частности, Россия и Китай — проявляют повышенный интерес к Арктике. Таким образом, для Канады Арктика становится не только вопросом внутренней политики, но и внешней. В этой связи впервые в истории Канады ее МИД принимает активное участие в подготовке Стратегии.

Несмотря на критику в адрес России, ряд канадских экспертов в рамках подготовки новой арктической стратегии Канады рекомендуют обратить внимание на российский опыт в Арктическом регионе. В частности, в докладе, подготовленном Школой публичной политики Университета Калгари говорится: «Решимость России глубоко интегрировать свои арктические ресурсы в экономическую структуру не только ЕС, но и Азии может послужить полезным руководством на будущее канадской политики экономического развития на севере, направленной на укрепление канадских суверенных арктических требований и обеспечение безопасного будущего для жителей севера».

Андрей Загорский, Андрей Тодоров:
Комплексное управление морским природопользованием в Арктике

В дискуссии о новой арктической стратегии Канады затрагивается фактор Китая. Оценки многих экспертов строятся на том, что присутствие внерегиональных акторов в Арктике — состоявшийся факт, и среди них Китай будет ключевым игроком. По мнению многих канадских аналитиков, китайские инициативы в Арктике должны приветствоваться, но относиться к ним необходимо с осторожностью.

Общие интересы и риски для России и Канады

Восточноазиатские государства — Китай, Япония, Республика Корея — заинтересованы в пересмотре правового статуса Арктики. Они стремятся к большей открытости данного региона, поддерживают идею вывода СМП и СЗП из-под контроля России и Канады, настроены на их льготное использование с перспективой «интернационализации». В целом же можно говорить о том, что эти государства нацелены на ревизию правового режима Арктики в пользу неарктических государств.

Таким образом, и Россия, и Канада оказываются в неоднозначной ситуации. С одной стороны, задействование финансового и научно-технического потенциала этих стран может быть полезно для разработки ресурсов Арктики; с другой стороны, подход азиатских наблюдателей по ряду вопросов не совпадает с российским или канадским. Следовательно, оба государства стоят перед необходимостью выстраивания взвешенной и осторожной политики в отношении неарктических государств. Может ли данный фактор стать основой для сближения российско-канадских отношений по арктическим вопросом и в более широком плане? Вероятнее всего, это недостаточная причина для сближения. Основным партнером Канады, в том числе по Арктике, остаются США. Улучшение российско-канадских отношений, в том числе в арктическом регионе, возможно лишь на фоне улучшения отношений между Россией и США. Хотя, как представляется, потенциал российско-канадского сотрудничества достаточно высок. И Арктика могла бы стать одной из центральных тем двусторонних отношений. Кроме того, необходимо быть готовыми к тому, что Арктика становится более открытым регионом. Важно сохранить ее свободной от конфликтов — как военных, так и экономических. Это означает, что Россия и Канада должны более активно искать возможности для взаимовыгодного сотрудничества в этом регионе.

Список источников и литературы:

Васильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе / Арктический регион: проблемы международного сотрудничества. Хрестоматия в 3 томах, 2013 г., Т.1 с. 14-24.

Конышев В.Н., Сергунин А.А. Арктический регион: вопросы международного сотрудничества. Учебно-методические материалы No 1, 2015. – 71 с.

Lagutina M. Russa's Arctic Policy in the Twenty-First Century: National and International Dimensions (Russian, Eurasian, and Eastern European Politics). Lexington Books, 2019 – 201 p.

Wallace R.R. The Arctic is warming and turning red: implications for Canada and Russia in evolving Polar region. Canadian Global Affairs Institute, Jan. 2019

Lajeunesse A. Finding “win-win” China’s Arctic Policy and what it means for Canada. The School of Public Policy Publications, SPP Briefing paper, University of Calgary, vol, 11:33, Dec.2018

Впервые опубликовано: Россия и Канада: Арктические гиганты. Материалы Седьмых Канадских чтений, 5-6 апреля 2019 г. Часть 1. Под ред. Ю.Г. Акимова, К.В. Минковой. Санкт-Петербург 2019.

1. Васильев А.В. Ситуация в Арктике и основные направления международного сотрудничества в регионе /Арктический регион: проблемы международного сотрудничества. Хрестоматия в 3 томах, 2013 г. с. 23, Т.1.

2. Lagutina M. Russia's Arctic Policy in the Twenty-First Century: National and International Dimensions (Russian, Eurasian, and Eastern European Politics). Lexington Books, 2019, p.2.