Президент vs Конгресс

6 ноября 2018 г. состоятся выборы в Конгресс США, Америка находится в ожидании. Учитывая роль США в мире, напряженность отношений президента Д. Трампа и Конгресса, влияние Конгресса на принятие внешнеполитических решений, в ожидании находится большая часть мира. Как выстраиваются отношения президента и Конгресса? Возможен ли импичмент, и как он осуществляется? Как результаты выборов в Конгресс отразятся на отношениях России и США?

Неизвестно, сколько Д. Трамп продержится на посту президента, сможет ли он обеспечить себе относительную свободу и независимость от Конгресса. Неизвестно, кто и когда станет его преемником. После выборов в Конгресс есть три варианта развития событий. Первый — отстранение действующего президента от власти в результате импичмента до 2020 г. В случае получения большинства мест в Сенате республиканцами они вряд ли допустят признание импичмента, хотя разбирательства по этому вопросу могут затянуться надолго и отвлекут на себя значительные ресурсы. Второй вариант — избрание нового президента в 2020 г. после истечения президентского срока Д. Трампа. Третий вариант — переизбрание действующего президента в 2020 г. на второй срок. В случае избрания нового президента как до 2020 г., так и после остается неизвестным его отношение к России и желание или нежелание выстраивать с ней отношения.

6 ноября 2018 г. состоятся выборы в Конгресс США, Америка находится в ожидании. Учитывая роль США в мире, напряженность отношений президента Д. Трампа и Конгресса, влияние Конгресса на принятие внешнеполитических решений, в ожидании находится большая часть мира. Как выстраиваются отношения президента и Конгресса? Возможен ли импичмент, и как он осуществляется? Как результаты выборов в Конгресс отразятся на отношениях России и США?

Конгресс

Арег Галстян:
Внутренние аспекты санкционной политики США против России

Выборы в Конгресс проходят в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года — в этом году они состоятся 6 ноября. Будет полностью переизбрана Палата представителей Конгресса и 35 членов Сената.

Конгресс США — высший законодательный орган страны, права и функции которого определены 8 разделом ст. 1 Конституции США. Конгресс состоит из двух палат — Сената и Палаты представителей.

Палата представителей — нижняя палата Конгресса США, в нее входят представители от каждого штата пропорционально численности его населения, в общей сложности — 435 человек. Их переизбрание происходит один раз в два года. Конгрессменом может стать гражданин США, достигший возраста 25 лет и проживающий в течение семи лет на момент выборов на территории того штата, от которого он намерен баллотироваться. Каждый представитель избирается в нижнюю палату Конгресса по своему избирательному округу и может переизбираться неограниченное количество раз. Возглавляет Палату представителей спикер, который избирается внутри Палаты путем голосования ее членов.

Помимо общих полномочий с Сенатом, Палата представителей пользуется специальными полномочиями. В частности, она имеет исключительное право законодательной инициативы в сфере финансов, также Палате представителей принадлежит право возбуждения преследования в порядке импичмента.

Сенат — верхняя палата Конгресса США. По Конституции в состав Сената входят по два сенатора от каждого штата, в общей сложности 100 человек. Сенаторы избираются на шестилетний срок, каждые два года переизбирается 1/3 состава Сената. Сенатором может быть избран кандидат в возрасте от 30 лет, являющийся в течение девяти лет гражданином США и проживающий на момент выборов в штате, от которого намерен избираться.

Помимо общих законодательных полномочий с Палатой представителей, Сенат обладает рядом специальных полномочий. В частности, Сенат обладает исключительным правом осуществления суда в порядке импичмента, а также правом участия в ратификации международных договоров. В Конституции записано, что Президент имеет право по совету и с согласия Сената заключать международные договоры при условии их одобрения двумя третями присутствующих сенаторов, аналогичным способом происходит утверждение назначений послов и консулов, судей Верховного суда, всех других должностных лиц США.В структуру Конгресса входят различные комитеты — ведущие рабочие органы, в которых происходит основная работа над законопроектами, разделяют постоянные, временные, совместные комитеты.

Конгресс и Президент

Принцип разделения властей и система сдержек и противовесов в США, заложенные еще отцами-основателями, предполагают, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены организационно, независимы друг от друга, и каждая из ветвей обладает полномочиями, позволяющими ей контролировать и ограничивать другие. Система подразумевает, что процесс принятия решений основан на тесном взаимодействии и компромиссе различных ветвей власти, в результате чего США могут выступать единым голосом. Однако такая схема взаимодействия между президентом и Конгрессом не работает в период президентства Д. Трампа.

Наталия Травкина:
Путин и Трамп стали ближе друг к другу, а страны — дальше одна от другой

Как показывает американская история, эффективность управления и успех в реализации президентом предвыборных обещаний зависят от слаженности взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Уровень конфликтности между президентом и Конгрессом достаточно часто остается высоким. Вопрос заключается в том, в какой мере Конгресс работает на то, чтобы намеренно блокировать работу администрации президента. Конкуренция законодательной и исполнительной власти может дополняться партийным противостоянием. На протяжении большей части новейшей истории государственная власть в США представляла собой модель разделенного правления, когда в обеих или одной палате Конгресса большинство принадлежит оппозиционной президенту партии. Как правило, противоречия возникают, именно когда президент и большинство в Конгрессе имеют разную партийную принадлежность, но это не аксиома.

Например, президент-демократ Билл Клинтон не смог предотвратить конфликты с Конгрессом даже в первые годы своего президентства, когда большинство в Конгрессе принадлежало демократам. С республиканцами в Конгрессе сложились еще более сложные отношения — республиканцы инициировали процедуру импичмента против президента Клинтона, однако, в результате длительных разбирательств Сенат отклонил статьи об импичменте.

В случае с президентом Дж. Бушем мл. отношения с Конгрессом были обусловлены событиями 11 сентября 2001 г. Трагедия послужила объединяющим элементом для американской нации, в этот период президент получил высокий уровень поддержки граждан, что обеспечило ему лояльность Конгресса и определенную степень независимости от законодательной власти. Барак Обама не раз вступал в противостояние с республиканским большинством в Конгрессе, в частности, по вопросам энергетики и охраны окружающей среды. Чрезвычайно сложные отношения с Конгрессом сложились у президента Д. Трампа, несмотря на то, что республиканцы имеют большинство голосов в Конгрессе текущего созыва. Сложности в отношениях с Конгрессом обостряются отсутствием единства и в самой президентской администрации. Так, в New York Times появилась статья анонимного члена администрации, описывающего сложности внутри президентской администрации.

Конгресс, президент Трамп и Россия

В американской истории принято выделять периоды сильного и слабого президентства, основываясь на соотношении власти между президентом и Конгрессом. Сегодня можно говорить об ослаблении института президентской власти в США, это во многом связано с фактором личности действующего президента Д. Трампа. Американская элита, в частности, политическая элита не принимают его как президента. Кроме того, по оценкам некоторых экспертов, сам президент не принимает особенности политической системы США, пытаясь навязать свои правила и подстроить систему под себя, что невозможно. Еще одна особенность, раздражающая американский истеблишмент, — за Д. Трампом тянется «русский шлейф». Ни один кандидат в президенты не высказывался о России так, как это делал Д. Трамп в своей предвыборной кампании. Он подчеркивал, что мог бы найти общий язык с Россией с целью координации совместных действий в борьбе с международным терроризмом. Сразу после его победы на президентских выборах в 2016 г. развернулась активная и непрекращающаяся до сих пор дискуссия о вмешательстве России в избирательный процесс в США, о причастности Кремля к победе Д. Трампа, не имеющая под собой достаточных оснований и доказательств.

Наличие республиканского большинства не привело к взаимопониманию и слаженности в работе президента-республиканца и Конгресса. В текущем Конгрессе 115 созыва большинство мест принадлежит представителям республиканской партии. Среди 435 членов Палаты представителей — 237 республиканцев, 193 демократа, 5 вакантных мест. В Сенате из 100 мест 50 принадлежит республиканцам, 47 — демократам, 2 — независимым представителям, 1 остается вакантным.

Игорь Иванов:
Хельсинки и далее

Пример принятия закона об антироссийских санкциях (август 2017 г.) в полной мере отражает характер отношений Д. Трампа и Конгресса. Особенность закона о санкциях, принятого Конгрессом в августе 2017 г., заключается в том, что он значительно ограничивает полномочия президента Д. Трампа и его администрации в регулировании антироссийских санкций и, следовательно, лишает его возможности проявлять гибкость в политике в отношении России. При рассмотрении порядка вступления в силу законопроекта Конгресс США предусмотрел, что если Д. Трамп решит воспользоваться правом президентского вето, то Палата Представителей большинством в 2/3 голосов сможет отклонить блокирование президентом законопроекта. Право вето дает президенту возможность предотвратить введение в действие законопроекта, принятого Конгрессом США. По Конституции США, каждый законопроект, принятый обеими палатами, приобретает силу закона только после подписания президентом. В случае несогласия с законопроектом президент возвращает его со своими возражениями в ту палату, которая его инициировала. Для преодоления права вето каждая из палат при повторном рассмотрении должна принять законопроект большинством в 2/3 голосов, после чего он становится законом без согласия президента. Президент Д. Трамп выразил негативное отношение к законопроекту, однако, подписал его, понимая последующие шаги Конгресса.

Это яркий пример сдерживания исполнительной власти законодательной, что демонстрирует глубокое недоверие Конгресса США действующему президенту. Кроме того, это показатель, что отношения с Россией стали фактором внутренней политики США.

По мнению Дональда Трампа, в ухудшении отношений с Россией виноват именно Конгресс. «Наши отношения находятся на исторически самом низком и очень опасном уровне. Поблагодарить за это можно Конгресс», — написал президент в своем Twitter 3 августа 2018 г. Однако и он сам анонсирует жесткую позицию в отношении России, пытаясь тем самым опровергнуть обвинения в сговоре с Россией. В одном из интервью заместитель министра иностранных дел России Сергей Рябков отметил, что среди сенаторов и конгрессменов немало тех, кто осознанно старается ограничить свободу внешнеполитического маневра Президента США, чтобы не дать ему возможности наладить отношения с Россией.

Выборы в Конгресс, президент Трамп и Россия

Одна из особенностей промежуточных выборов, контекст и атмосфера, в которых они проходят, — нагнетание российской угрозы вмешательства в текущий выборный процесс. Кроме того, обсуждение возможных результатов выборов выстраивается вокруг будущей степени свободы действий президента Д. Трампа, в том числе, в выстраивании отношений с Россией.

Победа демократов на выборах в Конгресс нежелательна для Дональда Трампа. Вероятнее всего, демократам не удастся получить большинство в обеих палатах, позиции республиканцев в Сенате достаточно прочны, тем не менее получить большинство в палате представителей демократам вполне по силам. Если демократы получат большинство хотя бы в одной из палат, они могут запустить процедуру импичмента. При таком раскладе Д. Трамп окажется еще более скованным в своих действиях. Импичмент подразумевает под собой процедуру привлечения к ответственности и судебному разбирательству дел о преступлениях высших должностных лиц и судей. По Конституции США, право возбуждения преследования в порядке импичмента предоставлено Палате представителей, а исключительное право осуществления суда в порядке импичмента — Сенату. То есть нижняя палата ведет расследование и предъявляет обвинение, а верхняя выступает как судебная коллегия. При возбуждении импичмента против президента в Сенате председательствует глава Верховного суда, для вынесения приговора необходимо одобрение 2/3 голосов присутствующих сенаторов. Приговор ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать какую-либо должность на службе США. В американской истории есть два примера возбуждения процедуры импичмента против президента Палатой Представителей — против президентов Эндрю Джонсона (1868 г.) и Билла Клинтона (1998–1999 гг.), но оба лидера были оправданы Сенатом. Президент США Ричард Никсон под угрозой импичмента добровольно сложил полномочия и ушел в отставку (1974 г.).

Победа республиканцев на выборах в Конгресс вряд ли поможет Д. Трампу значительно укрепить свои позиции, учитывая, что республиканцы уже представляют большинство в Конгрессе, но это не приводит к слаженному взаимодействию исполнительной и законодательной власти. Для Д. Трампа важна победа тех кандидатов-республиканцев, которые являются его сторонниками, но даже в этом случае в США продолжится период слабого президентства.

Какой расклад наиболее благоприятен для России и будущего российско-американских отношений? Они нередко выстраивались на основе межличностных отношений лидеров России и США. Президентский уровень — это лишь одна из составляющих отношений, как показал опыт саммита в Хельсинки (июль 2018 г.), делать ставку только на него в условиях слабого института президентства нецелесообразно.

Неизвестно, сколько Д. Трамп продержится на посту президента, сможет ли он обеспечить себе относительную свободу и независимость от Конгресса. Неизвестно, кто и когда станет его преемником. После выборов в Конгресс есть три варианта развития событий. Первый — отстранение действующего президента от власти в результате импичмента до 2020 г. В случае получения большинства мест в Сенате республиканцами они вряд ли допустят признание импичмента, хотя разбирательства по этому вопросу могут затянуться надолго и отвлекут на себя значительные ресурсы. Второй вариант — избрание нового президента в 2020 г. после истечения президентского срока Д. Трампа. Третий вариант — переизбрание действующего президента в 2020 г. на второй срок. В случае избрания нового президента как до 2020 г., так и после остается неизвестным его отношение к России и желание или нежелание выстраивать с ней отношения. На данный момент в США сложился негативный образ России как страны, вмешивающейся в избирательный процесс в иностранном государстве, совершающей кибератаки, несоблюдающей нормы международного права, «аннексировавшей» Крым, применившей химическое оружие в Солсбери. Пока подобный образ существует в мышлении американской политической элиты, конгрессменов и сенаторов, выход на конструктивное взаимодействие с Россией представляется маловероятным.