Политика России в меняющейся Африке: в поисках стратегии

В последние 15 лет все больше начали говорить о возвращении России в Африку. Важен сам глагол: именно возвращается, а не возвратилась. Тем самым формируется тезис о том, что быстрых успехов на африканском направлении российской внешней политики, вероятно, ждать не стоит. С этим можно было бы согласиться, если бы были какие-либо временные ограничения: однако и сегодня, и после грядущего саммита «Россия — Африка» ни те, кто формирует российскую политику в отношении Африки, ни те, кто ее претворяет в жизнь, ни те, кто эту политику анализирует, не могут четко сформулировать, когда и что именно Россия должна сделать на континенте. Российская политика в Африке вполне может похвастаться некоторыми достижениями, но за ними совершенно не просматривается какая-либо стратегия, система, упорядоченность. В таком виде отношения могли сносно работать до обострения международной обстановки (гражданская война в Сирии, крымские события, торговая война США и КНР), но сейчас Москве желательно четко понимать, что Африка может предложить России, что Россия может предложить Африке, где наши интересы с африканскими странами пересекаются, до какой степени России необходимо включаться в процесс экономического и политического развития континента.

Новая международная реальность с безжалостностью обнажает те проблемы, которые давно существуют в российско-африканских отношениях. Первая из этих проблем: Африка стремительно меняется. Поэтому все труднее опираться на советские наработки — особенно это касается образовательных связей. Сам по себе факт обучения в России (или в дружественных нам странах) уже не имеет прежнего значения для налаживания контактов с африканскими элитами, установления доверительных отношений в духе советской дипломатии. Еще одно измерение перемен в Африке — этнокультурное. Россия нуждается в совершенно новом наборе месседжей для дипломатии в Африке, поскольку отсылки к истории (например, к антиколониальной борьбе) могут не так хорошо работать в новых реалиях континента.

Какая стратегия нужна России? Концепция внешней политики 2016 г. содержит утверждение, что России интересно «разноплановое взаимодействие с африканскими государствами». Представляется, что такую цель проще достигнуть, используя индийский и японский опыт: акцент на горизонтальных связях, мощное дипломатическое присутствие как инструмент координации помощи развитию и публичной дипломатии. Реализация такой стратегии менее затратная по сравнению с опытом КНР, однако и в этом случае совокупный объем помощи развитию, кредитов и грантов должен вырасти по сравнению с нынешними показателями: по данным МИД РФ, в 2018 г. африканские страны получили от России только около 10 млн долл. в рамках «комплексного содействия» экономическому развитию. Помимо финансовой составляющей (и здесь сложно переоценить роль РЭЦ или аналогичных ему институтов) для российской стратегии важен выбор стран-партнеров. В свое время многие крупные игроки испытывали свою стратегию на какой-либо ограниченной группе африканских государств: для Турции это было Сомали, для КНР — Судан и Ангола, для Индии — страны Восточной Африки. В этом отношении российское руководство, видимо, проявляет осторожность и предполагает сформировать две тестовые группы — группу крупных стран Африки (Египет, Нигерия, ЮАР) и группу нестабильных государств Сахеля (ЦАР, Судан). Насколько такой подход поможет все-таки определиться со стратегией в отношении континента — покажет время.

В конечном счете, диверсификация внешнеполитических и внешнеторговых контактов в нынешней обстановке для России — вопрос первостепенный. Сейчас и на Африканском континенте благоприятный момент для возвращения России, и в России — благоприятный момент для осмысления своих целей и задач в Африке. Главное — понимать, что это может очень быстро измениться.

В последние 15 лет все больше начали говорить о возвращении России в Африку. Важен сам глагол: именно возвращается, а не возвратилась. Тем самым формируется тезис о том, что быстрых успехов на африканском направлении российской внешней политики, вероятно, ждать не стоит. С этим можно было бы согласиться, если бы были какие-либо временные ограничения: однако и сегодня, и после грядущего саммита «Россия — Африка» ни те, кто формирует российскую политику в отношении Африки, ни те, кто ее претворяет в жизнь, ни те, кто эту политику анализирует, не могут четко сформулировать, когда и что именно Россия должна сделать на континенте. Российская политика в Африке вполне может похвастаться некоторыми достижениями, но за ними совершенно не просматривается какая-либо стратегия, система, упорядоченность. В таком виде отношения могли сносно работать до обострения международной обстановки (гражданская война в Сирии, крымские события, торговая война США и КНР), но сейчас Москве желательно четко понимать, что Африка может предложить России, что Россия может предложить Африке, где наши интересы с африканскими странами пересекаются, до какой степени России необходимо включаться в процесс экономического и политического развития континента.

Алексей Богуславский:
Найти свою нишу в Африке: ближневосточный и азиатский опыт

Новая международная реальность с безжалостностью обнажает те проблемы, которые давно существуют в российско-африканских отношениях. Первая из этих проблем: Африка стремительно меняется. Поэтому все труднее опираться на советские наработки — особенно это касается образовательных связей. Если в СССР готовили будущую элиту африканских стран (партийных функционеров, военных, руководителей производств, инженеров и врачей), то выпускникам российских вузов из Африки еще придется искать свое место на рынке труда. На сегодняшний день отношения с Африкой во многом вернулись к уровню позднего Советского Союза: и в 1992 г., и в 2019 г. у власти в африканских странах три выпускника вузов соцстран [1]. Несколько обнадеживает поток студентов: в 2018 г. в российских вузах обучалось 6781 студентов из стран Африки на программах бакалавриата, 8713 студентов — на программах специалитета, 1577 студентов — на программах магистратуры, то есть в совокупности более 17 тыс. человек. Если сравнить с данными, например, за 1988 год, то цифры вполне сопоставимы: в вузах СССР обучалось 44,2 тыс. студентов из развивающихся стран, около половины из которых представляли страны Африки [2]. Но совершенно очевидно, что сам по себе факт обучения в России (или в дружественных нам странах) уже не имеет прежнего значения для налаживания контактов с африканскими элитами, установления доверительных отношений в духе советской дипломатии.

Еще одно измерение перемен в Африке — этнокультурное. Яркий тому пример — незамеченная отечественным экспертным сообществом «революция оромо» в Эфиопии (2014–2018 гг.). В профессиональной среде принято говорить об особом месте Эфиопии в российской внешней политике — общая христианская культура, родина прадеда А.С. Пушкина, первый госпиталь в стране, построенный российским Красным Крестом еще в 1898 г. Однако этнополитический баланс в стране стремительно меняется: на смену южносемитскому христианскому большинству (амхара, тигре, гураге) приходит этнос оромо, который уже сейчас составляет 30–40% населения страны. Именно эту перемену зафиксировала трансформация правящей партии и правительства: под влиянием протестов и кровавых стычек в штате Оромия командные высоты политики и экономики перешли от тиграйского клана к блоку оромо и так называемых «южных народов». Важно понимать, что оромо — преимущественно мусульмане и политеисты по вероисповеданию, поэтому для них не имеет никакого значения общее христианское наследие России и Эфиопии. Также для оромо не имеют значение российско-эфиопские связи в имперский период (не только госпиталь, но и Пушкин!): в Эфиопской (Абиссинской) империи оромо находились в низшем слое социальной иерархии, изучение языка оромо практически не допускалось, а их самих называли «галла» — по одной из версий, «отвергнутые Богом» [3]. И эфиопский пример — это не исключение из правила, сходные процессы можно наблюдать в Чаде, Камеруне, Бенине и других странах. Проще говоря, Россия нуждается в совершенно новом наборе месседжей для дипломатии в Африке, поскольку отсылки к истории (например, к антиколониальной борьбе) могут не так хорошо работать в новых реалиях континента.

Ольга Кулькова:
Что Россия может предложить Африке

Вторая важная проблема — эффекты «болезни роста», которые испытывает Африка. На континенте 635 млн человек не имеют доступа к электричеству [4], около 330 млн не имеют базового доступа к источникам питьевой воды [5], около 240 млн — страдают от хронического недоедания [6]. При этом в Африке с огромной скоростью происходит урбанизация: в 1995–2015 гг. численность городского населения выросла вдвое и составила более 40% всех жителей континента. С темпами роста по 3–4% в год этот показатель к 2050 году составит 56% населения Африки (около 1,3 млрд человек) [7]. Это означает, что уже сейчас в африканских странах формируется мощный постиндустриальный сектор услуг, который сопутствует городскому образу жизни. Только в Африке южнее Сахары в 2018 г. было зафиксировано 456 млн уникальных пользователей мобильных телефонов: к 2025 году ожидается, что этот показатель превысит 600 млн человек [8]. Континент уже переходит к цифровой экономике: в 2017 г. было совершено 21 млн онлайн-покупок на сумму около 2 млрд долларов [9].

Что означают такие контрасты для России? В Африке очень быстро меняется обстановка, возникают новые возможности и риски, утрачивают смысл бизнес-идеи сегодняшнего дня. Тот, кто сумеет выявить новые возможности и придумает, как ими воспользоваться, получит несомненные преимущества. С этой точки зрения, Россия может многое: у нас очень хорошо налажена система мониторинга обстановки на континенте (свыше 40 посольств, 4 торгпредства). Однако существуют проблемы c использованием полученной информации. Например, в 2015 г. с целью продвижения несырьевого экспорта был учрежден «Российский экспортный центр», который, в теории, должен превращать аналитику российских зарубежных представительств в реальные предложения для наших экспортеров. По данным за прошлый год, РЭЦ пока занимает скорее выжидательную позицию и дублирует некоторые функции торгпредств.

Алексей Богуславский:
Кто пользуется африканскими природными ресурсами?

Совмещение мониторинга с реальными предложениями на африканском рынке — это во многом вопрос стратегии, ведь мониторинг проводится для достижения определенного набора долгосрочных целей. В частности, китайская стратегия такова: Китай предоставляет доступные кредиты странам в обмен на получение контрактов китайскими корпорациями (прежде всего, энергетическими и строительными). Основным источником информации для КНР остается элита африканских государств: китайские корпорации нередко потакают ее запросам, содействуют постройке официальных правительственных зданий и престижных объектов («бетонная дипломатия») [10]. Для поддержания соответствующих контактов Пекин сформировал мощное дипломатическое присутствие на континенте (посольства в 51 государстве Африки). Напротив, Индия делает ставку на «дипломатию развития»: основные усилия индийского бизнеса и государства направлены на самые болезненные сферы экономики континента — медицина, сельское хозяйство, здравоохранение, телекоммуникации. В основе этого подхода — стремление дать импульс двусторонней публичной дипломатии, сделать источником информации само население Африки (по крайней мере, часть этого населения). Соответственно, и представительств Индии на континенте меньше, чем у КНР, — пока только 34 (с перспективой увеличения до 38). Интереcна и стратегия Японии на континенте: Токио пытается установить связи по линии «бизнес к бизнесу» (B2B) и вписать эти связи в контекст деятельности международных структур (ООН, Всемирный банк). Отсюда возникает необходимость многоуровневой дипломатии — взаимодействия не только со странами и местными бизнесменами, но и с африканскими интеграционными структурами (например, САДК), представительствами международных организаций в Африке. В результате у Японии открыто 37 посольств на континенте. Из вышеприведенных примеров видно, что мониторинг обстановки не может существовать в отрыве от целей и задач государственной политики.

Алексей Богуславский:
Африканская политика Дели — победа содержания над формой

Какая стратегия нужна России? Концепция внешней политики 2016 г. содержит утверждение, что России интересно «разноплановое взаимодействие с африканскими государствами» [11]. Представляется, что такую цель проще достигнуть, используя индийский и японский опыт: акцент на горизонтальных связях, мощное дипломатическое присутствие как инструмент координации помощи развитию и публичной дипломатии. Реализация такой стратегии менее затратная по сравнению с опытом КНР, однако и в этом случае совокупный объем помощи развитию, кредитов и грантов должен вырасти по сравнению с нынешними показателями: по данным МИД РФ, в 2018 г. африканские страны получили от России только около 10 млн долл. в рамках «комплексного содействия» экономическому развитию [12]. Помимо финансовой составляющей (и здесь сложно переоценить роль РЭЦ или аналогичных ему институтов) для российской стратегии важен выбор стран-партнеров. В свое время многие крупные игроки испытывали свою стратегию на какой-либо ограниченной группе африканских государств: для Турции это было Сомали, для КНР — Судан и Ангола, для Индии — страны Восточной Африки. В этом отношении российское руководство, видимо, проявляет осторожность и предполагает сформировать две тестовые группы — группу крупных стран Африки (Египет, Нигерия, ЮАР) и группу нестабильных государств Сахеля (ЦАР, Судан). Насколько такой подход поможет все-таки определиться со стратегией в отношении континента — покажет время [13].

В конечном счете, диверсификация внешнеполитических и внешнеторговых контактов в нынешней обстановке для России — вопрос первостепенный. Сейчас и на Африканском континенте благоприятный момент для возвращения России, и в России — благоприятный момент для осмысления своих целей и задач в Африке. Главное —понимать, что это может очень быстро измениться.

1. В 1992 году — Ангола, Египет, Мали. Сегодня — Ангола, Сейшелы, Мозамбик.

2. Народное образование и культура в СССР (статистический сборник). М.: Финансы и статистика, 1989. С. 239. URL: http://istmat.info/files/uploads/26588/obraz_sssr_1989_obrazovanie.pdf

3. Конечно, были и исключения – например, верхушка племени йеджу в XVIII-XIX вв., родственники правителей присоединенных западных и южных территорий в XIX в. Подробнее см.: Лошкарёв И. Д. Развитие идентичности этноса оромо и политические процессы в Эфиопии (XVII-XX вв.) // Вестник Брянского государственного университета. – 2018. – №. 1 (35). С. 105-110.

4. Atlas of Africa Energy Resources. United Nations Environment Programme, 2017. р. 6.

5. Под базовым доступом к питьевой воде терминология ООН подразумевает возможность доставить питьевую воду в жилище (из водоемов, колодцев) за 30 минут или за более короткий срок (путь туда и обратно). См.: Прогресс в области обеспечения питьевой водой, санитарии и гигиены. ЮНИСЕФ, 2017. C. 10.

6. По определению ФАО, недоедание — это такой тип питания, который не обеспечивает организму достаточной энергии для здоровой и активной жизни. См.: State of Food Security and Nutrition in the World 2019. FAO, 2019. p. 3.

7. Economic Report on Africa 2017: Urbanization and Industrialization for Africa’s Transformation. ECA, 2017. рр. 65–67.

8. The Mobile Economy. Sub-Saharan Africa 2019. GSMA Intelligence, 2019. p. 4.

9. UNCTAD B2C e-commerce Index 2018. Focus on Africa. рр. 16-17.

10. Пример – недавние контракты по строительству штаб-квартир Африканского союза и ECOWAS.

11. Указ Президента Российской Федерации от 30.11.2016 г. № 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации».

12. МИД России не включил в обзор инвестиционные связи, которые находятся в несколько лучшем положении (например, проекты «Росатома» в Нигерии, Египте). См.: Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность Российской Федерации в 2018 году. Обзор МИД РФ. М., 2019. С. 59.

13. В недавнем материале агентство Stratfor попыталось с помощью иллюстративного материала обосновать тезис, что Россия руководствуется геополитическими соображениями и выстраивает условную линию сотрудничества с севера на юг Африки. Этот тезис смешивает два разных понятия: само сотрудничество и интенсивность сотрудничества.