Конфликтный потенциал Центральной Азии: советское наследие

После распада СССР государства Центральной Азии сумели избежать (за редким исключением) острых конфликтов, характерных для кавказского и европейского регионов. Данное обстоятельство может быть объяснено разными причинами, но не должно вселять излишний оптимизм: конфликтный потенциал региона достаточно велик; имеющиеся противоречия могут быть легко обострены; турбулентность, имеющая место в других постсоветских регионах, может распространиться и на Центральную Азию; существующие международно-правовые инструменты выглядят недостаточными и нуждаются в усовершенствовании; слабость постсоветской международно-правовой традиции препятствует данной работе.

Основными группами противоречий, существующих в регионе, являются противоречия, вытекающие из национально-государственного размежевания 1924 г.; противоречия, вытекающие из решений центральных органов власти СССР (например, связанные с использованием Семипалатинского полигона), противоречия, возникшие в результате распада СССР (например проблема распределения водных ресурсов), конфликтные ситуации, имеющие место на периферии региона (например, конфликт между Арменией и Азербайджаном). В статье рассматриваются первые две группы конфликтов. Автор определяет подходы к их международно-правовой квалификации и инструменты, которые могут быть использованы для их смягчения или устранения.

З. Бжезинский определяет регион, охватывающий некоторые районы Ближнего Востока, Кавказ и Центральную Азию, как «Евразийские Балканы»; здесь также имеют место острые этнические конфликты и соперничество великих держав за гегемонию. Характерной чертой данного региона является «сочетание вакуума силы и всасывания силы» [1]. Взятый за основу этот тезис означает не только отсутствие влиятельных политических игроков (субъективной силы), но и дефицит международного права (объективной силы): слабость правовых связей, неэффективность международных соглашений, низкий уровень юридической техники, несостоятельность интеграционных институтов. Такое положение дел не препятствует внутриполитическому развитию и стимулирует многовекторность, т.е. укрепление связей за периметром региона. Оно, однако, тормозит развитие регионального правопорядка и подрывает его иммунитет перед лицом внутренних противоречий.

После распада СССР государства Центральной Азии сумели избежать (за редким исключением) острых конфликтов, характерных для кавказского и европейского регионов. Это может быть объяснено разными причинами: мудростью политического руководства, традициями мирного сосуществования, влиянием крупных соседей и слишком большими рисками, предполагаемыми данными конфликтами. Данное обстоятельство, однако, не должно вселять излишний оптимизм: конфликтный потенциал региона достаточно велик; существующие противоречия могут быть легко обострены; турбулентность, имеющая место в других постсоветских регионах, может распространиться и на Центральную Азию; существующие международно-правовые инструменты выглядят недостаточными и нуждаются в усовершенствовании; слабость постсоветской международно-правовой традиции (во всяком случае в практической ее части) препятствует данной работе.

В этой связи необходимо определить основные группы межгосударственных противоречий, являющихся советским наследием, сформулировать подходы к их международно-правовой квалификации и определить инструменты, которые могут быть использованы для их смягчения или устранения. В методологическом плане данный комментарий предполагает несколько акцентов: акцент на широком историческом и политическом контексте конфликта (а не на его редуцированной для целей правоприменения структуре), акцент на предупреждении конфликта (а не на его разрешении post factum), акцент на региональных и двусторонних подходах (а не на неадаптированном общем праве). Наконец, лейтмотивом размышлений над данной проблематикой является идея евразийской интеграции, реализация которой не только снимет большинство противоречий, но и позволит сформулировать новые ценности и смыслы.

Противоречия, вытекающие из национально-государственного размежевания [2]

Артем Данков:
«Новый Казахстан» vs. «Разделенный Казахстан»: важнейшие политические задачи К.-Ж. Токаева

В 1924 г. советская власть реализовала важнейшее мероприятие — национально-территориальное размежевание. Его суть состоит в определении доминирующих этносов, их территориальном разграничении, государственном строительстве, развитии экономики и национальной культуры. Официальными целями стали реализация права наций на самоопределение, укрепление дружбы между народами (коренизация) и оптимизация руководства. Еще одним, теоретическим соображением стала гипотеза о возможности построения коммунизма в феодальных обществах, минуя стадию капитализма. Определяющими, однако, были политические цели: исключение сепаратизма, рецидива басмачества, развития пантюркизма и исламского модернизма (джадидизма), разделение обширной Туркреспублики, интеграция Бухары и Хорезма [3].

В результате размежевания были созданы пять республик (Узбекская ССР, Туркменская ССР, Таджикская ССР, Киргизская ССР и Казахская ССР), а также Кара-Калпакская Автономная Советская Социалистическая Республика.

Наиболее неоднозначными результатами размежевания являются следующие. Во-первых, Бухара и Самарканд, чье население в основном составляли таджики, были переданы Узбекской ССР. Решение о создании Узбекской ССР должно было снять пантюркистские настроения и одновременно удовлетворить стремление джадидов к объединению. Во-вторых, был проигнорирован вопрос о сартах — этнической группе, выделяемой в дореволюционной России. Согласно одной позиции сартами называли оседлое тюркоязычное население (в том числе таджиков, утративших свой язык) [4]; согласно другой — этот термин обозначал исключительно тюркоязычных таджиков [5]. В-третьих, город Ош, основное население которого составляли узбеки, был передан Киргизской ССР. Причиной стало то, что Ош — единственный центр Ферганы, отошедшей киргизам, и исходный пункт гужевых путей в киргизские районы, Ошская волость, связанная с городом, была населена в основном киргизами [6]. Кроме того, на территории Киргизии были созданы крупные узбекские (Сох, Шахимардан, Чон-Гара, Джангайл) и таджикские (Ворух и Западная Калача) эксклавы; на территории Узбекистана — таджикский (Сарвак) и киргизский (Барак). Еще одним результатом стало то, что населенный узбеками г. Ташкент и окружающие его киргизские (казахские) земли были признаны неразрывным районом и переданы Узбекистану (узбеки составляли 45% населения, казахи — 26%, курама — 9%). Данный вопрос вызвал острую полемику [7]. Более того, территория расселения каракалпаков, кочевого народа, близкого казахам, была передана Узбекистану (чтобы предоставить ему наряду с Казахстаном выход к Аральскому морю). До этого она входила в состав сначала КазАССР, а затем – в состав РСФСР. Наконец, северные земли Степного генерал-губернаторства со смешанным населением (казахи, уральские казаки, русские и украинские переселенцы) вошли в состав Казахской ССР (в настоящее время — северные области Казахстана) [8].

С юридической точки зрения результаты размежевания не могут быть поставлены под сомнение: в соответствии с принципом uti possidetis juris границы государств-преемников должны следовать бывшим административным границам; применительно к Центральной Азии — границам бывших советских республик. Данный принцип призван обеспечить преемственность порядков и предотвратить войны за территории. Он был применен при определении границ государств, образовавшихся в процессе деколонизации, а также государств, образовавшихся после распада СССР, Югославии и Чехословакии. Сегодня он рассматривается как часть обычного права.

Применение принципа uti possidetis выглядит проблематичным. Во-первых, он изначально применялся только к деколонизации и лишь в одном регионе — Латинской Америке; его распространение на другие регионы не сопровождалось формированием устойчивой практики и opinio juris, и не соответствовало практике, сформировавшейся по итогам Первой мировой войны. Во-вторых, меньшинства часто не принимают результаты разграничения на основе uti possidetis, ссылаясь на право наций на самоопределение и концепцию «восстановительной сецессии». В-третьих, в условиях дефицита легитимности элиты новых государств часто проводят политику национальной унификации, т.е. определяют себя как защитников национальной культуры и пытаются создать гомогенное общество. В таких случаях сохранение административных границ, не совпадающих с границами расселения этносов, не предотвращает конфликты, а — наоборот — способствует их разжиганию.

Применительно к Центральной Азии принцип uti possidetis, однако, представляется предпочтительным решением. Во-первых, иные подходы выглядят несостоятельными. Действительно, основой урегулирования не могли выступать границы, предшествующие советскому status quo. В 1924 г. территории Бухары и Хорезма были разделены между Казахстаном, Узбекистаном и Туркменистаном, и их границы перестали иметь отношение к политической реальности; границы же ареалов кочевых народов (казахов и кыргызов) никогда не были определены точно. Во-вторых, процесс перехода центральноазиатских республик к независимости не был отягощен проблемой сепаратизма, как это происходило в Югославии или на Кавказе. Видимо, главную роль в этом сыграло осознание населяющими регион народами принадлежности к большой тюркско-язычной мусульманской общине (надэтносу) и понимание того, что сепаратизм угрожает целостности этой общины. В-третьих, политика коренизации принесла плоды: в советский период в республиках Центральной Азии сформировались государственные институты, опирающиеся на лояльность не только титульной нации, но и меньшинств; примером могут служить Казахстан и Узбекистан.

Таким образом, международно-правовой подход к определению границ новых государств соответствует объективным процессам в регионе и обеспечивает надежную гарантию от конфликтов, поводом для которых могла бы стать неудовлетворенность результатами размежевания. Еще одной гарантией являются договоры, подтверждающие границы — в частности, Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Республики Казахстан к Договору о нераспространении ядерного оружия (1994 г.), в котором стороны «подтвердили свое обязательство в соответствии с принципами заключительного акта СБСЕ уважать… существующие границы Республики Казахстан».

Сдерживающая способность uti possidetis и данных договоров не должна переоцениваться: политические события могут резко обострять вопрос о границах и выводить дискуссию за пределы сугубо правового дискурса. Важное значение в таких ситуациях могут приобретать односторонние гарантии; примером может служить заявление Китая от 14 сентября 2022 г. о том, что он будет «решительно поддерживать Казахстан в защите его независимости, суверенитета и территориальной целостности».

События на Украине, вторая Карабахская война, пограничный конфликт между Кыргызстаном и Таджикистаном и проблема непризнанных образований актуализируют вопрос о территориальной целостности постсоветских государств — она становится все более хрупкой. Ее сохранение в этой связи предполагает разработку новых гарантий: договорных, односторонних, институциональных. Отдельно должен быть поставлен вопрос об укреплении механизмов посредничества, миротворчества и коллективной безопасности: их низкая эффективность в ситуации с Нагорным Карабахом ставит под угрозу проект евразийской интеграции в целом. Наконец, ощущается острый дефицит площадок, на которых могли бы обсуждаться и решаться вопросы внешней политики: ни одна из постсоветских организаций не выступает в качестве такой площадки, вопросы внешней политики остаются предметом двусторонних переговоров и нерегулярных саммитов.

Станислав Притчин:
Кыргызстан и Таджикистан: дружить нельзя конфликтовать

Две проблемы, связанные с размежеванием, находятся в стадии обострения. Первая — проблема Каракалпакстана, которую предстоит решить средствами конституционного права Узбекистана. Неудовлетворительность ст. 70–75 Конституции Республики Узбекистан, закрепляющими суверенитет этого образования и его право на сецессию, очевидна, в связи с чем необходимо сформулировать новые основы его статуса, среди которых — право наций на самоопределение, широкая автономия, неприкосновенность границ. Следует отметить, что с точки зрения международного права признание суверенитета Каракалпакстана в Конституции не имеет никакого значения, во-первых, потому что оно не соответствует юридической реальности; во-вторых, потому что в случае фактической сецессии международно-правовое признание новых государств не зависит от соблюдения ими конституционных положений материнского государства.

Вторая проблема — проблема анклавов, приобретшая хронический характер в отношениях между Кыргызстаном и Таджикистаном. В Кыргызстане находятся таджикские (села Ворух и Западная Калача) и узбекские эксклавы (Сох, Шахимардан, Чон-Гара, Джангайл). Между Ворухом и основной территорией Таджикистана находится кыргызское село Ак-Сай. В Ворухе сливаются два притока реки Исфары, важной для сельского хозяйства. Через Ак-сай проходит единственная дорога, связывающая западную часть Баткенского района с остальной территорией Кыргызстана; прокладка дороги в другом месте затруднена. В районе анклавов регулярно происходят конфликты, связанные с использование вод и гравия, дорожным строительством, контрабандой, контролем над транспортными путями. Иногда они перерастают в вооруженное противостояние (Ворух — 2014, 2019, 2021, 2022; Сох — 2013, 2020).

Проблема анклавов не может быть решена исключительно на основе норм общего права, неадаптированных к конкретной ситуации [9]. Варианты двусторонних решений также выглядят ограниченными.

Первый вариант состоит в обмене территориями. Равноценный обмен, однако, маловероятен. Действительно, сделка «Ак-Сай — участок Таджикистана» невыгодна Кыргызстану, который утратит контроль над стратегической дорогой и доступ к Исфаре, а также сохранит невыгодную для него изрезанность приграничной территории; сделка «Ворух — участок Кыргызстана» невыгодна Таджикистану, поскольку участки, которые Кыргызстан может предложить, либо находятся в горной местности, либо лишены водотоков; кроме того, население Воруха составляют таджики.

Второй вариант — создание транспортных коридоров. Данный вариант выглядит вполне реализуемым, он, однако, едва ли устранит все противоречия. В настоящее время Таджикистан обвиняет Кыргызстан в саботировании проекта строительства новой дороги Ворух — Ходжаи Аъло в объезд села Ак-сай, строительстве дороги Ак-сай — Тамдык, затрудняющей доступ в Ворух, и периодическом блокировании транзита в направлении Воруха [10].

Третий вариант предполагает создание особой приграничной зоны, предполагающей свободное пересечение границ, включение анклавов в таможенную территорию Кыргызстана и использование в них кыргызского сома [11]. Эта зона могла бы охватывать Баткенскую область Кыргызстана, некоторые районы Согдийской области Таджикистана и, возможно, Ферганскую область Узбекистана. Разработка такого режима, однако, предполагает более высокий уровень доверия и использование юридической техники, качественно отличающейся от используемой в настоящее время.

Четвертый вариант предполагает создание институциональных механизмов предотвращения конфликтов и оперативного реагирования на них. Так, по итогам конфликта 2022 г. стороны договорились прекратить огонь, отвести военных от линии соприкосновения, создать комиссию по расследованию, а также ускорить работу межправительственной комиссии по демаркации. Этот вариант является паллиативным и не исключает необходимости выработки субстанциального решения.

В целом же кыргызско-таджикское противостояние подтверждает вывод о недостаточности двустороннего формата и необходимости развития коллективных механизмов посредничества и безопасности.

Противоречия, вытекающие из решений центральных органов власти СССР

Вторая группа противоречий имеет отношение к решениям центральных властей, повлекшим негативные демографические и экономические последствия. К числу наиболее драматичных относятся следующие решения:

1) подавление Среднеазиатского восстания 1916 г. Восстание было вызвано переселенческой и земельной политикой властей; поводом стал указ Николая II о привлечении «инородцев» к тыловым работам. Восставшие убили 3 тыс. переселенцев; в результате ответных действий российской армии погибли от 100 до 270 тыс. человек (погибшие в бою, бежавшие в Китай, расстрелянные по приговору суда);

2) голод в Казахстане 1919–1922 гг. Причиной голода стал неурожай в областях Центральной России и последовавшая за ним продразверстка в других регионах, в том числе в Казахстане (конфискация скота); дополнительным фактором стали засуха и падеж скота (джут) 1920–1921 гг. В результате голода население Казахстана сократилось на миллион человек; точное число погибших — неизвестно;

3) голод в Казахстане 1932–1933 гг. (Ашаршылык), унесший жизни около миллиона человек. Голод в Казахстане был частью общесоюзного голода и был вызван масштабным изъятием скота и продовольствия у кочевников. Целью этих мер было уничтожение кулачества, принуждение кочевников к оседлому образу жизни и коллективизации, удовлетворение продовольственных потребностей Москвы и Ленинграда;

Анастасия Власкина:
Страны Центральной Азии в поисках национальной идентичности

4) освоение Целины. В 1954 г. ЦК КПСС принял Постановление «О дальнейшем увеличении производства зерна в стране и об освоении целинных и залежных земель». В результате распашки степей были уничтожены природные зоны (в том числе пастбища), созданы условия для пылевых бурь и ветровой эрозии почвы. После короткого периода сверхвысоких урожаев эффективность распаханных земель упала до 65%; она было частично восстановлена только в 2005–2015 гг., после внедрения новых методов;

5) испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне в 1949–1989 гг. (468 испытания, официально 1,3 млн пострадавших). В результате работы полигона были подвергнуты радиоактивному заражению восточные области Казахстана, некоторые участки Новосибирской области и Алтайского края. На территории, прилегающей к полигону, увеличены показатели раковых заболеваний и мутаций;

6) исчезновение Аральского моря. В начале XX в. государство взяло курс на развитие хлопководства, увеличило объемы водозабора из Амударьи и Сырдарьи (с 60 до 120 км³/год), расширило площадь орошаемых земель — с 4,5 (1960 г.) до 7 млн га (1990 г.). В результате сток рек резко сократился — с 63 (1960 г.) до 3,2 км³/год (2003 г.): поверхность Арала уменьшилась с 69 (1950 г.) до 7 тыс. км² (3,8 и 3,3); объем упал с 1 тыс. км³ (1960 г.) до 75 км³ (2007 г.); минерализация увеличилась с 10 до 100–200 г/л; рыболовство сократилось с 60 (1980 г.) до 5 тыс. т (1994 г.); береговая линия отступила на 100 км; прилегающие земли подверглись засолению и опустыниванию [12].

7) принудительное переселение (депортация) народов (1943–1944 гг.). Во время Второй мировой войны и незадолго до нее советская власть переселила в Казахстан, Киргизию и некоторые другие регионы представителей «неблагонадежных национальностей»: 390 тыс. поляков (по другим данным — 1,2 млн), 173 тыс. корейцев, 367 тыс. немцев, 70 тыс. карачаевцев, 500–650 тыс. чеченцев и ингушей, 37 тыс. балкарцев, 190 тыс. крымских татар, 115 тыс. турок-месхетинцев. Многие переселенцы погибли в пути или прибыв на место назначения.

Данные решения ни в совокупности, ни по отдельности не свидетельствуют о дискриминационном характере политики центра по отношению к окраинам. Большинство из них были частью общей политики, при реализации которой были приняты меры по равномерному распределению экономического и иного бремени. В некоторых случаях имела место позитивная дискриминация — т.е. предоставление окраинам привилегий по сравнению с центральными областями [13]. Многие решения не соответствуют моральным и правовым императивам сегодняшнего дня, но выглядят оправданными в сопутствующем им историческом контексте. Распад СССР, однако, редуцировал данный контекст — на первый план вышел прямой эффект данный мер, негативная оценка которого стала эффективным инструментом обеспечения внутренней легитимности, переориентации экономики и внешней политики.

Как результат, некоторые государства, образовавшиеся после распада СССР, предъявили претензии к России как к продолжателю СССР. Так, 5 ноября 2015 г. министры юстиции прибалтийских государств приняли «Декларацию о противоправном Пакте Молотова-Риббентропа 1939 г. и его секретных протоколах», в которой заявили о том, что они «эксплуатировались для политических и экономических нужд оккупационного режима» и, как результат, «понесли огромные демографические и социально-экономические потери». Поскольку Россия провозгласила себя преемником СССР, все претензии, возникшие в результате оккупации, должны быть урегулированы ею [14]. Аналогично, некоторые политические силы на Украине намерены добиться от России компенсации за голод 1932–1933 гг. («Голодомор»).

Центральноазиатские государства не предъявляют к России такого рода претензий, в силу не только субъективных, но и объективных обстоятельств. Действительно, в своей внешней политике они не ориентируются исключительно на Запад и не рассматривают Россию как своего культурного или политического антагониста. Немаловажно и то, что их государственность была сформирована в эпоху СССР, — критика решений, принятых в эту эпоху, неизбежно ее подрывает, стимулируя сепаратистские и экстремистские движения. Исторический нарратив, однако, может быть относительно легко перенастроен: советская национальная политика может быть квалифицирована не как формирование государственности центральноазиатских народов, но как насильственное сворачивание ее традиционных форм [15]. Истина, как это часто бывает, находится посередине: включение среднеазиатских земель в состав Российской империи на самом деле прервало естественное развитие национальной государственности, однако в условиях неконкурентоспособности незападных политических моделей это развитие было бы прервано в любом случае — вопрос стоял только в том, какая из западных держав выполнит эту миссию.

Правовая квалификация рассматриваемых решений является более дифференцированной, чем квалификация решений, относящихся к первой группе, и предполагает использование нескольких правовых режимов. Основания для ответственности России в рамках режима правопреемства отсутствуют. Во-первых, правопреемство означает замену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения определенной территории [16] — в данном же случае речь идет о попытке вменения ответственности за внутренние отношения (т.е. отношения между центральными органами государства и его регионами/гражданами). Во-вторых, в соответствии с договоренностями, оформленными после распада СССР, Россия является продолжателем СССР только в отношении участия в договорах и членства в международных организациях; во всех остальных случаях она является преемником, т.е. должна нести ответственность наряду с другими государствами, образовавшимися после распада СССР [17].

Игорь Субботин:
Глобальная коалиция против ИГ присматривается к Центральной Азии

Другим релевантным режимом является режим самоопределения. Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам 1960 г. (утверждена Резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 1514 (XV)) подтвердила, что «народы в собственных интересах могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами» и в силу права на самоопределения «свободно осуществляют свое экономическое, социальное и культурное развитие». Ст. 1 Пактов о правах человека 1966 г. воспроизвела эти формулировки и дополнительно указала, что «ни один народ ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования», а все государство, отвечающие за управление несамоуправляющимися и подопечными территориями, должны уважать это право.

Этот режим также не может выступать основой для претензий. Во-первых, право наций на самоопределение в своем антиколониальном аспекте консолидировалось как обычная норма только с принятием Резолюции 1514 (XV) и не может распространяться на более ранние ситуации [18]. Во-вторых, на практике оно трактуется ограничительно: его бенефициарами являются только те нации, которые находятся в колониальной зависимости или под оккупацией, а его эффект в основном состоит в признании их права на сецессию [19]. Внутренний аспект (отношения между центральной властью и подчиненными народами) рассматривался редко и, как правило, в контексте иных режимов (например, режима оккупации) [20]. В-третьих, центральноазиатские республики не удовлетворяют тесту «соленой воды» (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1541 1960 г.), в соответствии с которым «несамоуправляющимися территориями» считаются только те территории, которые расположены отдельно и отличаются в этническом и культурном отношении от управляющей страны [21]. Иными словами, их нахождение в составе СССР не может быть признано колониальной зависимостью.

Эволюция права на самоопределение в сторону расширительного толкования не представляется возможной: предоставление новым независимым государствам права на получение компенсации от метрополии за нерациональную экономическую или социальную политику серьезно дестабилизирует международные отношения: адресатом таких исков станут все западные страны, а предъявленные требования будут носить заведомо невыполнимый характер. В этой связи данное право никогда не будет признано на уровне обычая. Возможное исключение — договорные режимы, установленные по окончании колониальной эпохи (т.е. в XX в.), например, режим мандатов или режим оккупации [22].

Режим ответственности за международные преступления также не применим. Индивидуальная уголовная ответственность невозможна в силу естественных причин: все причастные к принятию указанных решений, давно умерли. Ответственность государства на основании Конвенции о геноциде 1948 г. невозможна в силу отсутствия ее обратной силы и сложностей, связанных с доказыванием специального намерения (dolus specialis). Первое препятствие теоретически может быть снято признанием запрета геноцида обычаем, сложившемся до Второй мировой войны, работа в этом направлении, однако, неизбежно затронет колониальную политику западных стран. Таким образом, объявление «Голодомора» или Ашаршылык геноцидом имеет лишь политическое (но не юридическое) значение.

В постсоветских странах политика СССР по отношению к окраинам обсуждается преимущественно за пределами правового дискурса; это обстоятельство усиливает конфликтный потенциал указанных событий и создает предпосылки для неверных правовых квалификаций. Ответная риторика РФ носит во многом зеркальный характер и также характеризуется пренебрежением к правовой составляющей. Задача отечественной доктрины в этой связи состоит в том, чтобы осуществить сугубо правовой анализ и выработать систему аргументов, которые в перспективе могли бы быть использованы внешнеполитическим ведомством. Табуирование данной проблемы, акцент на встречных обвинениях и эмоциональная реакция демонстрируют слабость правовой позиции.

***

Размежевание 1924 г. и решения советских органов власти не должны оцениваться с позиций сегодняшнего дня. Такая оценка игнорирует исторический контекст принятия данных решений и способствует формированию предвзятой и закрытой позиции, которая не может выступать основой урегулирования. С другой стороны, противоречия, являющиеся советским наследием, сохраняют свой конфликтный потенциал и могут быть быстро и радикально обострены в результате действия как внешних, так и внутренних факторов. Однозначная международно-правовая квалификация (например, квалификация на основе принципа uti possidetis) не является гарантией от такого развития ситуации. Более того, она может стать одним из стимулов конфликта. В этой связи она не должна исключать более гибкое решение, учитывающее объективную реальность и примиряющее противоположные интересы. Согласительные процедуры могут играть важную роль в выработке такого решения.

Одной из причин обострения территориальных противоречий является дефицит легитимности: элиты, не способные гарантировать демократические стандарты, экономический рост и социальную защиту, часто позиционируют себя в качестве защитников национального и используют образ внешнего врага для укрепления своей власти. В связи с этим государственное строительство является необходимым средством профилактики данных противоречий: речь идет как о политике, направленной на обеспечение межнационального согласия, так и о развитии демократических институтов в целом. Центральноазиатские государства имеют впечатляющий опыт в части первого элемента, но испытывают определенные проблемы со вторым.

Размежевание 1924 г. прервало естественный процесс развития региона и радикально изменило его этническую, политическую и социальную структуру; более того, оно имело эффект обратной силы — в том смысле, что изменило восприятие населением региона своего прошлого и породило устойчивые национальные мифологемы. Данная трансформация, однако, не выглядит необратимой: общие вызовы, внешнеполитическая конъюнктура, внутриполитические кризисы, сохраняющееся ощущение принадлежности к одному народу — все это актуализирует идею центральноазиатской интеграции, стратегической целью которой могло бы стать создание федеративного государства. Интеграция полностью устранит конфликтный потенциал размежевания и разрешит уже возникшие конфликты. Интеграционный проект обязательно столкнется с серьезными препятствиями; они, однако, не выглядят непреодолимыми.

Исследование выполнено в рамках программы стратегического академического лидерства «Приоритет-2030» (Центр компетенций «ГЕОПРАВО»).

1. См.: Бжезинский З. Великая шахматная доска (господство Америки и ее стратегические императивы). М.: Международные Отношения, 1998. С. 149–150.

2. Более подробное освещение проблем, связанных с размежеванием см.: Толстых В.Л. Государственно-территориальное размежевание в Центральной Азии и его международно-правовые последствия // Сравнительное конституционное обозрение. 2023.

3. С.Н. Абашин пишет: «Властями двигало несколько мотивов. Во-первых, инерция общей национальной политики большевиков... Принципы, которые вырабатывались в Москве применительно к одним регионам, затем почти автоматически переносились на другие. Во-вторых, …Средняя Азия рассматривалась как мост на Восток – в Иран, Афганистан и даже британскую Индию, где большевики ждали и всячески стремились подтолкнуть национальные революции» (Абашин С.Н. Этнографическое знание и национальное строительство в Средней Азии («проблема сартов» в XIX — начале XXI в.): Автореф. дис. … д-ра ист. наук. М., 2008. С. 33).

4. См.: Бартольд В.В. Сочинения. Т. II. Ч. 2. М.: Наука, 1964. С. 527–529.

5. См.: Вамбери А. Путешествие по Средней Азии. М.: Восточная литература, 2003. С. 162.

6. См.: Абакирова А.М., Аманалиев У.О., Абакиров К.К. Историко-правовой анализ становления и формирования современной территории и границ Кыргызстана // Евразийский юридический журнал. 2018. № 9.

7. Аргументы в пользу передачи Ташкента киргизам (казахам) были изложены членом СредАзбюро С. Ходжановым: Ташкент есть создание не только его граждан, но и всего населения тяготеющей к нему области, он является интернациональным городом с преобладанием европейцев и в то же время служит экономическим, административным и культурным центром области, населенной в основном киргизами, которые не успели создать свои центры, он является узбекско-сартовской колонией на территории киргиз-кочевников, единственным культурным центром для киргизского населения Туркестана См.: Докладная записка заместителя председателя Среднеазиатского бюро ЦК РКП(б) Р.И. Карклина от 2 июня 1924 г. // ЦК РКП(б)-ВКП(б) и национальный вопрос. Кн. 1. 1918–1933 гг. / составители Л.С. Гатагова, Л.П. Кошелева, Л.А. Роговая. М.: РОССПЭН, 2005. С. 207–216.

8. В декабре 2020 г. депутат Государственной Думы РФ В. Никонов заявил, что «территория Казахстана – это большой подарок со стороны России». В ответ МИД Казахстана «выразил недоумение» и заявил, что провокационные выпады некоторых российских политиков наносят серьезный ущерб союзническим отношениям. Директор же Института истории и этнологии Казахстана З. Кабульдинов заявил об «аннексии» северных земель Казахстана (в настоящее время юг Оренбургской, Курганской, Тюменской и Омской областей). См.: Северные области Казахстана – это не подарок России, а возвращение ранее аннексированных ею земель. 15 декабря 2020 г. https://informburo.kz/mneniya/ziyabek-kabuldinov/severnye-oblasti-kazahstana-eto-ne-podarok-rossii-a-vozvrashchenie-ranee-anneksirovannyh-eyu-zemel.html

9. По мнению П. Ратон, «право на транзит является логическим следствием признания анклава окружающим государством»; индивидуальное регулирование анклавов более целесообразно, чем создание общего режима (Raton P. Les Enclaves // Annuaire français de Droit International. 1958. P. 191, 192, 195.

10. См.: Надиров Б. Дорога в Ворух: дорога жизни или смерти. 03.08.2021. https://www.asiaplustj.info/ru/news/tajikistan/security/20210803/doroga-v-voruh-doroga-zhizni-ili-smerti

11. См. так называемую Бюзингенскую модель: Винокуров Е.Ю. Теория анклавов. Калининград: Tерра Балтика, 2007. С. 248–258.

12. Существуют иные объяснения деградации Арала; среди них – геологическая версия об оттоке воды из Аральского бассейна в Каспийский бассейн, версия о естественных циклах Арала и версия о глобальном потеплении; как отмечает А.С. Кудинов, «господствующая версия об ирригации для развития хлопководства в Центральной Азии в советское время выглядит достаточно однобоко». См.: Кудинов А.С. Аральское море: глобальное решение региональной проблемы // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2023. № 1.

13. Проявлениями «позитивной дискриминации» стали коренизация (развитие национальной культуры и предоставление национальных квот); ускоренное государственное строительство; создание письменности. См.: Щербак А.Н., Белячевец Л.С., Платонова Е.С. История советской национальной политики: колебания маятника // Политическая наука. 2016. № 1. С. 104–105.

14. См.: Мялксоо Л. Советская аннексия и государственный континуитет: международно-правовой статус Эстонии, Латвии и Литвы в 1940–1991 гг. и после 1991 г. Издательство Тартуского университета, 2005. С. 285–295; Ziemele I. State Continuity, Succession and Responsibility: Reparations to the Baltic States and their Peoples? // International Law from a Baltic Perspective. Brill | Nijhoff, 2020. P. 54–76.

15. «В течение XIX века Российская империя постепенно ликвидировала ханскую власть в Казахстане, внедрив вместо исконных казахских форм государственности структуры и законодательство империи» (Сарсембаев М.А. Казахское ханство как суверенное государство средневековой эпохи. Астана: Институт законодательства Республики Казахстан, 2015. С. 318).

16. См. ст. 2 (1b) Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и ст. 2 (1a) о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.

17. П.П. Кремнев приходит к выводу о том, что Россия не идентична СССР (доктрина континуитета), поскольку факт прекращения существования СССР был зафиксирован в многочисленных актах и соглашениях, она, однако, продолжила осуществлять все международные права и обязательства СССР. Содержание концепции продолжательства сводится к смене или автоматическому перенесению прав и обязательств государства-предшественника на государство-продолжатель в международных отношениях. В некоторых вопросах положение государства-продолжателя может ничем не отличаться от статуса остальных преемников. Данная концепция является новой для международного права (Кремнев П.П. Распад СССР и правопреемство государств. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 149–169). С данной точкой зрения сложно согласиться – по своей сути «продолжательство» выглядит автоматическим преемством, т.е. преемством, не нуждающемся в специальном оформлении.

18. В Заключении от 25 февраля 2019 г. о последствиях отделения архипелага Чагос от Маврикия в 1965 г. МС ООН указал, что принятие Резолюции 1514 (XV) стало решающим моментом в консолидации практики в сфере деколонизации. В 1960-х гг. процесс деколонизации ускорился. Таким образом, между Резолюцией и процессом деколонизации, последовавшем после ее принятия, существует связь. Хотя Резолюция формально является рекомендацией, она декларирует право на самоопределение как обычную норму (пар. 152).

19. См.: Заключения МС ООН о последствиях присутствия Южной Африки в Намибии от 21 июня 1971 г., о Западной Сахаре от 16 октября 1975 г.; о правовых последствиях отделения архипелага Чагос от Маврикия от 25 февраля 2019 г.

20. В Заключении о последствиях строительства стены на оккупированной палестинской территории от 9 июля 2004 г. Международный суд ООН счел, что территория, занятая Израилем в 1967 г., является оккупированной и в ее отношении действуют Женевская конвенция IV и договоры о правах человека. Израильские поселения на ней были созданы в нарушение международного права, а строительство стены создает «свершившийся факт», который может стать постоянным, что будет равнозначно аннексии. Строительство стены создает опасность демографических изменений и в этой связи нарушает право палестинцев на самоопределение. Оно препятствует осуществлению жителями оккупированной территории свободы передвижения, а также прав на труд, здоровье, образование и достаточный жизненный уровень. В малоизвестном Решении по делу о толковании Договора Манагуа от 2 июля 1881 г. арбитр (император Австрии Франц Иосиф I) подверг критике экономическую и социальную политику Никарагуа по отношению к народу мискито, хотя и не признал ее нарушением международного права.

21. Это уточнение было принято по настоянию США, не желающих распространения принципа самоопределения на индейские племена, проживающие на их территории. См.: Roy A.J. Sovereignty and Decolonization: Realizing Indigenous Self-Determination at the United Nations and in Canada. Cornell University. 1998. P. 13-23.

22. В 1989 г. Науру обратилось в Международный Суд ООН, требуя от Австралии, выступавшей в качестве администрирующей державы, возмещения за хищническую эксплуатацию его фосфатных земель. В 1992 г. Суд признал себя компетентным. В сентябре 1993 г. стороны достигли дружественного урегулирования: Науру отказалось от иска после того, как Австралия согласилась выплатить компенсацию.