Международные организации во внешней политике Алжира

Заявка на вступление в БРИКС, организация саммита ЛАГ, новая международная активность Алжира, а также позиция, занятая его руководством по отношению к российско-украинскому кризису, заставляют снова обратить внимание на эту североафриканскую страну, о региональной роли которой в последнее время было мало аналитических публикаций. Приход к власти Абдельмаджида Теббуна открыл очередную страницу алжирской внешней политики, позволяющую по-новому взглянуть как на ситуацию в Северной Африке и Западном Средиземноморье, так и на участие арабских стран в глобальных политических и экономических процессах.

Заметная активизация внешней политики Алжира может быть названа одной из наиболее существенных перемен в региональной системе международных отношений в 2022 г., влияющей на ситуацию в Северной Африке в целом. Несмотря на ожесточение внешнеполитической риторики и перманентное обострение отношений с Марокко, Испанией и Францией, а также усиление нетрадиционных угроз со стороны южных границ, потребовавших от алжирского парламента наделить вооруженные силы полномочиями осуществлять военные операции за рубежом, «новая» внешняя политика Алжира, которую выгодно характеризует приверженность исторически сложившимся принципам и установкам, может стать опорой не только для обретения им статуса влиятельного регионального актора, но и для складывания более устойчивой субрегиональной системы безопасности.

Заявка на вступление в БРИКС, организация саммита ЛАГ, новая международная активность Алжира, а также позиция, занятая его руководством по отношению к российско-украинскому кризису, заставляют снова обратить внимание на эту североафриканскую страну, о региональной роли которой в последнее время было мало аналитических публикаций. Приход к власти Абдельмаджида Теббуна открыл очередную страницу алжирской внешней политики, позволяющую по-новому взглянуть как на ситуацию в Северной Африке и Западном Средиземноморье, так и на участие арабских стран в глобальных политических и экономических процессах.

О внешней политике Алжира на новом этапе

Дмитрий Дыкань:
Не в ладах с соседями: ухудшение отношений Алжира с Западом на фоне растущего партнерства с Россией и Китаем

Заметная активизация внешней политики Алжира началась как раз после победы А. Теббуна на президентских выборах в декабре 2019 г. Можно выделить ряд ключевых предпосылок этой активизации, которые следует условно разделить на три уровня: национальный (внутриалжирский), региональный (североафриканский) и глобальный.

Характер и направленность внешней политики государства как правило зависит от внутриполитической ситуации, а также, если мы говорим о политических системах с ярко выраженной персоналистской моделью лидерства, от персональных качеств человека, находящегося во главе властной вертикали. Алжир в этом отношении не стал исключением.

События «черного десятилетия» 1992–2002 гг. во многом негативно повлияли на степень внешнеполитической активности алжирского руководства, сократив ресурсную базу внешней политики и заставив сконцентрировать внимание лишь на реагировании на насущные вызовы и угрозы. Внешнеполитическая стратегия обрела преимущественно реакционный и утратила былой проактивный характер, которым она особо отличалась в первые десятилетия независимости. В 2010-х гг., несмотря на масштабные региональные потрясения, вызванные сначала событиями арабской весны, которые повлекли за собой смену режимов в Тунисе и Египте и складывание зоны перманентной нестабильности в Ливии, а затем активизацией региональных и международных террористических структур в Сахеле и Сахаре, Алжир находился в своеобразном анабиозе. Такое состояние было вызвано стремительным ухудшением состояния здоровья президента А. Бутефлики после 2013 г. Внешняя политика стала заложником «режима ожидания» во внутриполитическом пространстве Алжира.

В 2019 г. в ответ на выдвижение кандидатуры А. Бутефлики для участия в пятой для него электоральной кампании по всей стране начались масштабные протесты, получившие название «Хирак» [1]. Поддержка протестующих со стороны военных позволила осуществить изменения внутри политической элиты, что привело к отставке А. Бутефлики. Переходный период прошел хотя и при содействии военного руководства (а, возможно, и под его частичным контролем), но в практически полном соответствии с конституцией. Единственным отступлением стал перенос выборов главы государства с лета на осень того же года.

Успешное проведение выборов и избрание на высший государственный пост А. Теббуна ознаменовало собой завершение не только оказавшегося краткосрочным этапа вынужденного политического транзита под опекой армии, но и всего периода внешнеполитической пассивности и апатии режима «позднего Бутефлики» в Алжире. Более того, новому президенту было остро необходимо укрепить свое положение во власти на фоне сравнительно невысокой явки избирателей и сохраняющегося недовольства со стороны участников движения «Хирак».

Тем не менее объяснить активизацию внешней политики Алжира в начале второго десятилетия XXI в. лишь внутренними причинами не представляется возможным. Значимые глобальные и региональные трансформации создали благоприятные условия для «возвращения» Алжира в большую региональную политику, а традиционные принципы и лозунги его внешнеполитической доктрины оказались привлекательными для многих как региональных, так и внерегиональных игроков и наблюдателей.

Направления внешней политики Алжира: эволюция

Ранее внешняя политика Алжира отличалась и взлетами, и падениями, и периодами стагнации. Однако ее основополагающие принципы с момента обретения независимости во многом остаются неизменными. Среди них можно выделить уважение принципов суверенитета, территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела других государств; поддержка процесса деколонизации (в частности, в Палестине и Западной Сахаре); добрососедство, сотрудничество и мультилатерализм [2]. Для Алжира эти принципы не просто дань уважения традиционной повестке, но часть его собственной идентичности, определения своего места в мире после деколонизации.

Во многом эти принципы были сформированы в ходе длительной борьбы за независимость. Они же определяли внешнеполитический курс Алжира и во время «золотого века» его дипломатии (вторая половина 1960-х–1970-е гг.), и в сложный период «черного десятилетия» (1990-е гг.), и лежали в основе внешней политики А. Бутефлики в начале 2000-х гг.

Эти же принципы сохранились и после прихода к власти действующего президента Алжира Абдельмаджида Теббуна. Они нашли отражение в его президентской программе (Programme Du Président de la République), а затем и в «Плане действий правительства по реализации программы президента Республики» (Le Plan d'action du Gouvernement pour la mise en œuvre du programme du président de la République), который был принят в сентябре 2021 г. План затрагивает различные сферы: от модернизации сферы юстиций до укрепления безопасности и национальной обороны. Четвертая глава посвящена внешней политике, которой надлежит быть динамичной и проактивной.

Если сравнить президентскую программу А. Теббуна 2021 г. и программу А. Бутефлики 2014 г., то можно заметить, что хотя основные принципы внешней политики не меняются, меняется приоритетность разных ее сфер.

Алексей Чихачев:
Франция — Алжир: вопросы о прошлом и будущем

Так, в программе А. Бутефлики приоритеты расставлены в следующем порядке: политика в отношении граждан, живущих за границей; деятельность в рамках Арабского Магриба, затем — в арабском мире, в Африке, в других регионах, в рамках Движения неприсоединения; отношения с мировыми финансовыми институтами и, наконец, вопросы международной безопасности. А. Теббун расставляет акценты совсем иначе: сначала идет пересмотр классических целей и задач алжирской дипломатии (в рамках двусторонних и многосторонних отношений), затем — усиление экономической дипломатии, а также дипломатии культурной и религиозной; и, наконец, защита и продвижение национального сообщества за рубежом. Отличается и логика, по которой эти принципы выделяются. Если в программе А. Бутефлики используется географический подход, то у А. Теббуна он проблемный, с большим вниманием к экономике.

В «Плане действий правительства по реализации программы президента Республики» особое внимание уделяется роли Алжира в международных организациях, особенно в разделе, посвященном усилению связей с Африкой и арабским миром. Отдельно упомянута ЛАГ: «В рамках арабского мира Алжир в ближайшие месяцы будет работать над восстановлением совместных арабских действий путем создания оптимальных условий для проведения и успеха следующего арабского саммита». А Африканский союз рассматривается с большим акцентом на экономические сферы сотрудничества: «В том же духе наша страна должна будет поддерживать континентальные организации, помогать в реализации Африканской зоны свободной торговли и развитии внутриафриканских инфраструктурных проектов, таких как транссахарский маршрут, газопровод Алжир — Нигерия и оптоволоконная связь».

Отдельная роль отводится модернизации дипломатии, в ходе которой был увеличен дипломатический корпус Алжира при разных организациях — ООН, АС, ЛАГ, ОИС. Особое внимание нового руководства страны к многосторонним форматам международного взаимодействия невозможно не заметить. Как и многие другие государства, Алжир пытается использовать многосторонние форматы для повышения своей роли в региональной и глобальной международной среде.

Арабское направление исторически является одним из наиболее заметных и важных для политической риторики Алжира в силу традиции и идеологических установок. Последние берут начало в поисках политической идентичности государства и общества в годы, последовавшие за завершением войны за независимость и обретением формального признания суверенитета Алжира со стороны Франции. Причастность к содружеству арабских государств и участие в «общеарабском деле» борьбы за права Палестины, а также искоренению наследия колониализма во всех его проявлениях служили не только свидетельством зрелости алжирского государства, но и его готовности проводить активную политику не только в близости своих границ, но и на всем протяжении великой «арабской родины». Более того, речь шла и о сугубо утилитарных вопросах выстраивания в самом Алжире новой системы образования и культуры, ориентированной на воспроизводство альтернативного колониальному прошлому арабского национального нарратива, за счет поддержки (в первую очередь — кадрами, практиками и опытом) других арабских государств.

Через посильно активное участие в работе Лиги арабских государств Алжир на протяжении многих десятилетий отстаивал становившуюся все менее популярной во многих других странах-членах идею о том, что ЛАГ является не просто традиционным местом встречи президентов и монархов. Для алжирского внешнеполитического видения всегда было характерно и остается таковым восприятие Лиги как заведомо весьма эффективного и необходимого инструмента взаимодействия арабских стран в деле выработки совместных решений для общих проблем, чей потенциал, тем не менее, неоправданно проигнорирован. Кажущийся идеалистическим по своей сути и существующий в современных условиях на грани наивности принцип, однако, весьма точно отражает неизменную ориентацию Алжира на развитие сотрудничества с арабскими странами в многостороннем формате на основе принципа солидарности.

В 2022 г. — после трех лет, когда саммит ЛАГ не проводился вовсе — Алжир получил право на его проведение и предпринял беспрецедентные по своему масштабу усилия для того, чтобы саммит не стал просто «еще одним» формальным протокольным мероприятием с нулевыми результатами. Саммит, во время которого Алжир должны были посетить представительные правительственные делегации, имел целью не только продемонстрировать достижения алжирского руководства и представить страну в лучшем свете, но предложить прогресс по ключевым вопросам развития региональной политики и экономики перед лицом хорошо знакомых и новых вызовов устойчивому развитию и угроз безопасности.

Во время долгой и обстоятельной подготовки речь шла как о широкой линейке вопросов региональной безопасности и ситуации в зонах неразрешенных военно-политических конфликтов, так и обострившихся в 2022 г. вопросах глобальной продовольственной и энергетической безопасности. Алжир намеренно заострил постановку вопроса о динамике развития арабо-израильского конфликта в свете подписания рядом арабских государств Соглашений Авраама, а также затрагивающей его национальные интересы и безопасность ситуации вокруг Западной Сахары. При этом МИД Алжира способствовал организации развития диалога и подписанию соглашения о взаимопонимании и сотрудничестве между палестинскими организациями, стремясь не только на словах, но и на деле продемонстрировать, что у палестинского движения все еще есть союзники среди арабских государств, готовые оказывать ему не только гуманитарную, но и политическую поддержку. Не во время самого саммита, но в его преддверии, во время подготовительных встреч министров иностранных дел стран-участниц были подняты острые вопросы о восстановлении членства Сирии в ЛАГ, участии неарабских стран региона (Израиль, Иран и Турция) во внутренних делах арабских государств. Примечательно, что подавляющая часть правителей монархических государств Аравийского полуострова не приняла участие в работе саммита, как и король Марокко, визит которого в Алжир на фоне обострения алжиро-марокканских отношений мог бы, но так и не стал сенсацией.

Зачем Африке нужен Африканский союз. Подкаст об африканской интеграции с Лорой Чкония

Тем не менее ноябрьский саммит ЛАГ в Алжире оказался во многих отношениях показательным, подсветив в очередной раз как старые, так и новые расколы в регионе, а также подчеркнув множественные проблемы в региональной архитектуре безопасности и системе взаимоотношений между странами региона. Но в тоже время кажущийся несколько архаичным внешнеполитический дискурс Алжира не сделал его государством-изгоем, а скорее наоборот, привлекает к североафриканскому лидеру все больше внимания и интереса со стороны других арабских акторов, не ограничиваясь при этом лишь признанными государствами. Дискурсивная сила Алжира, проявившаяся в период до, во время и после саммита, оказалась действенным инструментом защиты его политических и экономических интересов в условиях турбулентности 2022 г.

Еще одним важнейшим направлением внешней политики Алжира является африканское. Будучи в центре алжирской внешнеполитической активности, оно использовалось по-разному.

Если изначально основной продвигаемой и поддерживаемой Алжиром повесткой в рамках Организации африканского единства (ОАЕ) была деколонизация и поддержка национальных освободительных движений, то после «черного десятилетия» ситуация изменилась. Алжир стал продвигать антитеррористическую повестку, предлагая другим странам воспользоваться его успешным опытом противодействия экстремизму и постконфликтного восстановления [3], а также развивать каналы сотрудничества и меры доверия между полицейскими структурами государств континента в борьбе с трансграничной преступностью.

Еще одним новым направлением Алжирской внешней политики и дискурса в рамках АС стало продвижение экономического сотрудничества. Сегодня оно осуществляется преимущественно посредством двусторонних соглашений с конкретными государствами, но Алжир акцентирует внимание на целесообразности развития трансрегиональной торговли и повышении объема и качества торгово-экономических отношений между африканскими государствами в рамках континента.

Помимо этого Алжир продолжает использовать АС для реализации своих внешнеполитических устремлений, среди которых особое место занимает поддержка независимости Сахарской Арабской Демократической Республики (и противодействие Марокко в этом вопросе) и ограничение влияния Израиля на африканском континенте.

Алжир и БРИКС

В 2022 г. Алжир не только активизировал свое участие в работе региональных международных организаций, но и заявил об амбициях иного, более высокого уровня и на глобальном уровне. Руководство АНДР не только обозначило намерение, но и начало динамично развивать процесс присоединения к БРИКС. Если еще недавно перспектива расширения этого объединения воспринималась скорее как чисто гипотетическая возможность, то теперь, в условиях резкого обострения ситуации на мировой арене, она обрела вполне реальные перспективы.

В России дискуссии о том, какое государство присоединится к БРИКС следующим, периодически велись и ранее. Для многих наблюдателей казалось очевидным, что речь должна или может идти об одном из государств Ближнего Востока и Северной Африки, но о каком именно — оставалось неясным. Среди претендентов назывались Иран, Турция, ОАЭ, Саудовская Аравия и Египет. Каждый из них обладал как весомыми аргументами за вступление, так и серьезными ограничителями (объемы экономик, принадлежность к тем или иным блокам и т.п.). Тем не менее после того, как в 2011 г. к организации официально присоединилась ЮАР, не были выработаны и представлены публично формальные критерии и описание процедуры принятие в состав объединения новых членов, что создавало эффект неопределенности как для потенциальных кандидатов, так и для заинтересованных наблюдателей извне.

Алжирское руководство публично заявило о своем стремлении присоединиться к БРИКС в июле 2022 г., подало заявку на вступление в ноябре, а уже в декабре все пять членов объединения ответили на нее положительно. Несмотря на то, что сам процесс вступления займет некоторое время (предположительно продлится до лета 2023 г.), принципиальное решение о расширении состава участников можно считать принятым.

Быстрый темп развития событий указывает на то, что они связаны не столько с конкретными экономическими параметрами и потенциальными выгодами, сколько с политическими обстоятельствами. Символический капитал БРИКС на протяжении всей истории существования этого межгосударственного объединения если не превосходил, то как минимум не уступал экономическому значению сотрудничества в его рамках.

Леонид Исаев:
Российское «возвращение в Африку»: неожиданность или закономерность?

Как представляется, БРИКС участие Алжира может быть интересно в нескольких отношениях. Во-первых, в условиях взятого Москвой курса на коренную трансформацию не только системы международных отношений, но и мировой экономики все большую актуальность обретают идеи отказа от мировых резервных валют и «формирования новых международных финансовых платформ, в том числе для целей международных расчетов».

Во-вторых, как показали события 2022 г., особую значимость для трансформации миропорядка представляют новые трансрегиональные транспортные и логистические проекты. Помимо китайской инициативы ОПОП речь обыкновенно идет о транспортном коридоре «Север — Юг» с выходом в Персидский залив, с одной стороны, и потенциально возможным железнодорожным ответвлением к Средиземному морю через территорию Ирака и Сирии, с другой. После присоединения к БРИКС Алжира речь может идти и о третьем проекте — трансафриканской железной дороге, идея которой периодически озвучивается еще с колониальных времен.

Наконец, в-третьих, участие Алжира в БРИКС может стать и важным фактором наполнения этого — пока преимущественно экономического — клуба новым политическим содержанием. Основанный на ценностях антиколониализма и суверенитета внешнеполитический нарратив Алжира как нельзя лучше корреспондирует с новыми российскими подходами к проблемам глобального управления. В 1960–1970-х гг. одним из исключительно успешных направлений внешней политики Алжира, когда во главе Министерства иностранных дел республики как раз находился Абдель Азиз Бутефлика, была деятельность в рамках Движения неприсоединения. Именно она позволила североафриканскому государству не только создать себе определенную репутацию за пределами родного региона, но и обрести друзей и партнеров в Азии и Южной Америке.

Те из алжирских аналитиков, которые новости о присоединении страны к БРИКС встретили с энтузиазмом, в принципе указывают на те же потенциальные преимущества, считая особенно важным включение страны в клуб держав, участвующих в формировании новых параметров системы международных отношений, возможную интенсификацию экономических связей Алжира с крупнейшими экономиками мира и доступ к азиатским технологиям. К этому можно добавить и укрепление престижа политического руководства республики в глазах его собственного электората.

Помимо одобрительных оценок и алжирские, и зарубежные аналитики зачастую выражают скепсис. С одной стороны, экономика Алжира, очевидно, сильно отстает по объемам от экономик четырех из пяти государств — членов БРИКС, хотя и сопоставима с южноафриканской (43 и 32 места в рейтинге ВВП государств мира по ППС соответственно). Кроме того, темпы развития этой экономики напрямую зависят от объемов поставок углеводородов на европейские рынки. В результате с точки зрения экономических интересов БРИКС присоединение к нему Алжира не представляется особенно весомым. В политическом же плане, по мнению критиков, оно вполне может размыть задачи объединения и тем самым снизить его эффективность, одновременно оставив в недоумении целый ряд других государств, заявивших о своем желании участвовать в нем. В алжирской же перспективе потенциальный негативный эффект участия в БРИКС связан с перспективой увеличения экономической зависимости от других участников объединения при одновременной утрате политической самостоятельности и вынужденном вступлении в формирующийся антизападный альянс.

***

Заметная активизация внешней политики Алжира может быть названа одной из наиболее существенных перемен в региональной системе международных отношений в 2022 г., влияющей на ситуацию в Северной Африке в целом. Несмотря на ожесточение внешнеполитической риторики и перманентное обострение отношений с Марокко, Испанией и Францией, а также усиление нетрадиционных угроз со стороны южных границ, потребовавших от алжирского парламента наделить вооруженные силы полномочиями осуществлять военные операции за рубежом, «новая» внешняя политика Алжира, которую выгодно характеризует приверженность исторически сложившимся принципам и установкам, может стать опорой не только для обретения им статуса влиятельного регионального актора, но и для складывания более устойчивой субрегиональной системы безопасности.

1. Бабкин С. Э. Алжир: выстояла ли «система»? (к событиям 2019 г.) / Отв. ред. Н. Г. Романова. М.: ИВ РАН, 2020. С. 87.

2. Daguzan J-F. La politique étrangère de l’Algérie : le temps de l’aventure? // Politique étrangère. 2015. №3. – P. 32.

3. Zoubir Y. Algeria’s Roles in the OAU/African Union: From National Liberation Promoter to Leader in the Global War on Terrorism // Mediterranean Politics. 2015. Vol. 21. P. 56