#NATO2030: новый виток рефлексии для Североатлантического альянса

После ухудшения отношений по линии Россия — НАТО, а также последовавшего за этим обострения противоречий между союзниками внутри блока, в особенности после прихода к власти в США Д. Трампа, достаточно отчетливо ощущалась потребность в обновлении стратегического видения развития Альянса в будущем.

В условиях распространения CОVID-19 непосредственно военная деятельность Альянса была парализована — прекращена подготовка к крупнейшим ежегодным учениям «Defender Europe-2020», на июнь перенесены их некоторые компоненты в Польше, а такие связанные с ними учения «Dynamic Front», «Joint Warfighting Assessment», «Saber Strike» и «Swift Response» отменены. В такой ситуации НАТО представился случай уделить время давно откладывавшемуся самоанализу.

Результатом этой рефлексии стало программное, в сущности, заявление генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга, сделанное 8 июня 2020 г. на мероприятии Департамента публичной дипломатии НАТО, приуроченном к запуску программы #NATO2030. В формате видеоконференции генсек изложил рамочное видение направлений развития НАТО и ответил на вопросы участников и зрителей.

Безусловно, сказанное Столтенбергом — лишь черновик обновленного стратегического видения. Процесс рефлексии в НАТО будет продолжаться до 2021 г., то есть, в зависимости от даты саммита, еще примерно год или полтора, однако первые выводы можно сделать уже сейчас. По выдвинутой генсеком триаде «факторов успеха» можно сказать, что осознание узлов противоречий в Альянсе прошло достаточно успешно: во всяком случае, их контуры просматриваются руководством.

As the world changes, NATO will continue to change
— Jens Stoltenberg, NATO Secretary General

Новое десятилетие в мировой истории и восьмое — в истории НАТО представляет такую же сложность для предварительного анализа, как любое пусть и не столь отдаленное будущее. Комплексные вызовы современности, формирующиеся на фоне усложнения международной ситуации в целом, в полной мере касаются и Североатлантического альянса. Запрос на адаптацию к новым условиям не теряет своей актуальности в НАТО уже 30 лет, приобретая новые черты по мере расширения членского состава организации, ее повестки и спектра угроз, а также осмысления ключевыми игроками своей идентичности и интересов в различных ситуациях.

После ухудшения отношений по линии Россия — НАТО, а также последовавшего за этим обострения противоречий между союзниками внутри блока, в особенности после прихода к власти в США Д. Трампа, достаточно отчетливо ощущалась потребность в обновлении стратегического видения развития Альянса в будущем.

В условиях распространения CОVID-19 непосредственно военная деятельность Альянса была парализована — прекращена подготовка к крупнейшим ежегодным учениям «Defender Europe-2020», на июнь перенесены их некоторые компоненты в Польше, а такие связанные с ними учения «Dynamic Front», «Joint Warfighting Assessment», «Saber Strike» и «Swift Response» отменены. В такой ситуации НАТО представился случай уделить время давно откладывавшемуся самоанализу.

Результатом этой рефлексии стало программное, в сущности, заявление генерального секретаря НАТО Йенса Столтенберга, сделанное 8 июня 2020 г. на мероприятии Департамента публичной дипломатии НАТО, приуроченном к запуску программы #NATO2030. В формате видеоконференции генсек изложил рамочное видение направлений развития НАТО и ответил на вопросы участников и зрителей. О чем свидетельствуют выдвинутые политиком тезисы и что они значат в контексте изменения глобальной политики НАТО в будущем десятилетии — рассмотрим ниже.

Какие принципы лежат в основе действующей стратегии НАТО?

Андрей Кортунов:
Как остановить НАТО

Последняя стратегическая концепция НАТО была принята в 2010 г. не столько как задел на будущее, сколько как завершение концептуального оформления роли Альянса в постбиполярную эпоху. Она постулировала максимально широкое видение функций и сферы ответственности блока, основанное на «трех китах»: коллективной обороне, кризисном урегулировании и кооперативной безопасности. Стратегические концепции 1991, 1999 и 2010 гг. последовательно развивали расширительный дискурс, одновременно фиксируя статус-кво (после распада СССР и завершения операции в Косово), наделяя НАТО новой идентичностью и легитимизируя действия и планы организации. По мнению российского исследователя А. Бартоша, концепция 2010 г. окончательно превратила НАТО в «гибридный Альянс, опирающийся на идеологический компонент», а также триаду «политика-экономика-идеология».

К 2010 г. НАТО как коллективному целому предлагалось совместить несколько социальных ролей: оплота безопасности в Евроатлантике; подающего евразийским государствам положительный пример соседа; кризисного менеджера в самом широком географическом масштабе; и миссионера демократии. Если первые роли были по своей сути вполне вестфальскими, отвечающими реалистским представлениям о политике балансирования и военной природе НАТО, то две другие апеллировали уже к поствестфальскому будущему, в котором Североатлантический альянс превращался в полноценное ценностно-политическое сообщество.

Адекватность теоретических построений проверяется практикой. Чтобы новые социальные роли были в равной степени приняты всеми входящими в НАТО государствами, требовались действия. Практическая отработка новых функций, расширение партнерской сети на гибких основаниях (не только военное сотрудничество, но борьба с последствиями природных катастроф, утилизация вредных веществ в рамках программы «Наука ради мира», образование и информирование), а также адаптация институциональной структуры НАТО.

К тому моменту реализация миссии в Афганистане, американская кампания в Ираке, распределение оборонных бюджетов (впервые формула «2/20» была озвучена еще в 2006 г. на саммите в Риге), дальнейшее расширение НАТО (в частности, членство Украины и Грузии) уже были проблемными узлами в евроатлантическом сообществе. Хотя новый документ был принят, ему не удалось «растворить» их.

Чем обусловлен запрос на перемены?

Расширение функционала и зоны ответственности НАТО в глобальном масштабе оказалось невыполнимым требованием как для новых членов НАТО, так и для некоторых стран ядра — Германии и Франции, скептически относящихся к глобальной повестке, продвигаемой США и Великобританией. Последней операцией вне зоны ответственности была кампания в Ливии, продемонстрировавшая не только качественные разрывы в материально-техническом обеспечении США и стран Западной Европы, но и отсутствие единой позиции и восприятия ситуации странами-членами НАТО. Занимавший тогда пост генерального секретаря А. Ф. Расмуссен подверг критике Европу и выдвинул концепцию «умной обороны» как способ функционально разделить возможности стран Альянса, тем самым одновременно нарастив их потенциал и укрепив взаимозависимость.

Тем не менее стремительное развитие международных событий в последующие годы заставило НАТО перевести фокус с глобального на узкорегиональный и обратно. Украинский кризис предоставил возможность сплотиться вокруг хорошо идентифицируемого со времен эпохи биполярности «врага», что продемонстрировали саммиты 2014 и 2016 гг. в Уэльсе и Варшаве соответственно. Военная машина вновь была перефокусирована на Европу, что потребовало дополнительных затрат. Но уже с приходом к власти в США администрации Д. Трампа ситуация вновь стала меняться. Интерес Вашингтона к укреплению взаимозависимости с союзниками трансформировался в стремление поставить союзников в прямую зависимость от американских оборонных контрактов, одновременно получив дополнительные средства для собственного ВПК. При этом американские интересы безопасности остались глобальными и сегодня все больше дрейфуют в сторону Китая. Именно американскому давлению и дипломатии стоит приписать включение КНР в декабре 2019 г. в перечень потенциальных угроз для альянса на саммите НАТО в Лондоне. Еще одним глобальным вызовом, отвечать на который США не отказались бы при помощи НАТО, является, безусловно, международный терроризм и ближневосточные конфликты.

Постоянные перемены и меняющиеся вызовы снизили взаимное доверие между государствами — членами НАТО. Успешное решение региональных и глобальных задач в идеальном мире требует не только разной организации военной машины и существенных инвестиций в военные технологии, но и поддержки союзников, однако саммиты с 2016 г. демонстрируют что угодно, кроме единства.

Илья Крамник:
Секвестировать нельзя оставить, Оборонные бюджеты в условиях пандемии

Что такое #NATO2030?

В подобном волатильном контексте звучали призывы к разработке новой стратегической линии, которая могла бы восстановить ускользающее взаимопонимание и примирить всех на пусть ограниченных, но понятных и относительно реализуемых целях. По итогам саммита НАТО в Лондоне в декабре 2019 г. было решено, что Й. Столтенберг возглавит группу экспертов, которые займутся «обращенным в будущее процессом рефлексии» и представят свои соображения, касающиеся укрепления политического измерения Альянса на саммите в 2021 г. В данной ситуации очевидны параллели с «комитетом трех мудрецов» (1956 г.) и «докладом Армеля» (1967 г.) — предыдущими вполне успешными попытками аналитически обосновать невоенную деятельность НАТО и способствовать укреплению единства ее членов. Задача, которая ставится сегодня, — найти способ сделать альянс сильным и эффективным в политической сфере в той же степени, в какой он таковым является в военной.

Подбор экспертов осуществлялся на основе принципов гендерного баланса, соответствующего бэкграунда и географической справедливости. Традиционно, к участию в подобных концептуальных упражнениях привлекались малые и средние страны Альянса, что гарантировало, во-первых, относительную отстраненность от соперничества великих держав, а во-вторых, повышало их внутриблоковую сознательность. На этот раз в экспертную группу вошли пять женщин и пять мужчин, представляющих Канаду, Данию, Францию, Германию, Италию, Нидерланды, Польшу, Турцию, Великобританию и США. Такой выбор также представляется неслучайным: Альянс беспокоит как вновь набирающая популярность идея европейской самостоятельности в области обороны (проект Парижа, Берлина и поддерживающего их Рима), так и растущая внешнеполитическая независимость Анкары.

Что сказал Столтенберг, и что это значит?

В первом выступлении в рамках отчетов по проекту задачей генсека было обозначить широкие концептуальные рамки, в которых Альянс намерен развиваться и укреплять собственную политическую составляющую. Это одновременно и демонстрация осознания существующих проблем, и сигнал о том, как было решено двигаться дальше. Выступление политика было коротким и четко центрированным на выбранных трех направлениях адаптации к «новой нормальности», которую составляют военные угрозы в лице России и международного терроризма, распространение дезинформации и пропаганды, подъем Китая, провоцирующий изменения в глобальном балансе сил, ослабевание привлекательности западных ценностей и образа жизни. Линии, по которым сегодня решено развиваться, отражают причины центробежных тенденций в НАТО различных уровней.

Первой составляющей будущего успеха, согласно выступлению, является сохранение сильного оборонного потенциала, увеличение инвестиций в вооруженные силы и наращивание военных возможностей. Несмотря на то, что целью рабочей группы является поиск формулы для политического единства, «основа основ» идентичности НАТО — коллективная оборона — идет первым номером, т.к. необходима для обеспечения самого фундамента Альянса. Но ее упоминание не только символ, а очередное привлечение внимания к первому уровню проблемы единства НАТО — материальным диспропорциям в Альянсе.

Хотя трения относительно вклада европейских участников НАТО в дело общей обороны корнями уходят в 1970-е гг. (впервые этот вопрос подняла администрация Никсона-Киссинджера), критическая масса взаимных обид привела к обострению вопроса уже при Д. Трампе. Сегодня 2% от ВВП на нужды НАТО выделяют лишь несколько стран: США, Греция, Эстония, Великобритания, Польша, Латвия и Литва (1,98%). Близко к этому показателю подошла Турция (1,89%).

Александр Ермаков:
Ракетно-ядерный щит Пятой республики поднимается над Европой?

Второе направление и непосредственный фокус работы экспертной группы — это укрепление политического единства. Его Й. Столтенберг обрисовал весьма схематично, поскольку нематериальные задачи как правило не имеют конкретных решений. Он призвал к интенсификации экономических и дипломатических связей с привлечением более широкого круга инструментов взаимодействия. Однако интерес представляет его замечание, что в данном контексте необходимо удостовериться, что Альянс не будет импортировать (вероятно, с привлечением новых членов) потенциал уязвимости (vulnerabilities) в НАТО. Этот сигнал можно толковать по-разному — как оставляющий окно возможностей намек на неготовность Альянса принять в свой состав небезызвестные государства на постсоветском пространстве или как заверение стран ядра в нежелании идти на поводу у стран Центральной и Восточной Европы. Подобные догадки подкрепляет и замечание, что НАТО не обязано всегда находиться на передовой и действовать, но должно представлять собой открытый форум для дискуссий и консультаций, поскольку это единственный институт, объединяющий Европу и Северную Америку, который обладает всей необходимой инфраструктурой, но нуждается в политической воле для ее использования.

Представляется, что этот пассаж затрагивает проблему возобновления инициатив Европы по укреплению собственной обороны. С 2016–2017 гг. мы могли наблюдать рост активности на европейском оборонном треке. Хотя львиную долю этой активности составляет провокационная риторика Э. Макрона и А. Меркель, дискурс был подкреплен рядом заметных практических инициатив. Среди них — запуск Постоянного структурированного партнерства в области безопасности (PESCO), разработка третьего Плана развития мощностей ЕС (Capability Development Plan), решение о выпуске Ежегодного скоординированного обзора об обороне (CARD), выдвижение идеи структурирования потенциалов по системе «Pooling and sharing». Интерес к созданию «европейской армии» выказывали Франция, Германия, Италия и Испания. Развитие идеи европейской безопасности происходит из понимания укрепления зависимости Европы от США через военные закупки и повышение доли военных расходов для НАТО, при том что универсальность и релевантность целей, на которые предполагается эти средства тратить (будь то США и их глобальная повестка или Польша, страны Балтии и их русофобия) совсем не очевидна для наиболее сильных европейских стран. Это беспокоит США — Дж. Болтон давно назвал ЕПБО кинжалом, направленным в НАТО. В ответах на вопросы Й. Столтенберг в очередной раз подчеркнул, что вне трансатлантической связки справиться с текущими вызовами невозможно.

Третьей опорой #NATO2030 постулируется более глобальный подход, продиктованный ростом Китая. По словам генерального секретаря, это означает не глобальное присутствие НАТО, но предельное расширение его внимания к событиям в мире. Для этого необходимо налаживание сотрудничества с государствами с близкими ценностно-стратегическими культурами (Австралией, Японией, Новой Зеландией и Южной Кореей), чтобы сохранить возможность устанавливать нормы и стандарты в глобальном масштабе (читай — сохранить либеральный мировой порядок).

Это выводит нас на третий уровень проблемы — понимание общих интересов, а именно выбор масштаба для деятельности Альянса. Как уже упоминалось, далеко не все страны хотят видеть Североатлантический альянс глобальным игроком и не все из круга желающих обладают достаточным для выполнения глобальных задач потенциалом. Так, неоспорим глобальный интерес США, к которым в рамках НАТО традиционно примыкают (пусть и скорее дискурсивно) Великобритания, Нидерланды и северные страны. Турция в силу географического положения также обладает глобальными амбициями, но они не идут в фарватере общенатовской повестки. Польша и страны Балтии хотя и готовы поддерживать американские инициативы на словах, по большому счету, имеют узкорегиональные интересы по «сдерживанию» России. Франция и Германия, чья поддержка необходима для расширения глобального присутствия, как представляется, не готовы выйти за пределы широкого понимания евроатлантики, и это также является причиной возобновления внимания к идее собственно европейской безопасности. Большое количество стран НАТО вообще относятся к т.н. «серой зоне», не имея интересов безопасности ни на восточных границах альянса, ни, тем более, на Ближнем Востоке и в Азии. Это и Греция, чья безопасность увязана на соседнюю Турцию, и балканские страны, замыкающиеся друг на друге и своем регионе, и Испания, и Бельгия, и большая часть стран Центральной и Восточной Европы.

Дмитрий Стефанович:
Британский ядерный трезубец

Поэтому, с одной стороны, акцент на глобальном подходе и выбор новых потенциальных союзников легко объясним набирающим обороты американо-китайским противостоянием, некоторым ослаблением либерального мирового порядка и обеспечением преемственности с действующей стратегической концепцией. С другой стороны, логично ожидать, что как раз потому, что предыдущий концептуальный дизайн оказался слишком широким для НАТО, «градус глобальности» должен быть понижен.

Что мы имеем?

Безусловно, сказанное Столтенбергом — лишь черновик обновленного стратегического видения. Процесс рефлексии в НАТО будет продолжаться до 2021 г., то есть, в зависимости от даты саммита, еще примерно год или полтора, однако первые выводы можно сделать уже сейчас. По выдвинутой генсеком триаде «факторов успеха» можно сказать, что осознание узлов противоречий в Альянсе прошло достаточно успешно: во всяком случае, их контуры просматриваются руководством.

Можно также ожидать, что создаваемый на новое десятилетие нарратив и далее будет направлен на, во-первых, наращивание оборонных бюджетов и закупки новых видов вооружений у США; во-вторых, отказ от идеи европейской самостоятельности в области обороны (вероятно, это будет происходить через обещания странам Западной Европы согласовывать распределение общего бюджета или не привлекать их средства для операций в отдаленных регионах и, в ограниченном масштабе, — на обеспечение безопасности Восточной Европы); в-третьих, попытки обосновать необходимость глобальной сферы ответственности НАТО. Пожалуй, последняя — наиболее сложная задача, стоящая перед руководством Альянса, поскольку предыдущие попытки компенсировать существующие противоречия эффектом масштаба не увенчались успехом. Выдвинутая Й. Столтенбергом формулировка оставляет место для компромисса, но его поиск — дело будущего.