Россия и Европейский союз: проблемы в развитии отношений и рекомендации по их оптимизации

21 марта состоялась конференция «Россия – Европейский союз: возможности партнерства». В своем выступлении Дмитрий Медведев акцентировал внимание на том, что для России развитие отношений с Евросоюзом является долгосрочным приоритетом, в силу чего необходима выработка стабильной основы для взаимодействия. Председатель Еврокомиссии Жозе Мануэл Баррозу подчеркнул, что Европа продолжает оставаться первостепенным партнером России в решении задач модернизации.

Аналитическая справка

21 марта 2013 года в Москве состоялась международная конференция «Россия – Европейский союз: возможности партнерства». Мероприятие организовал Российский совет по международным делам РСМД при поддержке правительства России, РСПП, ИМЭМО РАН и ОАО «ЛУКОЙЛ». В своем выступлении Председатель Правительства России Дмитрий Медведев акцентировал внимание на том, что для России развитие отношений с Евросоюзом является долгосрочным приоритетом, в силу чего необходима выработка стабильной основы для взаимодействия. Председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу подчеркнул, что Европа продолжает оставаться первостепенным партнером России в решении задач модернизации. При этом значительную роль в этом процессе играет формирование стратегического доверия, основанного на соблюдении договоренностей и взаимном понимании интересов.

Действительно, объективно существующая высокая экономическая взаимозависимость между Россией и Евросоюзом, географическая близость и сам характер системы международных отношений в эпоху глобализации являются императивами для продолжения строительства и развития отношений между сторонами.

Российская дипломатия к настоящему времени сделала очень многое. Ключевой вопрос, однако, сейчас заключается в том, чтобы придать сотрудничеству новый импульс, совершить прорыв в наших отношениях. При решении этой задачи следует исходить не из представлений о некоем «идеальном» состоянии отношений между Россией и Европейским союзом, которое, безусловно, было бы желательно для каждой из сторон. На данном этапе скорее стоит концентрироваться на том, что возможно сделать при существующих условиях и ограничениях, и рассмотреть рекомендации для оптимизации отношений.

Как бы ни формировались внешнеполитические приоритеты и задачи России, отношения с Евросоюзом сохранят для нашей страны одно из ключевых мест. В долгосрочной перспективе объединение ресурсов и конкурентных преимуществ России и ЕС способно привести к прорыву в повышении глобальной конкурентоспособности экономики обоих партнёров. Евросоюз является для России главным источником модернизационных импульсов. Недостаточное осознание представителями российской федеральной власти роли и значимости ЕС для России ведет к «виртуализации» сотрудничества с ЕС, что не отвечает стратегическим интересам нашей страны.

Проблемы отношений

Фото: Photaki.com
С увеличением числа стран-членов ЕС до 27
поиск консенсуса по любому вопросу
усложнился.

Выстраивая отношения с Европейским союзом, России следует исходить из ряда объективно существующих и принципиально важных условий, которые могут выступать как ограничителями для развития сотрудничества, так и определять сам его характер.

Во-первых, налицо очень высокий уровень экономической взаимозависимости партнеров при сохранении ее асимметричного характера. В товарной структуре торговли по-прежнему существует серьезный дисбаланс. Российский экспорт на три четверти представлен энергетическим сырьем, в целом доминируют товары низкой степени обработки. Несмотря на то, что обе стороны неоднократно заявляли о намерении не допускать политизации экономических вопросов, она по-прежнему имеет место и препятствует развитию отношений.

Во-вторых, необходимо понимать, что в случае с Евросоюзом Россия взаимодействует не с государством, а с политической системой особого типа, при этом в значительной мере ее особенности связаны с внешней политикой. С увеличением числа стран-членов ЕС до 27 поиск консенсуса по любому вопросу усложнился. Можно ожидать, что самые успешные внешнеполитические проекты Европейского союза будут реализовывать от его имени группы наиболее заинтересованных стран. Вероятно, что эти страны будут проводить внешнеполитическую линию, отличную от предпочтений менее вовлеченных государств, и, следовательно, от «предпочтений» Евросоюза в целом. В результате мы столкнемся с непоследовательной и несогласованной внешнеполитической деятельностью со стороны ЕС как единого игрока. Евросоюз будет играть все более важную роль во внешней политике, но его роль и влияние будет меньше, чем сумма ролей и влияний его участников. При этом позиции стран Евросоюза в отношении характера отношений с Россией существенным образом различаются.

В-третьих, необходимо учитывать воздействие мирового экономического кризиса на развитие отношений между Россией и ЕС. Кризис оказал серьезное влияние практически всех членов европейского сообщества. Долговые обязательства, экономический спад и уровень нестабильности приблизились к той точке, когда решить проблемы еврозоны за счёт перераспределения финансов в рамках действующей модели полномочий и ответственности будет невозможно. Европейские институты вынуждены идти на жесткие и непопулярные меры, иллюстрацией чего является ситуация на Кипре.

В-четвертых, поскольку «фактор постсоветского пространства», без сомнения, останется одним из определяющих для характера связей между Россией и ЕС и в будущем, российской стороне следует формировать свою повестку в отношении этих территорий с учетом повестки, предлагаемой Евросоюзом и его странами-членами. Проблемы взаимодействия в регионе «общего соседства» являются наиболее сложным участком отношений России и Европейского союза.

Продвижение по четырем «общим пространствам»

Фото: konstantinpalace.su
Саммит «Россия-ЕС», Санкт-Петербург,
2003

На саммите в Санкт-Петербурге в мае 2003 года ЕС и Россия договорились развивать сотрудничество через новую структуру - четыре «общих пространства» в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве – института, который (в отсутствии нового базового соглашения) продолжает форматировать двусторонние отношения. К этой структуре относятся общее экономическое пространство; общее пространство свободы, безопасности и правосудия; общее пространство внешней безопасности; общее пространство научных исследований и образования, включая культурное сотрудничество.

На саммите в Москве в мае 2005 были приняты дорожные карты, которые являются краткосрочными и среднесрочными инструментами для реализации четырех общих пространств. Если сами общие пространства – это институты стратегического характера, то дорожные карты имеют характер тактический: они устанавливают конкретные цели, а также определяют действия, необходимые для реализации общих пространств. Таким образом, они формируют повестку дня для сотрудничества между ЕС и Россией на краткосрочную и среднесрочную перспективу.

Общее экономическое пространство (ОЭП) направлено на то, чтобы сделать экономики ЕС и России более совместимыми с целью обеспечения роста инвестиций и торговли. Конечной целью является формирование интегрированного рынка между ЕС и Россией. Частью этого пространства является Энергетический диалог. Сотрудничество в рамках ОЭП структурировано через отраслевые диалоги, которые ведут рабочие группы.

Очевидно, что ОЭП является основой сотрудничества России и ЕС. В этой сфере Россия действительно демонстрирует высокий уровень заинтересованности и готовности к диалогу. Евросоюз также весьма заинтересован в расширении экономических связей.

Новые возможности для продвижения вперед общего экономического пространства появились с вступлением России в ВТО, хотя, как оказалось, этот шаг породил новые проблемы в отношениях между Россией и Евросоюзом.

К конкретным достижениям в этой сфере следует отнести Соглашение о постепенной отмене платежей за пролет авиалайнеров европейских компаний над территорией Сибири, меры по уменьшению заторов при пересечении границы между ЕС и Россией, вступление в силу Соглашения об упрощении визового режима и сотрудничества между ФРОНТЕКС и российской пограничной службой. Особо стоит отметить существенные успехи в развитии трансграничного сотрудничества.

Тем не менее, прогресс в достижении целей развития этого общего пространства был достигнут только в отдельных областях. Целый ряд факторов - от государственного протекционизма в «стратегических отраслях» до коррупции, негативно влияющей на российский бизнес и государственные институты, тормозят дальнейшее продвижение торгово-экономических связей между ЕС и Россией. В то же время, по мнению европейских экспертов, ЕС не в состоянии отстаивать свои интересы и ценности в ходе переговоров с Россией. Основная причина, ведущая к такой асимметрии, заключается в том, что России удается налаживать двусторонние отношения с отдельными странами-членами Евросоюза, что в свою очередь осложняет достижение договоренностей между Россией и ЕС в целом. В экономической сфере сотрудничество сосредоточено в нескольких областях, в которых Россия имеет сравнительные преимущества, например, в энергетике, где ведутся двусторонние переговоры, основанные на проведении независимой внешней политики государствами-членами ЕС.

Фото: vedomosti.ru
Поставки газа в Европу, 2011, Евростат

Что касается продвижения Энергодиалога, то, как уже было отмечено, высокий уровень взаимозависимости в сфере энергетики является одной из ключевых особенностей (и в то же время исходных пунктов) развития отношений между Россией и Евросоюзом. При этом наиболее значимой проблемой остается отсутствие четко сформулированной цели сотрудничества. Устремления партнеров претерпели серьезные изменения с 1990-х годов, когда в центре дискуссии были отдельные проблемы, препятствовавшие экспорту. Сегодня Москва и Брюссель ориентируются на единый энергетический рынок – именно эта цель заложена в проекте «Дорожной карты сотрудничества России и ЕС в сфере энергетики до 2050 года». Однако конкретизацию цели сотрудничества осложняют серьезные расхождения во взглядах партнеров. Так, Брюссель видит единый энергетический рынок России и ЕС максимально либерализованным пространством. Для Евросоюза ключевым аспектом является конкуренция на основе общеевропейских правил. Для России же главное – обеспечить максимизацию доходов, которую гарантирует контроль над газопроводами, построенными отечественными компаниями, и доступ к так называемой последней миле продажи, т.е. к конечным потребителям ЕС (прибыль в этой части рынка самая высокая).

Создание Общего пространства свободы, безопасности и правосудия мотивировано тем, что ЕС и Россия сталкиваются с общими вызовами, а именно: терроризмом, незаконной миграцией, международной преступностью, включая торговлю людьми и наркотиками. ЕС и Россия нуждаются в эффективном судебном и полицейском сотрудничестве для решения этих проблем. Принципиально важным в рамках этого пространства является вопрос о реформе судебной системы в России.

Достижение безвизового режима с ЕС, безусловно, остается сегодня ключевой задачей политики России в отношении Евросоюза. Этот же вопрос важен и для ЕС, принимая во внимание тот факт, что наибольшее число виз для въезда на территорию Евросоюза выдается в консульствах, расположенных на территории России. Москва и Брюссель ведут переговоры по двум направлениям — по облегчению визового режима и полной отмене виз для краткосрочных поездок.

Однако позиции стран-членов ЕС существенно расходятся, причем не только в плане применения визовых процедур, но также и в вопросе о том, насколько быстро ЕС мог бы двигаться к безвизовому режиму с Россией. Ситуация усложняется тем, что различные игроки в рамках одного и того же государства – члена ЕС могут придерживаться противоположных точек зрения: дипломаты и бизнес–круги выступают с более либеральных позиций, а правоохранительные органы тех же самых государств предпочитают более жесткий подход.

Подход России до сих пор представлял собой комбинацию таких методов, как критика в адрес ЕС за дискриминационную политику в визовом вопросе, давление на страны – члены Евросоюза и принятие ответных мер против конкретных государств, выдвигающих более жесткие требования для получения виз. Вместе с тем, очевидно, что существующая система визовой политики (а, точнее, визовых политик стран ЕС) малоэффективна. Она ставит в невыгодное положение обычных граждан, в то же время ее применение недостаточно единообразно и равномерно для того, чтобы дать странам–членам ЕС совместный рычаг влияния на Россию. В свою очередь Россия явно не готова в одностороннем порядке отменить визовый режим, как это сделали Украина и Молдавия.

Развитие Общего пространства внешней безопасности направлено на усиление сотрудничества между Россией и Евросоюзом в вопросах международной политики и безопасности. Существует немало проблем, где Россия и ЕС могли бы объединить усилия, в частности, в предотвращении конфликтов, кризисном управлении и при восстановлении регионов после конфликтов. Это особенно верно в отношении «замороженных» региональных конфликтов на постсоветском пространстве.

Тем не менее, до сих пор и ЕС, и Россия следовали своей собственной политической линии в вопросах «замороженных» конфликтов, не вкладывая реальных и значимых усилий в выработку совместной программы действий. Евросоюз озабочен стабилизацией ситуации на прилегающих к нему территориях и намерен добиваться этой цели путем развития селективного и ограниченного процесса интеграции. Россия воспринимает прилегающие территории, прежде всего, как свое окружение и выступает не столько как внешний, сколько как внутренний актор. Отсутствие согласованного набора критериев для достижения поставленных целей, предусмотренных положениями общего пространства, является серьезным недостатком, ограничивающим полезность сотрудничества и негативно влияющим на партнерство.

Общее пространство научных исследований и образования, включая культурное сотрудничество, направлено на продвижение научного, образовательного и культурного взаимодействия, в частности посредством программ обмена. Такие программы помогут усилить объединенный экономический и интеллектуальный потенциал сторон, поддерживая при этом связи между людьми и способствуя лучшему пониманию между различными сообществами.

Фото: globalhighered.wordpress.com
Страны-участники Болонского процесса

Общее пространство науки, образования и культуры можно рассматривать как наиболее перспективное. Из всех двусторонних пространств оно считается наименее спорным, наиболее успешным и полезным для обеих сторон. Так, сотрудничество ЕС и России в сфере высшего образования почти полностью ориентировано на Болонский процесс и повестка дня в этой сфере определяется требованиями проведения реформ во всех европейских странах, включая Россию. В будущем серьезным вызовом станет смена приоритетов с «технологического» аспекта Болонского процесса (с участием главным образом администраций) на «содержательный» аспект (с участием преподавателей, студентов и работодателей).

С другой стороны, сотрудничество по данному направлению объективно затрудняет ряд российских реалий. Сюда следует отнести бюрократизацию, недостаточное развитие компетенций переговорного процесса, недостаточно активное присутствие российских исследователей на международных мероприятиях. Кроме того, проблемы создает иной подход к сотрудничеству, в частности, нежелание разделять финансовое бремя, а также различия в охране прав на интеллектуальную собственность и разница в стилях управления проектами. Свою роль играют и политические препятствия, такие как визовый режим, экспортный контроль и вопросы раскрытия информации, а также различия в структуре сектора науки и технологий, слабые результаты развития промышленности и низкий уровень участия молодежи.

Рекомендации по оптимизации отношений

Отношения между Россией и Евросоюзом развиваются параллельно по нескольким направлениям и уровням и, соответственно, подразумевают вовлеченность многих институтов. В силу этого оптимизация отношений требует разделения рекомендаций на а) конкретные рекомендации по четырем «общим пространствам»; б) более общие рекомендации, касающиеся подхода к формированию и развитию отношений.

А) Рекомендации по четырем «общим пространствам»

Рекомендации по Общему экономическому пространству (включая Энергодиалог):

• разработать и согласовать с ЕС общие подходы к понятию «единый энергетический рынок»;
• сделать особый акцент на вопросах энергоэффективности и энергосбережения, привлекая к обсуждению этих тем представителей бизнеса, экологические организации и независимых экспертов;
• избегать политизации технических вопросов и следовать стандартным процедурам в реализации двустороннего экономического сотрудничества;
• снизить уровень бюрократизации и преодолеть разделение ответственности между различными министерствами.

Рекомендации по Общему пространству внешней безопасности:

• проработать вопрос о создании Комитета Россия-ЕС по вопросам внешней политики и безопасности;
• сконцентрировать усилия на поисках общих подходов в отношении тех конфликтов, где шансы на урегулирование наиболее высоки.

Рекомендации по Общему пространству свободы, безопасности и правосудия:

• поскольку критически важным для развития не только этого общего пространства, но и других является продолжение реформы судебной системы в России, следует развивать и наращивать темпы этой реформы;
• в области визовой политики представляется неперспективным осуществление давления на страны – члены ЕС и принятие ответных мер против государств, выдвигающих более жесткие требования для получения виз; продвижению в этой области будет способствовать общее улучшение отношений, прежде всего, повышение уровня доверия к России.

Рекомендации по Общему пространству научных исследований и образования, включая культурное сотрудничество:

• разработать и предложить Евросоюзу конкретные механизмы координации, планирования и реализации научно-исследовательских программ, ориентированных на Россию;
• разработать и внедрить более эффективные механизмы контроля и координации сотрудничества ЕС и России между научным сегментом четвертого общего пространства и первым (экономическим) общим пространством;
• для предотвращения чрезмерной централизации и неэффективных методов управления акцент должен быть сделан на укрепление в российских вузах автономии кафедр (по принципу «снизу - вверх»). Это особенно важно для реализации принципа субсидиарности в системе российского высшего образования;
• при планировании Евросоюзом программ высшего образования, открытых для России, необходимо учитывать постепенный среднесрочный сдвиг финансирования с поддержки «технологических» аспектов реформы высшего образования к поддержке «содержательных» реформ, от поддержки действий, предпринимаемых администрацией, к поддержке инициатив преподавательского состава университетов, студентов и работодателей;
• необходимо усилить поддержку Европейского учебного института при МГИМО (У) МИД России с целью возможного превращения его в центр сети центров ЕС в России;
• подробнее разъяснять российским профессорам и преподавателям суть Болонского процесса с целью предотвращения возможности внедрения бюрократических «нововведений» «под прикрытием» Болонского процесса.

Б) Общие рекомендации, направленные на оптимизацию отношений Россия-ЕС:

• поскольку одной из основных проблем является дефицит координации между министерствами, вовлеченными в сотрудничество между Россией и Евросоюзом, рекомендовать МИД регулярно проводить совместные совещания для работающих по всем четырем направлениям, в ходе которых информировать участников о состоянии продвижения по «дорожным картам»;
• целесообразно периодически проводить мероприятия по повышению квалификации, в ходе которых знакомить специалистов, вовлеченных в работу конкретных пространств и диалогов, с вопросами специфики сотрудничества между Россией и Евросоюзом. В ходе этих мероприятий требуется акцентировать внимание российских экспертов на значимости и эффективности для продвижения российских интересов использования различных форматов сотрудничества и коммуникации (в том числе диалогов) с партнерами;
• диалоги с ЕС по различным направлениям должны рассматриваться не только как площадка для информирования и реагирования на предложения со стороны ЕС, но и как практическая возможность занять проактивную позицию, выступив со своими предложениями;
• российской стороне необходимо тщательнее готовиться к переговорам, вырабатывать собственную и более активную позицию и не выносить на очередной раунд вопросы, несогласованные между федеральными ведомствами;
• не допускать постоянной ротации специалистов министерств и ведомств, вовлеченных в подготовку и организацию отраслевых диалогов Россия-ЕС;
• министерствам (прежде всего Минэкономразвития) ежегодно проводить подготовку и переподготовку специалистов, направленную на объяснение специфики процесса принятия решений в Евросоюзе;
• с целью деполитизации отношений обратить особое внимание на развитие прагматических, функциональных (т.е. неполитических) направлений сотрудничества, таких как трансграничное и межрегиональное сотрудничество, Северное измерение и т.п. Развитие этих направлений послужит своего рода «подушкой безопасности» для «большой политики»;
• крайне важным представляется вовлечение в сотрудничество с ЕС новых негосударственных игроков – бизнес-сообществ, университетов и НИИ, а также структур НКО. При этом важную роль медиатора в поддержании постоянного диалога между государством и этими участниками мог бы играть Российский совет по международным делам.