Расцвет экономической дипломатии, надолго ли?

В последнее время ввиду разрастающегося международного кризиса вокруг Украины западные государства, прежде всего США, все шире используют против России элементы экономической дипломатии и грозят расширить масштаб применяемых санкций. Как известно, санкции использовались американцами для оказания давления на Иран и многие другие страны. Почему экономическое принуждение все чаще становится основой политики сдерживания и ключевым инструментом давления западных государств?

В последнее время ввиду разрастающегося международного кризиса вокруг Украины западные государства, прежде всего США, все шире используют против России элементы экономической дипломатии и грозят расширить масштаб применяемых санкций. Как известно, санкции использовались американцами для оказания давления на Иран и многие другие страны. Почему экономическое принуждение все чаще становится основой политики сдерживания и ключевым инструментом давления западных государств? Может быть, дело в большей эффективности экономической дипломатии по сравнению с другими внешнеполитическими инструментами? Или причина кроется в чем-то другом?

Экономическая дипломатия (экономизация внешней политики, англ. – economic statecraft, economic diplomacy) – это использование экономических возможностей государства в целях продвижения внешнеполитических интересов страны. Инструменты, применяемые в экономической дипломатии, делятся на негативные (санкции) и позитивные (стимулы) и могут принимать множество форм. Наиболее известные экономические инструменты внешней политики – односторонние экономические санкции и разного рода «плата за лояльность» в виде экономической и военной помощи, предоставления доступа к рынкам и пр. [1].

Место экономической дипломатии во внешнеполитическом арсенале

Государства осуществляют внешнюю политику и защищают свои национальные интересы с помощью разнообразных инструментов.

Инструменты внешней политики, находящиеся в распоряжении государства, можно разделить на несколько групп:

• информационные (пропаганда, своевременная и правильно поданная информация);
• «мягкая сила» (привлекательность собственной социально-экономической модели, национальная культура);
• дипломатические (переговоры, соглашения и союзы);
• силовые (угроза насилия, насилие);
• экономические (товары, услуги и инвестиции);
• монетарные (манипулирование доступом к рынкам).

Необходимо провести линию между экономическими инструментами внешней политики и внешнеэкономической политикой государства. Коренное различие между ними состоит в том, что во внешней политике используются экономические методы для достижения неэкономических целей, а внешнеэкономическая политика, напротив, использует экономические и неэкономические инструменты для достижения экономических целей государства. Для иллюстрации различий между этими двумя категориями можно привести следующий пример. Введение торгового эмбарго против некой страны с целью заставить ее отказаться от создания оружия массового уничтожения будет относиться к экономической дипломатии [2], тогда как оказание политического давления с целью заставить страну снизить ограничения на импорт – к внешнеэкономической политике. Неудачный пример применения санкций в политических целях – американское эмбарго против Кубы. Примером использования санкций в коммерческих целях служит введение Соединенными Штатами компенсационных пошлин в ответ на субсидирование Китаем экспорта автозапчастей в 2012 г. Разумеется, четкое разграничение между этими двумя видами государственной политики провести не всегда возможно, так как зачастую государства преследуют одновременно и политические, и экономические цели.

Экономизация внешней политики началась не так давно

www.canadianbusiness.com
Изменение торговых потоков в мире

Экономические инструменты внешней политики заняли видное место во внешнеполитическом арсенале экономически развитых государств после Второй мировой войны, когда начала стремительно развиваться глобальная торговля товарами и услугами [3].

Многие государства, в первую очередь Соединенные Штаты, увидели в росте международной торговли возможность влиять на политику иностранных государств. Поощряя или, наоборот, ограничивая их участие в мировых экономических процессах, США и другие экономически мощные страны в 1990-х годах получили в свое распоряжение важный инструмент, который часто позволяет, не прибегая к военной силе, решать крупные внешнеполитические задачи в условиях, когда чисто дипломатические методы не срабатывают. Возможность применения экономических мер воздействия определяется экономической уязвимостью государства, типом проводимой им внешнеторговой политики. Например, трудно повлиять на такое государство, как Северная Корея, которое почти ни с кем не торгует, и легко на такое, которое само ничего не производит и импортирует все жизненно необходимые товары.

Современный экономический инструментарий внешней политики государств включает международную торговлю и экономические санкции, создание региональных торгово-экономических блоков и режимов, управление международными финансовыми потоками, использование внешнего долга, прямых зарубежных инвестиций, оказание экономической и гуманитарной помощи, манипулирование деятельностью международных финансовых организаций. Финансовые инструменты внешней политики сегодня приобретают все большее значение по сравнению с торговыми. Так, сорокалетние торговые санкции не смогли заставить Иран пересмотреть свою позицию по ядерному досье, а финансовые санкции Запада достаточно быстро усадили его за стол переговоров.

Рост эффективности влияния на финансовую сторону мировой экономики связан, прежде всего, с особенностями современного этапа глобализации. Объем финансовых транзакций на порядок превышает объем международных финансовых расчетов, обслуживающих торговлю товарами и услугами. Так, в 2013 г. объем мирового экспорта товаров и услуг составил 17,8 трлн долл., а объем только мирового рынка акций (без облигаций, деривативов, валют) – 55 трлн долл. Глобализация мировой торговли существенно диверсифицировала мировые рынки (за исключением группы специфических товаров – оружия, части высокотехнологической продукции, газа). Товары можно купить и продать на многих рынках, поэтому манипулировать товарными рынками в политических целях сегодня становится все сложнее. Мировые финансы, наоборот, приобретают большую уязвимость для целенаправленного вмешательства. В мире остается все меньше мировых резервных валют, и расчеты по ним, проходящие через три-четыре расчетных центра, обслуживают все возрастающую часть мировой экономики. 90% сделок на Forex и 80% торговых сделок в мире оплачиваются в американских долларах.

Особую эффективность в качестве инструмента продвижения внешнеполитической повестки государства показывает комплексное использование торговли и финансов. Однако этот инструмент доступен отнюдь не всем игрокам, отстаивающим свои интересы в современном мире. Подобно тому, как слабые в военном отношении страны не могут использовать военную мощь для продвижения своих политических интересов, малые экономики оказываются беспомощными в мировой политической борьбе. Чтобы экономические инструменты были эффективны, необходимо хотя бы частично контролировать «командные высоты» мировой экономики: обладать мировой резервной валютой, быть крупным финансовым и расчетным центром, занимать прочные позиции в международных экономических организациях. Все это позволяет использовать в политической борьбе не только свои, но и чужие финансы, переданные другими странами в управление международным финансовым институтам. Большинство санкций, оказавшихся политически успешными, были инициированы Соединенными Штатами. Но есть примеры успешных санкций и других государств (например, санкции Великобритании против Родезии в 1966 г.). Напротив, санкции России против Грузии и Молдавии в середине 2000-х годов своей политической цели не достигли, хотя экономически были довольно эффективны.

Санкции как главный инструмент экономической дипломатии

plantthismovie.com

Практика применения экономических санкций получила более широкое распространение после Второй мировой войны. Если в 1950-х годах было отмечено 15 случаев введения санкций, в 1960-х – 20, в 1970-х – 37, в 1980-х – 23, то в 1990-х годах – уже более 50 случаев. Большинство санкций объявлялись в одностороннем порядке Соединенными Штатами. В последние годы в санкционных кампаниях более активное участие принимают страны Западной Европы, хотя коалиции по введению санкций чаще всего организуют именно американцы [4].

В последние десятилетия существенно изменилось отношение правительств и мирового общественного мнения к вопросу о том, в каких случаях применение санкций оправданно и уместно. С начала Первой мировой войны и до окончания Второй мировой войны санкции применялись в основном для предотвращения военных интервенций и как часть общих усилий государства в войне. В последующие десятилетия спектр целей применения санкций расширился и стал включать в себя прекращение региональных конфликтов, продвижение демократии и политических свобод, утверждение прав человека, предотвращение распространения ядерного оружия, освобождение заложников и захваченных территорий.

По поводу эффективности торгово-экономических санкций как политического инструмента уже давно ведется серьезная дискуссия. Все больше специалистов [5] склоняются к мнению о низкой эффективности санкций в принципе. Несмотря на это, они по-прежнему остаются любимым инструментом политиков, и количество объявляемых в мире санкций не уменьшается.

Причину постепенно снижающейся эффективности экономических санкций следует искать в характере современной глобализированной экономики. Мир во многом уже стал единым рынком, и относительное доминирование экономик Соединенных Штатов и их политических союзников ослабевает. США и Запад в целом утратили существенную долю контроля и влияния на мировую экономику и торговлю товарами и услугами [6], а поскольку исторически большинство экономических санкций реализовывали именно они, эффективность применения санкций в целом снизилась.

Глобализация оказывает двоякое влияние на практику использования санкций в мировой политике. С одной стороны, она диверсифицирует экспортные и импортные рынки, делает эффективное осуществление санкций все более трудным, так как у любого государства появляется все больше альтернативных вариантов для экспорта и импорта. С другой стороны, финансовая и информационная составляющие глобализации позволяют легче отслеживать прохождение международных платежей и финансовых потоков в целом. Это дает развитым странам-обладателям мировых резервных валют больше возможностей вмешиваться в финансовую сторону мировой торговли и блокировать торговые операции через финансовую сферу. По этой причине в последние годы акцент в практике применения экономических санкций смещается с собственно торговых на финансовые. На передний план выходит такой вид финансовых санкций, как ограничение доступа к рынку капитала.

Таким образом, одна из причин относительного снижения эффективности торгово-экономических санкций кроется в глобальном характере мировой экономики, в которой вводить и поддерживать по-настоящему строгие ограничения на потоки товаров и услуг становится все сложнее (за исключением специфических групп товаров – оружия, оборудования двойного назначения и пр.). Другая причина ограниченной эффективности санкций заключается в том, что экономический эффект от применения санкций сказывается на населении страны-объекта, а не на политической элите. При демократическом устройстве общества сигнал о падении жизненного уровня населения будет транслирован в политические элиты и, возможно, возымеет ответную реакцию. В авторитарных политических системах, против которых чаще всего и проводятся санкционные кампании, элита остается вне влияния санкций и может на них не реагировать (например, так было при введении санкций против Ирака во времена правления С. Хусейна).

Почему экономическая дипломатия?

REUTERS/Alexander Demianchuk

Почему в последние 20–30 лет методы экономической дипломатии вышли на первый план мировой политики и стали чуть ли не основным инструментом внешней политики Запада?

За такими переменами стоят политические, военные, социальные и экономические факторы.

Важным препятствием на пути традиционного силового метода проведения внешней политики стали ограничения на применение военной силы, установленные международным правом и институтами (Устав ООН, Совет Безопасности ООН). Применение военной силы ограничено также наличием у многих государств ядерного оружия, существенной конвенциональной военной мощи. Безболезненно можно попробовать атаковать только слабых, крупные же державы мирового и регионального уровня практически неуязвимы для военной силы извне.

Второй фактор состоит в том, что эти методы нравятся политикам. Они во всех смыслах дешевле, чем военные действия, не вызывают противодействия граждан, не желающих идти на фронт, и выглядят довольно гуманными: на экранах телевизоров не льется кровь, не сообщается о массовых жертвах. Конечно, от такой политики могут пострадать отдельные национальные производители-экспортеры, но зато она не регулируется международным правом и, соответственно, не вступает с ним в конфликт. Иными словами, экономическая дипломатия выглядит гораздо более удобным и политически приемлемым инструментом, чем война.

Третья причина, по которой экономическая дипломатия столь активно используется в наши дни, носит мировоззренческий характер. Запад, в широком смысле, стоит на позициях либерального мировоззрения, которое на первый план ставит интересы личности. Одним из главных интересов личности считается экономическая выгода и максимально возможное потребление, которое и обеспечивается режимом свободной торговли. Применение экономических санкций снижает потребление, делает потребительский рынок более дорогим и менее разнообразным. Но политическая эффективность экономического давления зависит не только от ухудшения экономических показателей, но и от того, в какой степени общество подвергшейся санкциям страны ориентировано на личную выгоду и потребление, а также от того, в какой степени политический режим готов учитывать индивидуалистические интересы своих граждан. В этом плане общества разных стран сильно различаются, и мы видим примеры Кубы и Ирана, которые десятилетиями живут под санкциями.

То же самое можно сказать и об использовании стимулирующих экономических инструментов внешней политики. Есть множество государств, которые в обмен на экономические выгоды легко идут на политические уступки, но есть и обратные примеры. Так, Украина отказалась от гигантского пакета экономической помощи, предложенного ей Россией, по политическим причинам.

Существующий статус-кво становится все менее приемлемым для растущих держав, и они (например, страны БРИКС) начинают выстраивать альтернативную мировую финансовую архитектуру, формировать собственные правила международной торговли и инвестиций. Эти усилия уже приносят свои плоды, о чем свидетельствует, в частности, решение создать Банк развития БРИКС (New Development Bank, NDB). Очевидно, что у экономической дипломатии в том виде, в каком она сейчас реализуется, появятся новые ограничения. В мире финансовых, торговых и инвестиционных альтернатив реализовывать экономическую дипломатию традиционными методами – экономическими кнутом и пряником – становится все сложнее. На первый план сегодня выходят проекты региональной экономической интеграции, служащие инструментами глобальной политической и экономической конкуренции.

На мой взгляд, санкции останутся в арсенале мировой политики, хотя их политическая эффективность все чаще ставится под сомнение. Президент США утверждает, что политика России в отношении украинского кризиса изменилась именно под действием санкций. Доля правды в его словах, наверное, есть, но справедливо и другое: сложившаяся на юго-востоке Украины ситуация сегодня гораздо больше соответствует российским интересам, чем это было месяцем раньше.

Будут продолжаться и попытки оспорить санкции и контрсанкции в международных судах и ВТО. Следить за этими попытками будет интересно, но рассчитывать на создание каких-либо международно признанных правил в этой сфере, видимо, не стоит.

1. Братерский М. Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы. М., 2012. С. 78.

2. Steil B., Litan R.E. Financial Statecraft. Yale, 2006.

3. Рост мировой торговли стал особенно интенсивным в конце XX века. За период 1986–2000 гг. мировая торговля товарами и услугами почти утроилась.

4. Hufbauer G.C., Schott J.J., Elliott K.A., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. N.Y., 2008.

5. Dimitrijevic V. Sanctions, Regime and People // Review of International Affairs. 1993. P. 11–12.

6. Доля Великобритании в мировом экспорте товаров в 2012 г. снизилась с 18,5% до 2,6%, доля Германии – с 18% до 7,7% (http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/1d93ae8041087d6b8cbaec88cc0d1757/%D0%92%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5+%289+09%29.rtf?MOD=AJPERES&CACHEID=1d93ae8041087d6b8cbaec88cc0d1757). Доля США в 2012 г. составила 8,21% от мирового экспорта по сравнению с 12,56% в 2000 г. (http://wits.worldbank.org/)