Поправка Шермана: борьба с ветряными мельницами?

Прохождение в Палате представителей Конгресса США поправки к оборонному бюджету 2020 года вызвало большой резонанс в России. Поправка была внесена демократом Брэдом Шерманом. Она предполагает ограничения против российского суверенного долга в связи с проблемой вмешательства в американские выборы. Многие российские СМИ вышли с алармистскими, а подчас и катастрофическими заголовками. Предложенную поправку действительно трудно назвать хорошей новостью, как и любые санкции против России. Однако здесь важны детали и трезвый взгляд на вещи.

Прохождение в Палате представителей Конгресса США поправки к оборонному бюджету 2020 года вызвало большой резонанс в России. Поправка была внесена демократом Брэдом Шерманом. Она предполагает ограничения против российского суверенного долга в связи с проблемой вмешательства в американские выборы. Многие российские СМИ вышли с алармистскими, а подчас и катастрофическими заголовками. Предложенную поправку действительно трудно назвать хорошей новостью, как и любые санкции против России. Однако здесь важны детали и трезвый взгляд на вещи.

Иван Тимофеев:
«Драконовские санкции» пока откладываются

Прежде всего, прохождение санкционных инициатив Конгресса через закон об оборонном бюджете и иные крупные инициативы — нормальное явление. Так, например, через оборонный бюджет 2013 года был проведён Акт о свободе и нераспространении в Иране (IFCA of 2012). Санкционные инициативы могут группироваться и компоноваться вместе, как это произошло c PL 1115-44 (CAATSA), где наряду с Россией санкции вводились против Ирана и КНДР. Здесь работает логика «прицепа» или «поезда» — в компании более крупного проекта та или иная частная тематика может пройти быстрее.

Угрозы санкций против российского суверенного долга также вряд ли можно назвать новым явлением. Статья 242 упомянутого закона CAATSA обязывала министерство финансов США предоставить Конгрессу отчёт о целесообразности таких мер.

Тогда Минфин высказал осторожную позицию — ограничения против обязательств суверенного долга нанесут ущерб России, но от них также пострадают и американские инвесторы. Впрочем, заключение Минфина мало повлияло на решимость конгрессменов включать данную меру в последующие санкционные инициативы.

Наиболее масштабной из них является так называемая DASKAA (Defending American Security from Kremlin Aggression Act // Закон о защите безопасности Америки от агрессии Кремля). Её последняя редакция была внесена в феврале 2019 года. DASKAA отличается тем, что предлагает меры сразу по широкому спектру тем — от Украины до химических инцидентов, от вмешательства в выборы до проблемы прав человека. Соответственно, предлагается и широкий набор санкционных мер. Ограничения против суверенного долга — лишь одно из них. Оно соседствует с другими мерами — санкциями против «олигархов», цифрового сектора, проектов LNG и финансовых институтов. Все эти меры предлагаются в виде дополнений в уже существующий CAATSA.

Другой известный законопроект DETER также предлагает ограничения против российского суверенного долга. Существует несколько версий DETER. Его первая версия появилась 16 января 2018 года и тогда именовалась как “Defending Elections from Threats by Establishing Redlines Act of 2018”. Его внесли сенаторы Ван Холлен и Марко Рубио. Особенностью документа была концентрация только на проблеме вмешательства. Условием для введения санкций должно было быть заключение директора Национальной разведки США о факте российского вмешательства. То есть санкции должны были стать ответом на вмешательство, а не профилактической мерой. Но, как и в DASKAA, ограничения против долга шли в длинном списке других, гораздо более жёстких мер — от блокирования активов российского правительства, до ограничений против крупных российских банков и энергетических компаний. Важной составляющей DETER было условие отмены санкций — невмешательство в американские выборы в течение как минимум двух циклов президентских выборов. Впоследствии сенатор Рубио предлагал новую редакцию DETER. Однако в ней не было фундаментальных новаций.

Иван Тимофеев:
Новый DETER. Смогут ли санкции помочь сдерживанию России?

Следует отметить, что существует ещё одна версия DETER — “Defending Elections against Trolls from Enemy Regimes Act”. Его последняя версия была внесена 4 июня 2019 года и вообще не касается обозначенных выше санкций. Единственное назначение законопроекта — поправки в Акт об иммиграции и гражданстве (Immigration and Nationality Act), которые дают возможность отказывать в визе или депортировать из США тех, кто замешан во вмешательстве в выборы. Данный законопроект уже прошёл Сенат — в отличие от DASKAA и другой версии DETER.

Наконец, в черновом варианте в мае 2019 года предлагался документ “To respond and deter Russian attacks on the integrity of United States elections, and for other purposes”. Документ воспроизводил привычный набор мер, похожий по своей логике на первый DETER и на DASKAA, с отличиями в некоторых деталях. Cуверенный долг России также фигурировал уже в виде стандартной формулировки. Впрочем, документ был явно «сырым» и дальнейшего развития, судя по всему, не получил.

Администрация президента Трампа тоже не сидела сложа руки. 12 сентября 2018 года Дональд Трамп подписал указ №13848 «Об использовании санкций в случае иностранного вмешательства в американские выборы». Указ появился накануне промежуточных выборов в Конгресс. Он предполагал использование санкций в том случае, если директор Национальной разведки во взаимодействии с другими ведомствами установят факт вмешательства и доложат об этом не позже, чем через 45 дней после завершения выборов. В случае выявления факта вмешательства любая собственность причастных к вмешательству на территории США подлежит заморозке. Кроме того, указ обязывал профильные ведомства подготовить для президента рекомендации относительно более широкого набора санкций. В числе девяти возможных мер — запрет гражданам и юридическим лицам США инвестировать или вкладываться в долговые обязательства подсанкционного лица. Иными словами, администрация планировала использовать санкции лишь в случае нового вмешательства, которое после выборов в Конгресс зафиксировано не было.

Поправка Шермана — своеобразная смесь элементов DASKAA, DETER и указа 13848. От DETER и президентского указа она заимствует исключительный фокус на вмешательстве в выборы. Однако в отличие от них она предполагает введение санкций сразу, независимо от того, будет ли установлен факт вмешательства в очередных выборах или нет.

По всей видимости, достаточным основанием считаются события 2016 года, которые Конгрессом рассматриваются как подтверждённый факт. В этом отношении поправка ближе к DASKAA. Новацией поправки в сравнении со всеми предыдущими документами является концентрация только на ограничениях против суверенного долга России. Причём речь идёт о «новых» долговых обязательствах, которые будут выпущены через 180 дней после вступления поправки в силу. Никакие другие санкции в документе не упоминаются, тогда как во всех предшествующих законах, указах или законопроектах санкции предлагались в комплексе. В отличие от указа 13848 проект поправки направлен только против России, то есть он не имеет универсального характера.

Иван Тимофеев, Самюэль Чарап:
Кодекс невмешательства

В сравнении с DETER поправка Шермана предполагает несколько большую гибкость в вопросе отмены санкций. По крайней мере, их отмена не требует как минимум двух электоральных циклов «без вмешательства». После очередных федеральных выборов директор Национальной разведки во взаимодействии с другими ведомствами должен установить или опровергнуть факт вмешательства. В случае отсутствия вмешательства санкции должны быть сняты. Однако для этого потребуется ещё совместная резолюция Конгресса, которая должна подтвердить выводы разведки. Без такой резолюции санкции снять нельзя, то есть Конгресс, по всей видимости, исходит из возможного давления президента на разведку.

Важным представляется и то, что поправка конкретизирует понятие вмешательства в выборы (попытки таких определений были, например, в DETER). Речь идёт о несанкционированном доступе к избирательной инфраструктуре, финансовых вложениях в политическую рекламу, а также использовании социальных и традиционных медиа для дезинформации граждан США. Последний пункт представляется уязвимым для широкой интерпретации — особенно это касается традиционных медиа. Однако далее в поправке указывается, что под вмешательство не подпадают СМИ, которые не скрывают своего государственного финансирования. Иными словами, вещание RT и «Спутника» вряд ли будет интерпретировано как вмешательство в том случае, если поправка пройдёт без изменений.

Однако шансы на прохождение поправки пока остаются неочевидными. Большой пользы в отношениях с Россией она американцам не принесёт. Скорее наоборот. Очередные санкции могут сбить с курса диалог по контролю над вооружениями, в котором заинтересованы сами США. В Москве не будут разбираться в хитросплетениях американской внутренней политики и вполне могут его заморозить. Санкции против «нового» российского долга не принесут американским инвесторам столь же больших потерь — в сравнении с ограничениями против долговых обязательств в целом. Но и пользы от них тоже ждать не стоит — американские инвесторы просто окажутся в худших условиях в сравнении с другими иностранцами, то есть ущерб будет измеряться упущенной выгодой. Большого вреда самой России инициатива Шермана тоже не нанесёт. С учётом того, что никакого вмешательства в промежуточные выборы в Конгресс зафиксировано не было, поправка может превратиться в борьбу с ветряными мельницами. Впрочем, инвесторам вряд ли от этого легче. Для них любые новые санкции повышают неопределённость и риск, независимо от политических результатов.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».