Приоритеты председательства Польши в Совете ЕС

1 января 2025 г. Польша на полгода заняла пост председателя в Совете Европейского союза. В период председательства государство получает право формировать повестку работы Совета, поэтому использует возможность донести до партнеров свои представления о направлениях дальнейшего развития ЕС. Оно пытается выделить те задачи, которыми необходимо заняться в первую очередь, при этом очевидно, что национальные интересы играют тут далеко не последнюю роль.

Польша заступила на пост председателя Совета ЕС в непростое для Евросоюза время. Стало расхожим мнение о кризисе лидерства в ЕС, но в последнее время следует говорить даже не о кризисе, а о вакууме. Сейчас повести за собой не могут ни должностные лица ЕС, ни руководители составляющих его государств. Традиционные «локомотивы» ЕС — Германия и Франция — погрузились во внутренние проблемы. Европа столкнулась с мощнейшим внешним вызовом в виде изменения приоритетов внешней политики США при Дональде Трампе, которое может привести к коренному пересмотру всей устоявшейся системы трансатлантических взаимоотношений.

В сложившейся ситуации у Польши появляется возможность не только поправить свои позиции в ЕС, пошатнувшиеся в период пребывания у власти партии «Право и справедливость», когда страну обвиняли в нарушении демократических норм, но и попытаться занять вакантное место лидера, показав дальнейшее направление развития всему Евросоюзу.

Анализируя приоритеты польского председательства в Совете ЕС, трудно отделаться от мысли, что это не программа мирного времени, а план подготовки к предстоящим конфликтам. Однако события развиваются стремительно, и вряд ли Польша, готовя свои предложения, могла предполагать, что спустя полтора месяца после вступления в должность президента Дональда Трампа США временно свернут военную помощь Украине и вся тяжесть поддержки Киева ляжет на плечи европейцев. ЕС придется еще более радикальным образом наращивать свой оборонительный потенциал, что потребует новых эффективных и решительных шагов. До сих пор Польша не связывала свою безопасность с укреплением общей политики безопасности и обороны ЕС и вряд ли готова теперь отказаться от ориентации на США. Поэтому остается большим вопросом, способна ли она, при всех разговорах об укреплении европейской безопасности, возглавить общие усилия ЕС в этом направлении.

1 января 2025 г. Польша на полгода заняла пост председателя в Совете Европейского союза. В период председательства государство получает право формировать повестку работы Совета, поэтому использует возможность донести до партнеров свои представления о направлениях дальнейшего развития ЕС. Оно пытается выделить те задачи, которыми необходимо заняться в первую очередь, при этом очевидно, что национальные интересы играют тут далеко не последнюю роль.

Польша заступила на пост председателя Совета ЕС в непростое для Евросоюза время. Она сменила Венгрию, чье председательство было негативно встречено в ряде европейских столиц и Европарламенте из-за пророссийской позиции Виктора Орбана и устоявшегося представления о Венгрии как о стране, нарушающей принятые в ЕС демократические стандарты. Дошло до того, что лидеры некоторых стран отказывались приезжать в Будапешт на встречи, отправляя представителей более низкого ранга, а в Европарламенте представление В. Орбаном программы председательства было фактически сорвано [1]. Польше предстояло восстановить нормальную работу европейских институтов, в том числе возобновить законотворческий процесс, затормозившийся из-за саботажа венгерских инициатив.

Наталья Ивкина:
Кризис лидерства в ЕС: новые тенденции и перспективы

Стало расхожим мнение о кризисе лидерства в ЕС, но в последнее время следует говорить даже не о кризисе, а о вакууме. Сейчас повести за собой не могут ни должностные лица ЕС, ни руководители составляющих его государств. В конце 2024 г. произошла смена лиц на постах председателя Европейского совета и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Новым людям понадобится время, чтобы освоиться на своих местах. Традиционные «локомотивы» ЕС — Германия и Франция — погрузились во внутренние проблемы: в Германии в январе-феврале вышла на пик кампания по досрочным парламентским выборам, во Франции 2025 год начался с правительственного кризиса и формирования нового кабинета. Все это не позволяет им быстро и успешно реагировать на происходящие в мире трансформации, а между тем Европа столкнулась с мощнейшим вызовом в виде изменения приоритетов внешней политики США при Дональде Трампе, которое может привести к коренному пересмотру всей устоявшейся системы трансатлантических взаимоотношений.

В сложившейся ситуации у Польши появляется возможность не только поправить свои позиции в ЕС, пошатнувшиеся в период пребывания у власти партии «Право и справедливость», когда страну обвиняли в нарушении демократических норм, но и попытаться занять вакантное место лидера, показав дальнейшее направление развития всему Евросоюзу. Впрочем, реализации потенциальных амбиций Варшавы препятствуют как минимум два обстоятельства. Во-первых, хотя Польша стала членом ЕС уже два десятка лет назад, думать о себе как о новичке она перестала совсем недавно. Выражается это в том, что в течение почти всех 20 лет во внутриполитических дискуссиях о Евросоюзе преобладал вопрос: какую выгоду вступление в ЕС принесло (или еще принесет) стране? То есть Польша выступала в качестве потребителя благ европейской интеграции, мало задумываясь о том, что может дать взамен. Однако за минувшие годы страна совершила мощный экономический рывок. Ее ВВП на душу населения превысил 80% от среднеевропейского (в сравнении с 51,5% в 2004 г.), заметно увеличились доходы населения, на низком уровне остается безработица. Польша почувствовала свои силы и способность обходиться даже без дотаций из европейского бюджета, как это было в период конфликта правительства партии «Право и справедливость» с Брюсселем. Поэтому во время кампании перед выборами в Европарламент весной 2024 г. впервые был поставлен вопрос о том, какой Евросоюз нужен Польше, каковы перспективы его развития, и что поляки могут сделать, чтобы оно соответствовало их интересам. Но предвыборные дискуссии отчетливо показали, что представление о будущем ЕС у польских политиков весьма туманное, а европейские проблемы явственно уступали по степени важности внутренней повестке. Это давало веские основания полагать, что Польша не дозрела до роли одного из лидеров ЕС, а ее политические элиты пока склонны следовать за партнерами, а не продвигать собственную повестку.

Второй фактор тоже вытекает из относительно недолгого срока пребывания Польши в Евросоюзе. Ценности польских политиков пока не полностью совпадают с теми, которые проповедуют в Брюсселе и столицах государств «старой» Европы, из-за чего Польша нередко оказывается в состоянии конфликта со своими партнерами. Особенно ярко ценностные расхождения проявлялись при правительстве «Права и справедливости» (2015-2023 гг.), когда Варшава фактически оказалась в состоянии холодной войны с Брюсселем. Европейские политики обвиняли партию Ярослава Качиньского в наступлении на завоевания демократии, а в ответ звучали упреки в нарушении суверенитета страны и навязывании полякам чуждых им ценностей: нетрадиционных отношений, абортов и ограничений роли католической церкви в общественной жизни. Пришедшее к власти в декабре 2023 г. правительство Дональда Туска, сформированное либеральными и левыми партиями, в качестве одной из главных своих задач поставило восстановление отношений с Брюсселем. Безусловно, оно гораздо ближе к разделяемым в большинстве других европейских стран взглядам на вопросы о роли института семьи, правах женщин и сексуальных меньшинств, роли религии в обществе. Оно уже попыталось (правда, пока безуспешно) провести в жизнь законы о разрешении абортов в определенных случаях, о партнерских союзах, предусматривающие возможность регистрации союза вне зависимости от пола вступающих в него лиц, и о сокращении количества уроков религии в школах. Но есть проблемы, по отношению к которым даже самые проевропейски настроенные силы в Польше не могут занять те же позиции, что их партнеры в Брюсселе, Берлине или Париже. И эта разница просматривается в списке тех приоритетов, которые премьер-министр Дональд Туск 22 января представил в Европарламенте в качестве главных задач председательства Польши.

Уильям Маллинсон:
Британия в трансатлантическом противостоянии: преодоление разногласий?

Симптоматично уже то, что программа польского председательства получила название «Безопасность, Европа!». Она открывается словами о том, что Польша приняла председательские полномочия в Совете ЕС в период тревоги и неуверенности. Указано также, что Европа сталкивается с растущей геополитической напряженностью, эрозией мирового порядка, гибридными атаками со стороны России, миграционным давлением, ослаблением конкурентоспособности европейской экономики и климатическими изменениями. Поэтому главная задача настоящего времени — обеспечить безопасность Евросоюза и его граждан, дать европейцам чувство защищенности и перспективы развития. Программа включает в себя семь приоритетов, в названиях пяти из которых так или иначе присутствует понятие безопасность, а еще два (энергетическая трансформация и конкурентное и устойчивое сельское хозяйство) неотделимы от безопасности по своей сути. Рассмотрим далее, какие именно проблемы безопасности предлагает решать Польша, каким образом и каковы ее шансы преуспеть в реализации намеченных целей.

Первым в списке приоритетов значится обеспечение военно-политической безопасности ЕС. Все последние годы польские политики, независимо от их партийной принадлежности, утверждают, что Россия стремится осуществить ревизию мирового порядка и возродить систему сфер влияния на континенте. Для ЕС это самая большая угроза со времен Второй мировой войны. Поэтому необходимо укреплять европейский оборонный потенциал, который будет дополнять возможности НАТО. Стоит отметить, что Польша, традиционно прохладно относившаяся к усилиям Евросоюза в сфере обороны и безопасности и ориентировавшаяся на НАТО и США, в программе председательства прямо заявляет о необходимости «решительной поддержи оборонительных возможностей и готовности» европейских стран. Это должно выразиться в увеличении оборонных расходов и развитии военной промышленности. Польша будет требовать «углубленного обсуждения» проблемы выделения средств на нужды обороны, чтобы все государства ЕС увеличили расходы и «удерживали их на адекватном степени угрозы уровне».

Сама Польша выдвинулась в лидеры по отношению военных расходов к внутреннему валовому продукту. В апреле 2022 г. она приняла закон «О защите отечества», согласно которому с 2023 г. на оборону должно выделяться не менее 3% ВВП. С учетом средств из особого Фонда поддержки вооруженных сил Польша тратит на оборону почти 4% ВВП, являясь лидером среди стран НАТО (у находящихся на втором месте США военные расходы составляют почти 3,5% ВВП). Это дает Варшаве возможность требовать от партнеров по ЕС и НАТО наращивания военных трат, что она неоднократно и делала. Европейские государства за последние три года существенно увеличили оборонные бюджеты, но крупнейшие из них, в том числе Германия и Франция, только в 2024 г. перешагнули требуемый в НАТО порог в 2% ВВП. Однако в Североатлантическом альянсе уже начинает фигурировать в качестве цели цифра в 3% ВВП, которая для большинства европейских стран вряд ли достижима в обозримой перспективе. Поэтому «углубленное обсуждение» вряд ли будет простым.

Проблема кроется еще и в другом. Польша по-прежнему связывает рост оборонительных возможностей Евросоюза с укреплением сотрудничества с НАТО и США. Но в первый же месяц президентства Д. Трампа обозначились радикальные изменения в американской позиции по конфликту на Украине — от всемерной поддержки Киева к миру любой ценой. Это вызвало сильную обеспокоенность в европейских столицах, в том числе в Варшаве, поскольку показало ненадежность гарантий США. На повестке дня вновь возникает вопрос о создании в рамках ЕС независимых от НАТО военных возможностей, способных обеспечить безопасность континента без участия США. Вряд ли Польша готова зайти так далеко, поэтому ждать от нее лидирующей роли в решении вопросов обеспечения безопасности ЕС не приходится.

Вторым аспектом безопасности в приоритетах польского председательства в ЕС значится борьба с угрозой нелегальной миграции. Тема эта отнюдь не нова, она стоит перед Евросоюзом добрый десяток лет, но найти удовлетворительное для всех заинтересованных сторон решение не получается. Польша в период правления партии «Право и справедливость» занимала жесткую позицию по этому вопросу, требуя ограничить прием беженцев из стран Ближнего Востока и Северной Африки и отказываясь предоставлять им убежище. Особый резонанс вызвали события осени 2021 г., когда сначала десятки, а затем и тысячи мигрантов, главным образом из Афганистана и Ирака, пытались пересечь польско-белорусскую границу. Правительство тогда расценило это как провокацию со стороны Белоруссии, которая якобы ведет гибридную войну против ЕС и помогает переправлять мигрантов через границу. Против нарушителей принимались жесткие меры, которые вызывали критику как внутри страны, так и в Евросоюзе. Впоследствии, дабы воспрепятствовать повторению подобного, вдоль границы была выстроена стена высотой 5,5 м.

Гордей Морозов:
Солидаризация или милитаризация: германская военная политика на распутье

Находясь в оппозиции, левые и либеральные партии выступали против миграционной политики «Права и справедливости», поэтому, когда они пришли к власти, можно было ожидать послаблений. Однако этого не произошло. Правительство Д. Туска старается укрепить границу еще больше. В мае 2024 г. оно инициировало план «Восточный щит», предполагающий создание систем мониторинга, увеличение количества пограничников и полицейских, улучшение их оснащения и координации действий. В октябре была утверждена миграционная стратегия Польши на 2025-2030 гг. под символичным названием «Вернуть контроль. Обеспечить безопасность», где ясно давалось понять, что никакого смягчения позиции в отношении нелегальных мигрантов не будет. Представляя документ, Д. Туск отметил, что будет требовать от Евросоюза отмены права на убежище в качестве ответа на «гибридную войну, объявленную всему ЕС, и прежде всего Польше, режимами в Москве и Минске, заключающуюся в массовом перемещении людей через нашу границу».

Подобный подход прослеживается и в приоритетах польского председательства в Совете ЕС. Польша намерена предпринять «действия для адекватного ответа ЕС на гибридные угрозы, в особенности инструментализацию миграции». Она также заявляет о необходимости обеспечить эффективное функционирование шенгенской зоны и противостоять трансграничной организованной преступности и терроризму. В условиях общего сдвига европейских общественных настроений вправо можно думать, что польские призывы к ужесточению миграционной политики найдут понимание у партнеров. Но Польше вряд ли удастся сместить фокус внимания с миграционных потоков через Средиземное мире и Балканы на восточные рубежи ЕС, поскольку ее граница с Белоруссией отнюдь не самая беспокойная по числу нелегальных пересечений. И в целом европейские государства сознают, что представление проблемы миграции как гибридной войны России и Белоруссии против ЕС было бы слишком сильным упрощением ситуации.

Причиной включения в список приоритетов укрепление информационной безопасности Польше также видится внешнее воздействие. Она считает, что «автократии используют дезинформацию для разрушения социального политического единства Запада, пытаются вмешиваться в демократию, стабильность и безопасность ЕС и его партнеров». Поэтому необходимо противодействовать дезинформации и враждебным действиям в киберпространстве. Польша будет стремиться усиливать координацию стран ЕС в этой сфере.

Если в предыдущих случаях главный источник угроз для Евросоюза видится за его восточной границей, то вызовы в экономической сфере имеют другую природу. Они исходят от решений, принятых ранее европейскими политиками, и их необходимо как можно скорее скорректировать, пока Европа не утратила конкурентоспособность. К этому блоку относятся три приоритета: обеспечение безопасности и свободы экономической деятельности, энергетическая трансформация и конкурентное и устойчивое сельское хозяйство. Все они имеют общую причину появления в этом списке — европейский «Зеленый курс» («European Green Deal», он же встречается в русскоязычных публикациях под названиями «Зеленая сделка», «Зеленое соглашение», «Зеленый пакт»). Этот амбициозный проект Евросоюза предполагает превращение Европы в первый климатически нейтральный континент к 2050 г. Планируется полностью прекратить выброс парниковых газов в атмосферу, чтобы замедлить процесс глобального потепления и предотвратить негативные последствия климатических изменений.

С момента представления Еврокомиссией «Зеленого курса» в конце 2019 г. Польша относилась к нему скептически. Заявленная цель тотальной декарбонизации экономики, которая, по мысли европейских политиков, со временем должна обеспечить ЕС технологическое лидерство, в ближайшей перспективе для Польши может обернуться тяжелыми экономическими проблемами. Ее промышленность, прежде всего энергетический сектор, сильно зависит от угля, с использованием которого производится более 60% электроэнергии. А доля возобновляемых источников, на которые в будущем планируется сделать упор, пока невелика. Польское правительство прекрасно понимает неготовность экономики страны к столь серьезной трансформации, поэтому последовательно выступало за смягчение и отсрочку устанавливаемых требований, таких как сокращение эмиссии углекислого газа на 55% к 2030 г. в сравнении с уровнем 1990 г. Однако оно каждый раз вынуждено было уступать под натиском своих партнеров.

После прихода к власти кабинета Дональда Туска можно было ожидать, что он займет более покладистую позицию, но этого не произошло. В польском обществе сложилось устойчивое большинство, требующее ревизии «Зеленого курса». Особенно активны в его неприятии фермеры, волна протестов которых прокатилась по стране в феврале-марте 2024 г. В этих условиях польское правительство не может не отстаивать национальные интересы страны, даже если это не согласуется с линией Брюсселя.

Заявляя в качестве одного из приоритетов своего председательства экономическую безопасность, Польша утверждает, что климатические изменения, конечно, требуют перестройки экономики, но в условиях обострения конкуренции и роста геополитической напряженности поспешная трансформация связана с чрезмерными рисками. Регулирующие меры, принятые в рамах ЕС, становятся все более тяжким бременем для экономики, ведя к утрате ее конкурентоспособности. Поэтому Польша будет стремиться к ослаблению бюрократических ограничений, прежде всего в энергетическо-климатической сфере, и будет требовать отхода от наказаний и штрафов в пользу наград и поощрений. Таким образом, экономическая эффективность ставится выше целей защиты окружающей среды. «Если мы обанкротимся, то уже никто в мире не будет беспокоиться об окружающей среде», – заявил Д. Туск, представляя программу польского председательства.

Иван Тимофеев:
16-й пошел

Предпочтение в области энергетической трансформации также отдается безопасности, а не переходу на возобновляемые источники. Собственно, ничего нового в этом нет. Все годы нахождения у власти партии «Право и справедливость» Польша последовательно стремилась снизить зависимость от поставок энергоресурсов из России. После начала СВО этот процесс многократно ускорился. Уже весной 2022 г. Варшава полностью прекратила закупку российского природного газа и угля. От российской нефти страна так быстро отказаться не смогла, но сделала все возможное, чтобы максимально сократить закупки. В 2023 г. из общего объема приобретенных Польшей 25,7 млн т нефти и нефтепродуктов на долю России пришлась лишь 1,1 млн т.

Варшава считает, что следует параллельно решать две задачи. Первая — полный отказ от российских энергоносителей. Но она должна дополняться второй — снижением цен на электроэнергию, что будет решаться не столько за счет развития новых технологий и перехода на новые источники энергии (это невозможно сделать быстро), сколько за счет диверсификации поставок углеводородов. Экологическая проблематика отходит на второй план перед соображениями безопасности. Появляются признаки того, что эта позиция встречает понимание в других европейских столицах, в том числе в Брюсселе. В январе 2025 г. издание «Politico» обнародовало проект новой экономической доктрины ЕС, в котором упор сделан на необходимости дерегуляции экономики, и отмечается, что переход к нулевому уровню эмиссии парниковых газов не должен вредить конкурентоспособности и развитию технологий.

Этот же подход прослеживается и в позиции по сельскохозяйственной политике. Притом, что Польша заявляет о поддержке развития общей сельскохозяйственной политики ЕС в целях обеспечения продовольственной безопасности, в программе ее председательства присутствует любопытная формулировка. Там указано, что необходимо не принуждать аграриев к принятию мер по охране окружающей среды, а побуждать их к этому, демонстрируя выгоды, которые будет иметь более экологически чистое производство. Эта мысль является следствием недовольства польских фермеров, до 85% которых заявляли о несогласии с «Зеленым курсом». Откликаясь на эти настроения, уже не раз выливавшиеся в протесты, правительство неоднократно говорило о том, что будет добиваться от Брюсселя ограничения «Зеленого курса». На некоторые уступки под давлением аграриев Еврокомиссии уже пришлось пойти, но Польша, по-видимому, будет торговаться и дальше, пытаясь добиться наиболее приемлемых для себя условий — в частности, по возможности растянуть во времени достижение запланированных «Зеленым курсом» показателей.

***

Анализируя приоритеты польского председательства в Совете ЕС, трудно отделаться от мысли, что это не программа мирного времени, а план подготовки к предстоящим конфликтам. Один из экспертов польского института международных дел даже назвал свою статью о будущем председательстве «Европа в тени войны», также отметив выдвигаемые на первый план задачи по росту военного потенциала стран ЕС и обеспечению его развитием возможностей оборонной промышленности. Однако события развиваются стремительно, и вряд ли Польша, готовя свои предложения, могла предполагать, что спустя полтора месяца после вступления в должность президента Дональда Трампа США временно свернут военную помощь Украине и вся тяжесть поддержки Киева ляжет на плечи европейцев. ЕС придется еще более радикальным образом наращивать свой оборонительный потенциал, что потребует новых эффективных и решительных шагов. До сих пор Польша не связывала свою безопасность с укреплением общей политики безопасности и обороны ЕС и вряд ли готова теперь отказаться от ориентации на США. Поэтому остается большим вопросом, способна ли она, при всех разговорах об укреплении европейской безопасности, возглавить общие усилия ЕС в этом направлении.

1. Шишелина Л.Н. Венгрия: два председательства в Совете ЕС // Современная Европа. 2024. № 7. С. 26.