24 ноября 2017 г. в Брюсселе состоится очередной саммит Восточного партнерства, на котором подведут итоги реализации этой программы за последние два года и наметят приоритеты в сотрудничестве стран-участниц с Европейским союзом на ближайшую перспективу. В западной части постсоветского пространства ключевым партнером для ЕС является Украина — не только из-за ее размеров, но и по причине того, что именно в этой стране с 2014 г. происходят события, которые напрямую связаны одновременно с интересами европейской безопасности и продвижением нормативной повестки ЕС. В этой связи особый интерес представляет то, какова сегодня атмосфера в отношениях между Киевом и Брюсселем и обозначит ли очередной саммит какие-либо изменения в их подходах к выстраиванию двустороннего диалога.
Буксующая имплементация
Основной задачей соглашения об ассоциации Украина — ЕС, окончательно вступившего в силу 1 сентября 2017 г. после завершения всех ратификационных процедур, является превращение Украины в государство, которое, не будучи формально членом ЕС, жило бы в соответствии с его нормами и стандартами и было бы полностью открыто его политическому и экономическому влиянию. Соглашение об ассоциации предписывает комплексное внедрение законодательства ЕС в такие сферы украинской жизни, как судебная и правоохранительная системы, управление государственными финансами, организация государственных закупок, работа энергетических рынков, внешняя торговля, техническое регулирование, санитарный и фитосанитарный контроль и т. д.
При этом как и в процессе своего расширения в Центральной и Восточной Европе, Евросоюз надеется, что ключом к трансформации Украины и других членов Восточного партнерства станет экспорт в эти страны норм и институтов, которые заработают на практике благодаря воле местных политиков и участию гражданского общества. Действительно, Украина за последние годы значительно продвинулась в модернизации или создании многих институтов, без которых сегодня невозможно себе представить любое современное государство. Речь идет, в частности, о запуске интернет-площадок для государственных закупок (ProZorro), электронного декларирования доходов государственных и муниципальных чиновников, а также электронной системы возмещения НДС, создании нескольких профильных органов власти по борьбе с коррупцией, мерах по профессионализации судейского корпуса и преодолении хронического дефицита национальной энергетической компании «Нафтогаз Украины» за счет перехода к рыночному ценообразованию на внутреннем рынке.
Однако все эти законодательные новации и институциональные решения, по оценке ключевых международных партнеров — доноров Украины и большинства украинских наблюдателей, пока не привели к качественным изменениям в сфере государственного управления. В этой связи представители МВФ и ЕС открыто говорят о том, что в украинской системе власти продолжают доминировать олигархические группы, которые совсем не готовы к воплощению европейских представлений о конкурентности, прозрачности и эффективности. В этих условиях переносимые на украинскую почву институты и законодательные нормы вряд ли могут работать полноценно.
В данном контексте для ЕС в Украине существует несколько ключевых раздражителей. Во-первых, отсутствие серьезного прогресса в борьбе с коррупцией, в том числе в виде судебного преследования высокопоставленных коррупционеров. Во-вторых, торможение реформ в энергетическом секторе в соответствии с нормами Третьего энергопакета ЕС, что не только мешает повышению энергоэффективности украинской экономики, достижению большей конкуренции на внутреннем рынке газовых поставок и коммунальных услуг, но и может подорвать усилия Брюсселя по сохранению транзита российского газа через территорию Украины за счет создания независимого транзитного оператора для закупок газа у России европейскими компаниями не на западной, а на восточной границе страны. В-третьих, решения украинских властей ввести запрет на вывоз из страны металлолома и леса-кругляка, которые призваны создать дополнительные конкурентные преимущества для соответствующих секторов украинской промышленности, но противоречат принципам свободной торговли.
Опции для Брюсселя
Как Евросоюз может повлиять на ситуацию с точки зрения достижения более осязаемых практических результатов по всем этим направлениям? Традиционно Брюссель увязывал финансовую помощь с политическими обязательствами. Иначе говоря, средства выделялись и выделяются до сих пор при условии, что страна-партнер, в данном случае Украина, достигнет определенных результатов в тех или иных реформах. Причем Брюссель тратит немалые деньги: по информации Стратегической группы советников ЕС по Украине, ежегодный объем грантовой (т. е. безвозмездной) поддержки Киева со стороны Евросоюза достигает 200 млн евро. Кроме того, в дополнение к программе МВФ Евросоюз на период 2014–2018 гг. решил выделить Киеву макрофинансовую помощь в виде льготных кредитов в размере 3,4 млрд евро, и из этого пакета неиспользованными пока остаются только 600 млн евро. В итоге проблема состоит не в объеме выделяемой помощи, а скорее в ее форме (в основном в виде кредитов, а не грантов), а также в возможности страны эффективно использовать эти средства.
Однако, как отмечено в отчете Аудиторской палаты ЕС об оказании финансовой помощи Украине в 2007–2015 гг., критерии для выделения и грантов, и льготных кредитов были со стороны органов ЕС сформулированы зачастую размыто, что не позволяло контролировать эффективность достигнутых результатов. Кроме того, аудиторы указали на то, что основные средства выделялись первыми траншами, а от выполнения условий зависел, как правило, лишь последний небольшой транш. При этом в аудиторском отчете отмечено, что в период 2014–2015 гг. такой подход был в целом оправдан: необходимо было быстро направлять помощь Украине, которая находилась в условиях глубокого экономического кризиса и обострения конфликта на Донбассе. Но на будущее аудиторы ЕС считают необходимым коренным образом изменить данный подход.
В итоге сегодня можно заметить, что ЕС в координации с другими международными донорами, прежде всего МВФ, начинает требовать от Украины вполне конкретных действий и указывает на то, что дальнейшая поддержка (в первую очередь выделение последнего транша макрофинансовой помощи в 600 млн евро) будет зависеть от выполнения Украиной своих обязательств. На данный момент речь идет не только об отмене решений об экспорте металлолома и необработанной древесины. Более весовым является требование к Киеву создать специальный антикоррупционный суд, который занимался бы только высокопоставленными коррупционерами и был бы независим как от законодательной, так и от исполнительной власти за счет избрания членов суда автономной коллегией. Причем международные доноры, в первую очередь ЕС, настаивают также на том, чтобы они «ключевым образом» влияли на избрание членов этого суда. Таким образом, Брюссель хочет перестать быть внешним наблюдателем и напрямую содействовать борьбе с коррупцией в Украине. Администрация президента Порошенко и Верховная Рада прекрасно понимают, какую опасность для них несёт создание антикоррупционного суда, особенно с участием европейских наблюдателей, поэтому до сих пор всячески затягивали принятие конкретных решений по этому поводу либо предлагали создать не отдельный суд, а антикоррупционные палаты в составе нынешних судебных органов.
Однако под нажимом международных доноров депутаты Верховной Рады разработали несколько законопроектов и обратились с ними в Венецианскую комиссию Совета Европы. В октябре комиссия вынесла принципиальное решение потребовать от Киева создать независимый антикоррупционный суд с участием международных наблюдателей, которые бы влияли на избрание его членов. В итоге П. Порошенко был вынужден согласиться внести соответствующий законопроект в Раду в ближайшее время.
Тем не менее остаются большие сомнения, что рекомендации Венецианской комиссии будут реализованы в полной мере. Как в таком случае может отреагировать Брюссель? До настоящего времени ключевой мотивацией ЕС была всё же политическая поддержка Украины, поэтому на отсутствие серьезных результатов реформ Брюссель в целом закрывал глаза. Скорее всего, исходя из политических и геополитических соображений, происходить это будет и дальше. На этом будут настаивать отдельные государства — члены ЕС и, по всей видимости, Европейская комиссия, которая в конце 2016 г. выпустила очередной позитивный отчет об имплементации соглашения об ассоциации с Украиной.
Однако, судя по заявлениям представителей ключевых международных структур и органов ЕС, требования к Украине будут становиться всё более конкретными и прозрачными. Невыполнение этих условий уже привело к серьезному кризису в отношениях между Европейским союзом и Украиной, что особенно видно по частым критическим заявлениям главы Миссии ЕС в стране. В будущем Евросоюз может даже решиться заморозить или свернуть помощь по различным направлениям. Такой вариант политики Брюссель уже апробирует в Молдове, где свернули грантовые программы в области юстиции, а также заморозили на неопределенное время транши макрофинансовой помощи.
Контрнаступление Киева
Естественно, украинские власти опасаются такого варианта развития событий. Открытый кризис в отношениях с ЕС не просто создаст финансовые проблемы, но и ухудшит позиции и так не очень популярной правящей элиты в преддверии приближающихся президентских и парламентских выборов. Поэтому Киев фактически применяет в отношении ЕС двойную стратегию: с одной стороны, он пытается имитировать выполнение европейских требований, а с другой — предпринимает усилия по продвижению собственной повестки в отношениях с Брюсселем, которая разбавляла бы дискуссию о невыполнении каких-либо обязательств украинской стороной. Причем делается это, как правило, в тесной координации с Молдовой и Грузией, которые также испытывают на себе недовольство Брюсселя.
Эта повестка состоит из нескольких основных тем. Во-первых, Киев по разным каналам, прежде всего через Европейский парламент, пытается поднять вопрос о том, что Украине нужно предоставить перспективу членства в ЕС. Кроме того, президент Порошенко выдвинул идею о том, что Украина должна стать ассоциированным членом Шенгенской зоны, присоединиться к Таможенному и Энергетическому союзу ЕС, Общему авиационному пространству и Единому цифровому рынку, что якобы сделает восточную границу Евросоюза прозрачной для Украины, а вопрос о ее членстве — делом времени. Украинский президент заявил, что он уже внес эти инициативы на рассмотрение на прошедшем в июле саммите ЕС – Украина.
Во-вторых, Киев просит изменить форму финансовой поддержки, сделав акцент на выделении не кредитов, а грантов. Кроме того, совместно с Литвой украинские власти разработали проект «плана Маршалла», который предполагает выделение дополнительных 5 млрд евро на реализацию украинских реформ. И наконец, третий блок тем связан с геополитикой и прежде всего с «российской гибридной агрессией». Киев требует от ЕС расширения антироссийских санкций, совместных усилий по противодействию киберугрозам.
Ко многим из этих инициатив Евросоюз относится прохладно. Так, комиссар ЕС по расширению и политике соседства Йоханнес Хан заявил в конце октября, что Брюссель не видит потребности в новом «плане Маршалла» для Украины и что главная проблема в отношениях между Украиной и ЕС состоит в невысокой степени доверия к тому, как украинские власти используют уже выделяемые финансовые средства. В Евросоюзе прямо говорят о том, что в ближайшие годы Украина должна сначала в полной мере исчерпать весь потенциал соглашения об ассоциации, пользуясь имеющимися объемами европейской финансовой помощи и не надеясь на расширение форматов сотрудничества.
Подводя итог, можно сказать, что Евросоюзу в обозримой перспективе вряд ли удастся реализовать задачу-максимум в отношениях с Украиной, а именно обеспечить глубокую европеизацию и демократизацию этой страны за счет комплексных внутренних реформ. Однако задача-минимум — удержание Украины в европейской интеграционной орбите — в целом будет выполняться и дальше. Отношения между Брюсселем и Киевом определенно будут меняться, накаляясь за счет растущих требований международных доноров к реализации реформ, прежде всего в сфере борьбы с коррупцией и в энергетическом секторе. Декларировавшийся ранее подход «больше за большее» постепенно превратится в «меньше за меньшее». Тем не менее (гео)политические интересы удержат Евросоюз от существенного изменения объемов помощи или разрыва отношений. Таким образом, двусторонний диалог будет пребывать в серой зоне.
Такая политика потребует от Евросоюза сохранения широких финансовых обязательств в отношении Украины. Именно за счет поддержки со стороны ЕС и МВФ Украину удалось вывести из состояния глубокой рецессии: если в 2014–2015 гг. падение ВВП составляло 7–10% ежегодно, то в 2016–2017 гг. достигнут небольшой рост на уровне 2%; инфляция в 43% в 2015 г. снизилась до 10% в 2016 г. Однако у страны нет ресурсов для экономической самодостаточности, поэтому необходимы дальнейшие финансовые вливания. Среди прочего вряд ли стоит надеяться на то, что зона свободной торговли даст в среднесрочной перспективе серьезные результаты в наращивании поставок украинской продукции на рынки ЕС, несмотря на увеличение в несколько раз экспорта ряда украинских агропродовольственных товаров: растительного масла, куриного мяса, меда и соков. Сейчас перед Украиной стоит задача хотя бы вернуться к объемам экспорта в ЕС, которые были в 2011–2012 гг.
Достижение этого результата будет связано не столько с увеличением объемов поставок, сколько с положительным изменением конъюнктуры мировых цен на металлы и зерновые культуры. Зона свободной торговли может дать ощутимый результат только в долгосрочной перспективе и преимущественно в секторе АПК и то только при условии, если государство сможет наладить работу органов сертификации, в полной мере внедрить нормы ЕС по санитарному, фитосанитарному и ветеринарному контролю, а бизнес — перестроиться на работу по новым правилам.
Что же касается амбициозных реформ, то они станут возможны только в случае выхода Украины на траекторию устойчивого экономического роста, а также при достижении какого-то modus vivendi в урегулировании конфликта на Донбассе, хотя бы за счет его «заморозки». Пока же социально-экономическую и военно-политическую ситуацию в Украине можно назвать чрезвычайным положением.