Распечатать
Оценить статью
(Голосов: 3, Рейтинг: 5)
 (3 голоса)
Поделиться статьей
Сергей Шеин

К.полит.н., научный сотрудник Центра комплексных европейских и международных исследований, НИУ ВШЭ, эксперт РСМД

Новый премьер-министр Соединённого Королевства Борис Джонсон, находящийся у руля страны меньше месяца, продолжает демонстрировать верность курсу на выход страны из ЕС (со сделкой или без) до 31 октября 2019 г. Поскольку выход из Евросоюза любой ценой — это квинтэссенция премьерства Джонсона, эксперты и СМИ обращают особое внимание на последствия выхода из ЕС (особенно в формате «no deal») для центр-региональных отношений и государственной целостности Великобритании.

Первый месяц премьерства Джонсона говорит о том, что все региональные администрации обеспокоены реализацией курса на Brexit который, скорее всего, будет реализован в формате «без сделки». Более того, националисты, имеющие в регионах разный политический вес, готовы запускать новые кампании за независимость/продолжение автономизации в условиях грядущей институциональной «встряски». Это делает актуальным использование в качестве альтернативы независимости Шотландии и роста этнорегионализма в других частях Соединенного Королевства инструмента деволюции, что было продемонстрировано Дэвидом Кэмероном. При этом курс на Brexit поляризует политический процесс в регионах, что ставит вопрос об актуальности существующих деволюционных соглашений и стимулирует генерацию новых подходов к развитию деволюции в Соединённом Королевстве в меняющихся политических и институциональны условиях.

Курс на Brexit также сопровождается вопросами распределения вернувшихся от ЕС полномочий между Вестминстером и регионами, на которые пока нет четкого ответа. На протяжении всей истории членства Британии в ЕС нежелание британских элит передавать полномочия на наднациональный уровень зеркально повторяется и в нежелании делиться «вернувшимися» полномочиями с региональными администрациями внутри страны, ориентируясь на конституционную традицию с ее ключевым принципом парламентского суверенитета. И если в ответ на протест шотландского правительства Тереза Мэй все же согласилась предоставить прямой контроль региональным администрациям над большинством областей политики, который вернутся с наднационального уровня, то о позиции Джонсона на этот счет говорить пока рано.

Новый премьер не демонстрирует попыток осмысления будущего центр-региональных отношений в условиях Brexit. Попытки «залить деньгами» британского правительства возможный ущерб для сельскохозяйственной политики — это, скорее, краткосрочная мера, не затрагивающая ни вопросов стратегических взаимоотношений центра и конкретных регионов, ни будущего конституционного соглашения для всей Британии в постбрекзитовскую эпоху.

Подход нового премьер-министра, как и его предшественников, пока характеризуется отсутствием последовательной стратегии деволюции для королевства в целом. Хотя Джонсон и обозначает свою приверженность принципам юнионизма, стремление «выйти любой ценой» без понимания будущей конституционной модели Соединённого Королевства лишь запутывает решение проблемы Brexit.


Новый премьер-министр Соединённого Королевства Борис Джонсон, находящийся у руля страны меньше месяца, продолжает демонстрировать верность курсу на выход страны из ЕС (со сделкой или без) до 31 октября 2019 г. Поскольку выход из Евросоюза любой ценой — это квинтэссенция премьерства Джонсона, эксперты и СМИ обращают особое внимание на последствия выхода из ЕС (особенно в формате «no deal») для центр-региональных отношений и государственной целостности Великобритании.

В унитарном с формальной точки зрения, но активно регионализирующемся государстве вызовы Brexit несут в себе серьезные риски для развития центр-региональных отношений. Во-первых, речь идет о поляризации регионального политического процесса в Северной Ирландии и новым витке шотландского сепаратизма. Во-вторых, выход из ЕС (со сделкой или без), с одной стороны, означает, что центру и регионам необходимо распределить между собой «вернувшиеся» от ЕС полномочия. С другой стороны, подчеркивает различие социально-экономического и социокультурного развития британских регионов, которое европейский контекст и средства из структурных фондов Евросоюза могли в определенной степени нивелировать. Как было указано в одном из отчетов Палаты лордов, «ЕС — это часть того клея, который связывает Соединенное Королевство».

Исходя из вышесказанного, представляется важным понять подходы к развитию центр-региональных отношений нового кабинета министров и их импульс для британской конституционной модели.

Деволюция в контексте Brexit

Деволюция как «передача полномочий по принятию решений от центрального правительства к субнациональным парламентам» [1] стала реальностью британской политической жизни в 1998 г. вместе с принятием «новыми лейбористами» Актов о Шотландии и Уэльсе. Создание представительных органов в регионах «кельтской периферии» в самом общем смысле было обусловлено эволюцией Британии от государства одной «британской нации» к «союзному государству» [2], для которого на первый план вышло требование «усиления» голосов этнорегионов в рамках политической системы.

Одновременно с этим в Северной Ирландии в результате Соглашения страстной Пятницы после 25-летнего перерыва было отменено прямое управление из Лондона и восстановлен парламент — Стормонт. Целью деволюции в Северной Ирландии было установить мир между представителями католической и протестантской общин. Для успеха политического сотрудничества и соблюдения интересов католического меньшинства на региональный уровень политической системы были внедрены элементы консоциативной демократии: разделение постов Первого министра и его заместителя по партийному принципу и требование межпартийного согласия по важнейшим решениям местной политики.

За прошедшие двадцать лет деволюционный процесс получил продолжение во всех регионах королевства. При этом двухсторонний характер соглашений центра и регионов позволял британским политическим элитам использовать «тонкую настройку» деволюционных моделей, учитывающих региональную специфику: законодательную деволюцию в Шотландии, исполнительную деволюцию с акцентом на развитии институтов поддержания валлийского языка в Уэльсе, внедрение принципов консоциативной демократии в работу представительного органа Северной Ирландии (Стормонта) и «деволюцию городов» в Англии.

Как результат, Британия «зависла» между унитарной и федеральной структурой. По мнению известного правоведа В. Богданора, государственное устройство Великобритании характеризуется как квазифедерализм с элементами конфедерации, такими как, например, Британско-ирландский совет по решению проблем Северной Ирландии [3]. Политологи М. Гарнет и П. Линч склоняются к модели регионализированного унитарного государства, где региональные парламенты, члены которых избираются прямым голосованием, имеют большую степень независимости от центра [4].

Тем самым поиск решения проблемы Brexit сталкивается с еще более непростым вопросом будущего деволюционного соглашения в активно регионализирующемся государстве. В этой связи стоит обратить внимание на вышедший еще до референдума аналитический отчет сотрудников Университетского колледжа Лондона «Brexit: его последствия для деволюции и союза». Авторы говорили не только о возможных основаниях для всплеска сепаратизма в проевропейских Шотландии и Северной Ирландии, но и об усилении в долгосрочной перспективе дифференциации социально-экономического курса применительно к британским регионам, а также о вероятности формирования различных региональных моделей взаимодействия с Европейским союзом. Тем не менее в 2016 – 2019 гг. правительство Терезы Мэй не подключало региональные администрации к разработке соглашения с ЕС.

Курс на Brexit: региональный срез

В 2016 – 2019 гг. правительство Терезы Мэй не подключало региональные администрации к разработке соглашения с ЕС.

Понимая остроту вопроса, новоиспеченный премьер-министр пытается смягчить «встряску» для центр-региональных отношений в случае выхода из ЕС без сделки. Премьер-министр заявил о том, что у него появился дополнительный титул — «министр Союза», намекая на верность принципам юнионизма и их приоритет в ходе реализации Brexit. В ходе турне по британским регионам он пообещал 300 млн фунтов стерлингов для ускоренного экономического роста регионов на фоне предупреждений о том, что его стратегия Brexit без сделки может привести к развалу Великобритании.

При этом в ходе его первых попыток взаимодействия с региональными политическими игроками проявились конфликтные линии между курсом Джонсона и интересами регионов.

Северная Ирландия

Как правило, когда заходит разговор о будущем Северной Ирландии в составе Соединённого Королевства, в первую очередь, «всплывает» вопрос границы. Отношение нового премьера к так называемому «бэкстопу», который является «красной линией» для ЕС в ходе переговоров и который стал одной из главных причин краха политической карьеры Терезы Мэй, озвучивалось им неоднократно. Борис Джонсон считает положение о «бэкстопе» в соглашении с ЕС разделяющим и антидемократичным, поскольку оно не позволяет принять Британии одностороннее решение выйти из ЕС, препятствует переговорам о торговых соглашениях и, помимо прочего, не будет одобрено парламентом. Джонсон непреклонен в том, что Brexit без сделки предпочтительнее, чем «бэкстоп». Ему, как и Мэй, нужно опираться на поддержку в Палате общин североирландской Демократической юнионистской партии — противницы «бэкстопа».

По мнению Джонсона, вопрос о границе нужно вывести за рамки любых соглашений с ЕС и заменить его альтернативными договоренностями, которые будут достигнуты позже. Тем самым, Джонсон предлагает решить вопрос обеспечения беспрепятственного потока товаров и людей через границу во время переходного периода отношений Британии и ЕС.

Что касается региональных партий, то Демократическая юнионистская партия выступает против «бэкстопа», так как он будет означать «особенный статус» для региона, который и так испытывает проблемы в ходе интеграции в политическое и экономическое пространство Соединенного Королевства. Партия Шинн Фейн считает, что если случится выход без сделки, то нужно немедленно проводить референдум по вопросу ирландского воссоединения. Так, премьер Ирландии Лео Варадкар уже заявляет о том, что вопрос ирландского объединения может стать актуален и «нужно быть к этому готовым».

Вместе с тем Brexit несет в себе более глубокие вызовы, чем вопрос границы, возвращая в региональную политику поляризацию между юнионистами и националистами, снятую с повестки Соглашением Страстной пятницы. Так, в Северной Ирландии было парализована работа правительства в январе 2017 г. из-за неспособности ДЮП и Шинн Фейн договориться. Лондон ввел прямое управление регионом, хотя националисты предпочли бы совместного управление Лондона и Дублина.

Именно на восстановление функционирования правительства в Северной Ирландии направил свои силы Джонсон, призвав пять североирландских партий объединить усилия для возобновления его работы. Однако до полного решения проблемы Brexit восстановление политического сотрудничества юнионистов и националистов выглядит проблематичным.

Шотландия

Премьер, заявлявший, что если встанет вопрос между Brexit и единством союза, то он выберет второе, активировать статью 30 пока не намерен.

Необходимо отметить, что со времен Маргарет Тэтчер, решившей использовать Шотландию как «поле для налоговых экспериментов», введя там подушный налог на год раньше, чем в Англии и Уэльсе, тори воспринимаются в регионе как «антишотландская партия». Если в 1979 г. от Шотландии в Палату общин избралось 22 тори, то в 1997 году — ни одного. Ситуация стала демонстрировать позитивную для консерваторов динамику при Дэвиде Кэмероне, развивавшем шотландскую деволюцию как альтернативу независимости и инструмент для электорального оживления шотландских консерваторов. Тереза Мэй напротив стремилась заморозить дальнейший деволюционный процесс в Шотландии до реализации Brexit, который выступал (и выступает) в качестве благоприятной почвы для сепаратизма.

Избрание премьером Джонсона сыграло на руку политическим силам, которые заинтересованы в сохранении и развитии антиконсервативных и сепартистских настроений в Шотландии. В первую очередь речь идет о Шотландской национальной партии (ШНП), для которой все завоевания деволюции выступают как плацдарм для борьбы за независимость. Бывший лейбористский премьер Гордон Браун даже заявил о том, что Борис Джонсон может стать последним премьером Соединенного Королевства, поскольку антиевропейский консерватизм, представителем которого является новый премьер, воспринимается в проевропейской Шотландии как антишотландский.

Курс Джонсона на выход из ЕС любой ценой несет в себе большие риски для деволюционной модели в Шотландии. Во-первых, ШНП движется большими шагами в сторону второго референдума о независимости региона. По недавнему социологическому опросу, который провело агентство лорда Эшкрафта, после избрания Джонсона премьером сторонники независимости стали доминировать среди шотландцев (52%). Среди этого числа — треть тех, кто голосовал против независимости на референдуме в сентябре 2014 года. Сама Шотландская национальная партия, как основной проводник идеи независимого государства, продолжает доминировать на шотландском политическом поле. На европейских выборах 2019 года партия Николы Стержин провела в Европарламент 3 из 6 шотландских депутатов, получив 37,7% голосов шотландцев (предыдущий рекорд на выборах в ЕП у партии был в 1994 году — 32.6%). Поскольку ШНП шла на выборы с отчетливой проевропейской программой, ее лидер интерпретировала их результаты как явное «анти-брезкитовское» голосование. Выход без сделки из ЕС лидер ШНП считает катастрофой и планирует провести референдум о независимости во второй половине 2021 года.

Формально, чтобы второй референдум о независимости Шотландии стал реальностью, правительство Джонсона должно активировать статью 30 Акта о Шотландии. Премьер, заявлявший, что если встанет вопрос между Brexit и единством союза, то он выберет второе, активировать статью 30 пока не намерен. При этом не озвучивает Джонсон и намерений развивать деволюцию в Шотландии, чтобы не допустить новый виток борьбы за независимость.

Во-вторых, ситуация в Шотландии для нового премьера и лидера партии осложняется необходимостью найти подход к региональному отделению партии во главе с Руфь Давидсон. Проголосовав в 2016 году за членство страны в ЕС, она открыто заявляет, что не поддерживает Brexit без сделки: «как лидер партии в Шотландии, моя позиция независима от правительства. Мне не нужно подписываться под выходом без сделки, чтобы продолжать работать». Более того, в ходе выборов лидера Консервативной партии Давидсон говорила о том, что избрание Джонсона — это катастрофа для Соединенного Королевства, поскольку его фигура подтолкнет Шотландию к независимости.

В преддверии региональных выборов в 2021 году курс на Brexit консервативного правительства вполне вероятно оттолкнет избирателя и от шотландских консерваторов. Не сформировав существенную фракцию, они не смогут влиять на вопросы шотландского образования, здравоохранения и инфраструктуры, которые находятся в ведении шотландского парламента Холируд. Тем самым, консерваторы потеряют еще один "рычаг" управления Шотландией.

Открывающийся для Джонсона «шотландский фронт» ввиду роста числа шотландцев готовых проголосовать за независимость и, как следствие, роста активности ШНП, осложняется невозможностью опереться в этой борьбе на шотландских консерваторов, большинство которых, будучи противниками выхода без сделки, на выборах лидера партии проголосовало за Ханта.

Уэльс

Правительство меньшинства лейбористов в Уэльсе демонстрирует беспокойство относительно возможного выхода королевства без сделки. При этом первый министр Уэльса левый лейборист Марк Дрейкфорд стремится использовать Brexit для того, чтобы получить новые конституционные концессии от Лондона. Джо Майлз, министр по вопросам Brexit Уэльса говорит о том, что британскому правительству нужно фундаментально изменить подход к деволюции, чтобы сохранить единство союза.

При этом в дебатах относительно будущего Уэльса доминирует экономический аспект. Уэльс как аграрный и дотационный регион более чувствителен к прекращению финансового потока из фондов ЕС. Фермеры опасаются, что последствия выхода без сделки для валлийского сельского хозяйства будут плачевными. Правительство Джонсона, в свою очередь, утверждает, что выход из Общей сельскохозяйственной политики ЕС станет «исторической возможностью для введения новых схем поддержки сельского хозяйства и откроет новые рынки для сельскохозяйственного экспорта Великобритании».

Более того, Борис Джонсон во время своего предвыборного ралли пообещал Уэльсу, что компенсирует те средства, которые регион получает через структурные фонды ЕС (почти 5 млрд фунтов до 2020 года), но предложил, чтобы «министры в Лондоне имели право голоса в том, как эти средства будут использованы». Подобный шаг используется оппонентами Джонсона как обвинение в свертывании деволюции в Уэльсе.

В целом ситуация для продвижения курса на Brexit для Джонсона в Уэльсе проще, чем в Шотландии. Несмотря на то, что первый министр Уэльса, как и Никола Стержин в Шотландии, стремится акцентировать внимание на том, что британское правительство «вытаскивает» регион из ЕС без сделки против его воли, валлийское общество более подвержено евроскептическим настроением. Победа в Уэльсе Партии Брекзита с 31.3% голосов на выборах в Европарламент яркое тому подтверждение. Во-вторых, тори в Вестминстере и валлийское отделение Консервативной партии ввиду его меньшей автономии от центра демонстрирует большую сплоченность, чем в случае Шотландии. Лидер валлийских консерваторов Эндрю Дэвис считает, что у Джонсона есть «хорошее понимание» деволюции, поскольку тот был мэром Лондона. Наконец, несмотря на то, что валлийские националисты ("Плайд Камри") вынашивают идею о референдуме о независимости в случае, если Brexit случится, поддержка независимости среди валлийцев держится на уровне 10%.

Импульс для будущего конституционного устройства Соединенного Королевства

Первый месяц премьерства Джонсона говорит о том, что все региональные администрации обеспокоены реализацией курса на Brexit который, скорее всего, будет реализован в формате «без сделки». Более того, националисты, имеющие в регионах разный политический вес, готовы запускать новые кампании за независимость/продолжение автономизации в условиях грядущей институциональной «встряски». Это делает актуальным использование в качестве альтернативы независимости Шотландии и роста этнорегионализма в других частях Соединенного Королевства инструмента деволюции, что было продемонстрировано Дэвидом Кэмероном. При этом курс на Brexit поляризует политический процесс в регионах, что ставит вопрос об актуальности существующих деволюционных соглашений и стимулирует генерацию новых подходов к развитию деволюции в Соединённом Королевстве в меняющихся политических и институциональны условиях.

Курс на Brexit также сопровождается вопросами распределения вернувшихся от ЕС полномочий между Вестминстером и регионами, на которые пока нет четкого ответа. На протяжении всей истории членства Британии в ЕС нежелание британских элит передавать полномочия на наднациональный уровень зеркально повторяется и в нежелании делиться «вернувшимися» полномочиями с региональными администрациями внутри страны, ориентируясь на конституционную традицию с ее ключевым принципом парламентского суверенитета. И если в ответ на протест шотландского правительства Тереза Мэй все же согласилась предоставить прямой контроль региональным администрациям над большинством областей политики, который вернутся с наднационального уровня, то о позиции Джонсона на этот счет говорить пока рано.

Новый премьер не демонстрирует попыток осмысления будущего центр-региональных отношений в условиях Brexit. Попытки «залить деньгами» британского правительства возможный ущерб для сельскохозяйственной политики — это, скорее, краткосрочная мера, не затрагивающая ни вопросов стратегических взаимоотношений центра и конкретных регионов, ни будущего конституционного соглашения для всей Британии в постбрекзитовскую эпоху.

Подход нового премьер-министра, как и его предшественников, пока характеризуется отсутствием последовательной стратегии деволюции для королевства в целом. Хотя Джонсон и обозначает свою приверженность принципам юнионизма, стремление «выйти любой ценой» без понимания будущей конституционной модели Соединённого Королевства лишь запутывает решение проблемы Brexit.

1. Garnett M., Lynch P. Exploring British Politics. London, 2009. P. 279.

2. Bogdanor V. The New British Constitution. Oxford: Hard Publishing, 2009. P. 109.

3. Bogdanor V. Opt. cit. P. 118-119.

4. Garnett M., Lynch P. Opt.cit. P. 278


Оценить статью
(Голосов: 3, Рейтинг: 5)
 (3 голоса)
Поделиться статьей

Текущий опрос

Каковы, по вашему мнению, цели США в отношении России?

Прошедший опрос

  1. Какие глобальные угрозы, по вашему мнению, представляют наибольшую опасность для человечества в ближайшие 20 лет? Укажите не более 5 вариантов.

    Загрязнение окружающей среды  
     474 (59.03%)
    Терроризм и экстремизм  
     390 (48.57%)
    Неравномерность мирового экономического развития  
     337 (41.97%)
    Глобальный системный кризис  
     334 (41.59%)
    Гонка вооружений  
     308 (38.36%)
    Бедность и голод  
     272 (33.87%)
    Изменение климата  
     251 (31.26%)
    Мировая война  
     219 (27.27%)
    Исчерпание природных ресурсов  
     212 (26.40%)
    Деградация человека как биологического вида  
     182 (22.67%)
    Эпидемии  
     158 (19.68%)
    Кибератаки на критическую инфраструктуру  
     152 (18.93%)
    Недружественный искусственный интеллект  
     74 (9.22%)
    Падение астероида  
     17 (2.12%)
    Враждебные инопланетяне  
     16 (1.99%)
    Другое (в комментариях)  
     10 (1.25%)
Бизнесу
Исследователям
Учащимся