Первым делом — самолеты

7 апреля 2025 г. Судом ЕАЭС было вынесено консультативное заключение по заявлению Министерства юстиции Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о ЕАЭС в части оказания услуг на воздушном транспорте на внутреннем рынке Союза.

Речь идет о запрете авиационных властей Казахстана на полеты в республику самолетов марки Boeing, принадлежащих авиакомпании Белавиа. Основанием для этого послужили экстерриториальные санкции США против авиакомпании Белавиа, блокирующие использование на международных маршрутах самолетов марки Boeing. Согласно широко распространенной позиции, экстерриториальные санкции противоречат международному праву, поскольку фактически означают неправомерное расширение юрисдикции и нарушение принципа суверенного равенства.

Исполнение иностранных и неправомерных с точки зрения международного права санкций между государствами, входящими в одно интеграционное объединение, порождает целый ряд проблем правового и политического характера.

В рамках разбирательства основной вопрос заключался в том, в какой степени право ЕАЭС затрагивает вопросы, касающиеся воздушного сообщения между странами Союза. Суд пришел к выводу о том, что право ЕАЭС регулирует отношения, связанные с оказанием услуг на воздушном транспорте между странами Союза.

В ситуациях, когда иностранные государства применяют экстерриториальные санкции против одних государств-членов экономические союза, то для других государств-членов возникает дилемма между исполнением обязательств, вытекающих из членства в интеграционном объединении, и необходимостью соблюдать иностранные односторонние санкции.

Иностранные ограничительные меры не создают никаких международных обязательств ни для одного из государств — членов ЕАЭС, что могло бы выступить основанием для ограничений во взаимной торговле.

Каждое государство-член обладает полным и исключительным суверенитетом на воздушное пространство над своей территорией. Однако это не означает, что при реализации своих суверенных прав государства-члены не должны соблюдать обязательства, вытекающие из права Союза.

Никто не может обязать одно государство — член ЕАЭС осуществлять воздушные перевозки с другим государством-членом. Однако если такие перевозки осуществляются, то услуги в указанной области должны оказываться на недискриминационной основе и соответствовать нормам права ЕАЭС.

Согласно позиции Суда ЕАЭС, любые новые ограничения в сфере услуг воздушного транспорта не совместимы с правом Союза, если только они не обусловлены причинами, прямо предусмотренными в Договоре о ЕАЭС.

Экстерриториальные санкции США в отношении авиакомпании Белавиа не создают никаких международных обязательств ни для одного из государств — членов ЕАЭС. Они лишь создают угрозу применения вторичных санкций, которые противоречат международному праву.

Само по себе наличие такой угрозы не может выступать основанием для невыполнения обязательств, вытекающих из членства в ЕАЭС. Следовательно, государства — члены ЕАЭС, а также частные субъекты не вправе исполнять иностранные экстерриториальные санкции, если это вступает в противоречие с правилами внутреннего рынка или общими правилами конкуренции.

7 апреля 2025 г. Судом ЕАЭС было вынесено консультативное заключение по заявлению Министерства юстиции Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о ЕАЭС в части оказания услуг на воздушном транспорте на внутреннем рынке Союза.

В рамках консультативной процедуры заявитель поставил перед Судом три вопроса: 1) применяются ли нормы раздела XV о торговле услугами Договора о ЕАЭС к услугам воздушного транспорта; 2) обладает ли ЕЭК полномочиями на рассмотрение вопросов, связанных с введением одним государством-членом ограничений на осуществление перевозок хозяйствующим субъектом другого государства-члена; 3) является ли запрет авиационных властей одного государства-члена Союза на полеты самолетов Boeing субъекта хозяйствования другого государства — члена Союза ограничением для создания общего рынка транспортных услуг на воздушном транспорте.

Несмотря на отсутствие в самом заявлении и в судебном акте описания причин обращения в суд, многие специалисты понимали подоплеку указанного дела, и поэтому оно практически сразу вызвало большой интерес в экспертном сообществе. Спустя чуть более двух недель после публикации консультативного заключения появились первые комментарии по сути рассмотренного дела.

Интерес к указанному делу обусловлен тем, что впервые Суду ЕАЭС пришлось рассматривать дело, вызванного исполнением одним государством — членом ЕАЭС иностранных ограничительных мер, принятых против другого государства-члена.

Речь идет о запрете авиационных властей Казахстана на полеты в республику самолетов марки Boeing, принадлежащих авиакомпании Белавиа.

8 апреля 2022 г. Бюро промышленности и безопасности министерства торговли США отозвало экспортные привилегии у авиакомпании Белавиа в отношении эксплуатируемых самолетов марки Boeing. Следовательно, принадлежащие Белавиа самолеты Boeing, подлежат лицензированию, если такие воздушные судна совершают международные рейсы. Ввиду нарушения правил лицензирования 16 июня 2022 г. был выдан временный запретительный приказ (The Temporay Denial Order, TDO), который запрещает Белавиа совершать международные рейсы на самолетах Boeing. При этом, согласно устоявшемуся в США экстерриториальному подходу, данный запрет фактически распространяется на всех лиц, включая тех, кто не находится под юрисдикцией США.

Таким образом, США ввели экстерриториальные санкции против авиакомпании Белавиа, блокирующие использование на международных маршрутах самолетов марки Boeing. Согласно широко распространенной позиции, экстерриториальные санкции противоречат международному праву, поскольку фактически означают неправомерное расширение юрисдикции и нарушение принципа суверенного равенства.

Однако чаще всего экстерриториальные санкции вводятся государствами, занимающими доминирующее положение в тех или иных сферах. Поэтому многие страны из-за опасения применения к ним вторичных санкций вынуждены исполнять их. Именно по этой причине авиационные власти Казахстана решили во исполнение экстерриториальных санкций США запретить авиакомпании Белавиа выполнение полетов в республику на самолетах марки Boeing.

Исполнение иностранных и неправомерных с точки зрения международного права санкций по отношению к дружественной стране само по себе представляет собой досадное событие. Однако в данной ситуации такое событие имело место не просто между дружественными странами, а государствами, входящими в одно интеграционное объединение, в котором функционирует внутренний рынок, предполагающий свободу передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов.

Белоруссия посчитала введенные казахстанскими властями ограничения на полеты нарушением правил внутреннего рынка. Таким образом, фактически между Беларусью и Казахстаном возник спор относительно ограничений на рынке транспортных услуг. После неудачного обращения в Евразийскую экономическую комиссию Беларусь направила в Суд ЕАЭС заявление о разъяснении. Следует отметить то, что в рассматриваемой ситуации Беларусь могла бы обратиться в Суд с заявлением о разрешении межгосударственного спора (о соблюдении Казахстаном положений Договора), однако была выбрана консультативная процедура. При этом вопросы в заявлении были сформулированы без указания конкретных обстоятельств дела, связанных с введением ограничений полетов авиакомпания Белавиа. Очевидно, что власти Беларуси тем самым намеревались избежать прямого конфликта в Суде ЕАЭС с союзным государством.

Как следует из опубликованного судебного акта, в рамках разбирательства основной вопрос заключался в том, в какой степени право ЕАЭС регулирует отношения, связанные с воздушным сообщением между странами Союза. Принимая во внимание три несовпадающих особых мнения, Большой коллегии не удалось прийти к единой позиции по данному вопросу.

На первые два вопроса, поставленных заявителем, Суд ответил положительно. В частности, отвечая на первый вопрос, Суд пришел к выводу о том, что нормы раздела XV «Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций» Договора распространяется и на сферу услуг воздушного транспорта. В рамках ответа на второй вопрос Суд посчитал, что ЕЭК наделена полномочиями по мониторингу реализации положений Договора в сфере воздушного транспорта. Однако по третьему вопросу, который имел ключевое значение, Суд не дал прямого ответа. Согласно судебному акту, Суд ЕАЭС пришел к выводу о невозможности в консультативном заключении «давать оценку степени реализации последовательного и поэтапного создания общего рынка услуг в сфере воздушного транспорта». Иными словами Суд ЕАЭС не делал оценки с точки зрения соответствия праву Союза действиям авиационных властей одного государства-члена по запрещению полетов на самолетах марки Boeing хозяйствующему субъекту другого государства-члена.

По всей видимости, за указанной формулировкой скрывается мысль о том, что в условиях незавершенности формирования общего рынка Союза в сфере услуг воздушного транспорта невозможно правильно квалифицировать те или иные действия, связанные с установлением ограничений в области воздушных перевозок.

При этом в мотивировочной части Судом было сделано несколько важных выводов, которые в определенной степени раскрывают позицию Суда относительно спорной ситуации. Так, Суд отметил, что нормы статей 65–67 Договора о ЕАЭС в части либерализации торговли услугами затрагивают сферу услуг воздушного транспорта (п. 10). Следовательно, положения статьи 66 (1) Договора, не допускающие ухудшение условий торговли услугами по сравнению с режимом, действующим на дату вступления Договора в силу, также действуют в отношении услуг воздушного транспорта. При этом Судом было указано: «Сама по себе незавершенность формирования общего рынка транспортных услуг не является основанием для несоблюдения вытекающих из Договора обязательств и требований, даже если осуществление транспортных услуг не относится к единой политике».

Таким образом, Большая коллегия пришла к выводу о том, что право ЕАЭС регулирует отношения, связанные с оказанием услуг на воздушном транспорте между странами Союза.

Однако с такой позицией были согласны не все судьи. Трое судей подготовили особые мнения, наибольший интерес среди которых представляет мнение судьи Э. Айриян. Так, по ее мнению, вопросы перевозки воздушным транспортом, включая выдачу разрешений на полеты, исключены из сферы регулирования права Союза (с. 5). Такой вывод был сделан на основе взаимосвязанного прочтения пункта 4 и подпункта 22 пункта 6 Приложения № 16 к Договору (торговля услугами), а также на основе анализа положений Приложения № 24 к Договору (транспортная политика). По мнению судьи Э. Айриян вопросы полетов воздушных судов в рамках Союза относятся к исключительной компетенции государств-членов и регулируются двусторонними международными соглашениями.

Схожей позиции придерживаются судьи А. Кишкембаев и Е. Исмаилов, которые отметили, что содержание п. 12, 13 Приложение 24 к Договору полностью исключает из сферы правового регулирования права Союза регламентацию полётов воздушных судов государств-членов в рамках Союза. Следовательно, у ЕЭК отсутствует соответствующая компетенция, а положения пункта 1 статьи 66 Договора, на которую сослался Суд, неприменима к ситуациям, связанным с разрешением полетов воздушных судов.

В своем комментарии к Заключению Суда А. Исполинов поддержал позицию судей, подготовивших особые мнения, подкрепив их доводы ссылками на нормы права ВТО.

При этом ни в самом Заключении Суда, ни в особых мнениях не поднимается вопрос, касающийся «санкционной проблематики», который и побудил Беларусь обратиться в Суд с данным заявлением. Данная ситуация, как отметил в своем комментарии А. Исполинов, существенно сужает возможность адекватного восприятия позиции Суда. И заявитель, и Суд действовали таким образом, будто рассматривается сугубо гипотетическая ситуация, связанная с запретом на полеты определенной марки самолетов. При этом «санкционный» контекст очень важен как для правильной квалификации спорных правоотношений, так и для понимания логики действий Большой коллегии.

В первую очередь следует отметить, что в ситуациях, когда иностранные государства применяют экстерриториальные санкции против одних государств-членов экономические союза, то для других государств-членов возникаем дилемма между исполнением обязательств, вытекающих из членства в интеграционном объединении, и необходимостью соблюдать иностранные односторонние санкции. В этой ситуации государства — члены ЕАЭС не вправе пренебрегать своими союзными обязательствами, поскольку исходя из основных принципов функционирования Союза (статья 3 Договора) государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаются от мер, способных поставить под угрозу достижение его целей. Иными словами — государства-члены должны действовать в духе солидарности, взаимовыгодного сотрудничества и учета национальных интересов.

С правовой и политической точек зрения введение иностранным государством односторонних ограничительных мер и даже угроза применения вторичных санкций не является достаточным основанием для приостановления выполнения обязательств, вытекающих из права ЕАЭС. Иностранные ограничительные меры не создают никаких международных обязательств ни для одного из государств — членов ЕАЭС, что могло бы выступить основанием для ограничений во взаимной торговле (п. 6(3) статьи 65 или п. 1(5) статьи 29 договора о ЕАЭС).

В отношении регулирования воздушных перевозок в рамках Союза нельзя согласиться с позицией, согласно которой указанная сфера полностью исключена из сферы действия права Союза. Воздушные перевозки являются отдельным видом услуг, в отношении которых применяются специальные правила. Однако Договор о ЕАЭС не исключает из сферы своего правового регулирования все права перевозки воздушным транспортом и относящихся к ним услуг.

Согласно п. 4 Приложения № 16 к Договора в отношении способов поставки услуг, указанных в абзацах втором и третьем подпункта 22 пункта 6 данного Протокола, положения настоящего Протокола не применяются к правам перевозки воздушным транспортом и услугам, непосредственно относящимся к правам перевозки, за исключением ремонтного и эксплуатационного обслуживания самолетов, поставки и маркетинга авиатранспортных услуг, а также услуг компьютерной системы резервирования. Указанное изъятие имеет достаточно узкое применение и касается не всех положений Договора, а только определенных норм данного Протокола (Приложение № 16 к Договору). Следовательно, отсутствуют достаточные основания для неприменения к услугам воздушного транспорта нормы, содержащейся в п. 1 статьи 66 Договора о ЕАЭС, согласно которой «государства-члены не будут вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами, учреждения и деятельности лиц других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу настоящего Договора».

Кроме того, следует обратить внимание на положения подп. 6 п. 11 Приложения № 24 к Договору, согласно которому формирование общего рынка услуг воздушного транспорта основывается на принципе обеспечения недискриминационного доступа авиационных компаний государств-членов к авиационной инфраструктуре.

Действительно каждое государство-член обладает полным и исключительным суверенитетом на воздушное пространство над своей территорией, а полеты воздушных судов в рамках Союза выполняются на основе международных договоров и (или) разрешений. Именно на указанные положения, содержащиеся в приложении № 24 к Договору, ссылались судьи, подготовившие особые мнения. Однако это не означает, что при реализации своих суверенных прав государства-члены не должны соблюдать обязательства, вытекающие из права Союза.

Безусловно, вопрос осуществления воздушных перевозок внутри ЕАЭС нельзя рассматривать в отрыве от положений Чикагской конвенции о международной гражданской авиации и иных норм международного воздушного права.

Никто не может обязать одно государство — член ЕАЭС заключить договор о воздушном сообщении и осуществлять воздушные перевозки с другим государством-членом. Однако если такие перевозки осуществляются, то услуги в указанной области должны оказываться на недискриминационной основе и соответствовать нормам права ЕАЭС. На сегодняшний момент отсутствуют достаточные и убедительные причины, позволяющие в рамках ЕАЭС одному государству-члену вводить дискриминационные ограничения на совершение полетов для авиакомпаний из другого государства-члена.

По этой причине вывод Большой коллегии относительно того, что право Союза регулирует отношения в сфере воздушных перевозок, а также о наличии у ЕЭК соответствующей компетенции, в полной мере соответствует положениям Договора о ЕАЭС.

Отсутствие ответа на третий вопрос и нежелание Суда затрагивать «санкционную» проблематику объясняется характером самого заявления о разъяснении. Как уже было сказано выше, Республика Беларусь не стала указывать в своем заявлении конкретные обстоятельства дела. Ввиду того, что все обстоятельства, связанные с введением ограничений на полеты, не входили в предмет доказывания по данному делу, у Суда отсутствовала возможность дать оценку гипотетическим действиям по запрету на полеты самолетов определенной марки. Дело в том, что право ЕАЭС не исключает возможности введения определенных запретов, включая запреты на полеты самолетов конкретной марки. Авиационные власти могут запретить полеты на самолетах того или иного производителя или конкретной модели из соображений безопасности, к примеру, когда выявлены конструктивные дефекты. В связи с этим логика Суда в части отсутствия прямого ответа на третий вопрос вполне объяснима.

Тем не менее консультативное заключение содержит в себе ряд важных правовых позиций относительно защиты внутреннего рынка Союза от односторонних ограничительных мер. В частности, на основе сформулированных Судом позиций можно заключить, что любые новые ограничения в сфере услуг воздушного транспорта не совместимы с правом Союза, если только они не обусловлены причинами, прямо предусмотренными в Договоре о ЕАЭС.

Суд не разрешил вопрос о конфликте между исполнением иностранных односторонних ограничительных мер и обязательствами, вытекающими из права ЕАЭС. Однако консультативное заключение открывает путь для следующих шагов по защите внутреннего рынка от неправомерного вмешательства извне. Следующий логический вывод заключается в том, что запрет авиационных властей одного государства — члена Союза на полеты самолетов определенной марки для хозяйствующего субъекта другого государства-члена является ограничением на внутреннем рынке.

Безусловно, воздушные перевозки — это особый вид транспортных услуг, где применяются специальные правила, а на использование воздушных судов производитель может накладывать дополнительные ограничения. В этой связи эксплуатант самолетов обязан соблюдать экспортные ограничения, установленные производителем или страной производителя. Однако это не означает то, что данные ограничения должны соблюдать все страны мира.

Экстерриториальные санкции США в отношении авиакомпании Белавиа не создают никаких международных обязательств ни для одного из государств — членов ЕАЭС. Они лишь создают угрозу применения вторичных санкций, которые противоречат международному праву. Однако само по себе наличие такой угрозы не может выступать основанием для невыполнения обязательств, вытекающих из членства в ЕАЭС. Следовательно, государства — члены ЕАЭС, а также частные субъекты не вправе исполнять иностранные экстерриториальные санкции, если это вступает в противоречие с правилами внутреннего рынка или общими правилами конкуренции.

Несмотря на то, что в силу п. 98 Статута Суда ЕАЭС консультативное заключение по заявлению о разъяснении имеет рекомендательный характер, оно несет важное значение для формирования дальнейшей правоприменительной практики. Таким образом, Суд ЕАЭС внес серьезный вклад в укрепление позиции о недопустимости использования ограничений в торговле, не предусмотренных правом Союза и обусловленных введением иностранных односторонних санкций.