Интересы России в Арктике

Россия является крупнейшим арктическим государством мира, и ни одна актуальная проблема современной Арктики не может быть решена без ее деятельного участия и поддержки, не говоря уже о том, чтобы пытаться решать такие проблемы вопреки ее воле и в нарушение действующих норм международного морского права. Международное сотрудничество в регионе арктических государств и их институтов становится императивом.

Арктика традиционная сфера российских интересов

Интерес многих неарктических государств к Арктике стал расти сравнительно недавно по мере изменения ее геополитического положения. Для России она столетиями оставалась неотъемлемой частью ее хозяйственных и политических интересов, средой обитания значительного числа российских граждан.

История освоения Россией полярных областей насчитывает более восьми столетий. Еще в 1616–1620 гг. царскими указами были закреплены исключительные права России в некоторых районах Арктики. Именно Россия положила начало хозяйственному освоению Аляски, после приобретения которой США стали арктическим государством. В 1821 г. «единственно российским подданным» были предоставлены права торговли, китовой и рыбной ловли и всякой промышленности на островах, в портах и заливах по всему северо-западному побережью Америки, Алеутским островам и по всем берегам Сибири [1].

В ноте российского МИД от 4 сентября 1916 г. земли и острова, открытые экспедицией Б. Вилькицкого в 1913–1914 гг., объявлялись включенными в территорию России. Была подтверждена российская принадлежность всех заливов, бухт, рейдов русского побережья Северного Ледовитого океана, а также ранее открытых островов, которые «вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья Империи… составляют продолжение к северу континентального пространства Сибири» [2].

Эта линия была продолжена и в советское время. Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. территорией СССР были объявлены «все, как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем, земли и острова, не составляющие ... признанной правительством СССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в Северном Ледовитом океане к северу от побережья СССР до Северного полюса» [3]. В Советском Союзе было положено начало освоению и активной эксплуатации Северного морского пути (СМП).

Таким образом, Россия проявляла интерес к Арктике еще в те времена, когда о ресурсном богатстве ее шельфа и изменении климата не было и речи.

Права на природные ресурсы Арктики

Фото: new.octopus.ru
Дрейфующая полярная станция «СП-2»
была создана в апреле 1950 года

В годы «холодной войны» Советский Союз в интересах обеспечения национальной безопасности пошел по пути фактического закрытия арктического сектора страны для любой деятельности западных государств, находящейся вне его полного контроля.

С распадом СССР и появлением нового субъекта международных отношений – суверенной Российской Федерации, превратившейся в одно из современных капиталистических государств мира, причины военно-политического противостояния в Арктике периода «холодной войны» сошли на нет.

Открытие в Арктике богатейших запасов углеводородов и других природных ресурсов, возможность появления там новых глобальных торговых маршрутов обусловили переоценку геополитического значения Арктики и привлекли к ней внимание многих влиятельных государств мира.

Приверженность России секторальному подходу к разделу Арктики и жесткая трактовка режима внутри ее арктического сектора могли оказаться недостаточными для обеспечения ее национальных интересов в новых условиях. В 1997 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., участниками которой являются все арктические государства, за исключением США.

В соответствии с Конвенцией 1982 г. все прибрежные арктические государства, включая Россию, распространили свою юрисдикцию на арктический шельф и эксклюзивную экономическую зону в Северном Ледовитом океане шириной 200 морских миль, разделив между собой в рамках этих зон природные богатства Арктики. Более того, Конвенция дает им право претендовать на дальнейшее расширение шельфа до 350 морских миль, если они докажут, что подводный хребет Ломоносова – продолжение их континентальных платформ. Соединённые Штаты, вторично отказавшись присоединиться к Конвенции, оставили за собой право не ограничивать ширину своего шельфа в Северном Ледовитом океане. Тем не менее, поставив свою подпись под Иллулисатской декларацией пяти прибрежных арктических государств 2008 года, США согласились действовать в Арктике на основе существующего международного права, в частности, морского, и стремиться к мирному решению всех возможных пересекающихся притязаний на континентальный шельф.

В этих условиях на передний план стали выходить национальные интересы прибрежных арктических государств, отношения между которыми приобретали все более прагматический характер. Эти государства заинтересованы в солидарной защите своих прав и интересов в Арктике, что делает формат общения «арктической пятерки» закономерным и устойчивым.

На расширение шельфа до 350 морских миль претендуют Россия, Канада и Дания (в лице Гренландии). Решение по этому вопросу уполномочена принимать Комиссия ООН по границам континентального шельфа, куда претенденты должны представить свои заявки и соответствующие доказательства. Россия сделала это и в настоящее время занимается сбором доказательств.

За пределами зон юрисдикции прибрежных арктических государств в Арктике могут возникнуть пространства, которые станут общим достоянием человечества. Пока преждевременно рассуждать о границах этих пространств, так как решения по указанным вопросам не приняты. Эксплуатация ресурсов морского дна за пределами континентального шельфа прибрежных арктических государств перейдет под контроль Международного органа по морскому дну. Однако отказ США присоединиться к Конвенции 1982 года делает вероятность появления таких пространств весьма призрачной

Руководствуясь положениями Конвенции 1982 г. в отстаивании своих прав в Арктике, Россия в то же время не готова полностью отказаться от секторального подхода и использования его в качестве удобного метода делимитации Арктики, разграничения зон экологической ответственности, оказания навигационных услуг и решения других подобных задач.

Попытки изменения правового статуса арктических пространств

Государства, претендующие на участие в процессах принятия решений по ключевым проблемам Арктики, официально не ставят под сомнение юрисдикцию прибрежных арктических государств, однако пытаются найти пути изменения существующего положения. В то время как все арктические государства опубликовали свои арктические стратегии, что стало важной мерой укрепления доверия между ними, другие страны, ищущие места под «арктическим солнцем», не сделали этого, руководствуясь только им самим известными соображениями.

Они, в частности, активно лоббируют идею заключения специального договора по Арктике, аналогичного Договору по Антарктике, хотя вопрос о ничейном характере арктических территорий и пространств не является более актуальным. Эти страны поощряют предложения, направленные на установление режима международного управления делами Арктики (Arctic governance), не поднимая вопросы о международном управлении делами Средиземноморского и Балтийского морей или Тихого и Индийского океанов. Ими выдвигаются предложения преобразовать Арктический совет из международного форума высокого уровня, работающего на основе консенсуса, в одну из международных межправительственных организаций. Это неизбежно потребует заключения специального международного договора и фактически приведет к установлению режима международного управления делами Арктики.

Страны-члены «арктической пятерки», включая Россию, считают нынешний формат деятельности Арктического совета оптимальным, а существующую международно-правовую базу – достаточной для решения любых спорных вопросов. Доказательством этого может служить успешное разрешение спорного вопроса о делимитации Баренцева моря между Россией и Норвегией.

Северный морской путь как национальная транспортная артерия

Фото: neftegaz.ru
Северный морской путь

В настоящее время весьма интенсивно обсуждаются вопросы о свободе навигации по СМП и интернационализации управления им. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» поставлены задачи превратить ресурсный потенциал российской арктической зоны в материальную основу решения актуальных проблем социально-экономического развития страны и сделать СМП постоянно действующей национальной транспортной артерией, открытой для международного судоходства.

Для России СМП – это пока единственный транспортный путь, способный интегрировать отдаленные районы Крайнего Севера страны и их ресурсный потенциал в национальную и мировую экономику. Без его использования проблему «северного завоза» решить невозможно. Поэтому Россия не может позволить поставить под международный контроль экономические связи между отдельными регионами страны, осуществляемые по СМП.

Следует также иметь в виду, что свобода навигации и безопасность навигации по СМП – далеко не одно и то же, когда речь идет о Северном Ледовитом океане. Ответственность за предотвращение ущерба для окружающей среды от навигации не приспособленных к арктическим условиям судов несут прибрежные арктические страны. В связи с этим было бы целесообразно не только осуществлять национальный контроль над соблюдением требований безопасной навигации в этих водах, но и совместно выработать и утвердить в рамках Международной морской организации общие правила такой навигации.

Институты международного партнерства в Арктике

Солидарные выступления североевропейских государств по многим вопросам международной жизни в целом и по проблемам Крайнего Севера в частности говорят о высоком уровне субрегиональной интеграции и тесном «северном сотрудничестве», имеющем для этих государств стратегический характер. Важнейшим документом такого сотрудничества является Хельсинкское соглашение 1962 г., а ключевыми институтами – Северный Совет и Совет Министров северных стран, не говоря о широкой сети других совместных институтов. Любые попытки игнорировать наличие этих тесных интеграционных связей между северными странами, а тем более внести раскол в их ряды вряд ли могут привести к позитивным результатам и соответствовать российским интересам.

Фото: www.rus-arc.ru
Делегация Арктического Совета, 2012

Следует напомнить, что помимо Арктического совета в первой половине 1990-х годов по инициативе стран Северной Европы по периметру их границ были созданы Совет государств Балтийского моря (СГБМ) и Совет Баренцева/Евроарктического региона (СБЕР). Их полноправными участниками являются все пять североевропейских государств и Россия.

При их активном содействии появилось «Северное измерение» Европейского Союза, преобразованное впоследствии в программу партнерства ЕС, России, Норвегии и Исландии. Это позволило привлечь к приоритетным проектам на европейском Крайнем Севере финансовые и иные ресурсы ЕС, в частности, к поддержке деятельности существующих в рамках «Северного измерения» партнерств в области транспорта, экологии, здравоохранения и культуры. (Заметим, что ЕС является соучредителем СГБМ и СБЕР, однако в Арктическом совете он не представлен.) Россия принимает деятельное участие в работе всех названных структур и не ограничивает свое сотрудничество со странами Северной Европы лишь рамками Арктического совета.

В своей арктической политике России следует исходить из того, что при всей правомерности существования формата переговоров на уровне «пятерки» прибрежных арктических государств, долгосрочное взаимодействие восьми арктических стран – постоянных членов Арктического совета (Дания, Исландия, Канада, Норвегия, Россия, США, Финляндия и Швеция) желательно и необходимо.

Кроме того, в рамках «восьмерки» налаживается тесное взаимодействие России с пятью странами-членами НАТО (Данией, Исландией, Канадой, Норвегией и США), которое имеет важные геополитические измерения. Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике - один из примеров такого взаимодействия. В национальных арктических стратегиях этих стран говорится о необходимости сотрудничества с Россией и декларируется намерение обеспечивать собственные интересы в Арктике с помощью национальных вооруженных сил, а не блока НАТО. Они в любой момент могут использовать свое членство в блоке и призвать союзников на помощь. В этих условиях постоянное институциональное присутствие НАТО в Арктике лишается смысла, а сотрудничество стран НАТО с Россией делает такую необходимость весьма призрачной.

На статус постоянного наблюдателя в Арктическом совете претендует и ЕС, хотя три его государства-члена – Дания, Финляндия и Швеция – являются его постоянными членами, а Германия, Франция, Великобритания, Польша, Нидерланды имеют статус постоянных наблюдателей. Дело здесь не в заинтересованности ЕС в получении постоянной информации о деятельности этого органа, а в стремлении утвердить свою институциональную причастность к арктическим делам. Не все постоянные члены Арктического совета готовы с этим согласиться. Это отнюдь не исключает использования финансовых, технологических и иных возможностей государств-членов ЕС и их частных компаний в решении актуальных проблем современной Арктики при безусловном признании прав прибрежных арктических государств на шельф и исключительные экономические зоны.

Государства, международные организации и частные компании, заявляющие о своей озабоченности делами Арктики и желании участвовать в решении ее проблем, могут на практике делать это только в сотрудничестве с арктическими государствами, прежде всего прибрежными, при обязательном признании их юрисдикции в Арктике. Учитывая долю арктических пространств, на которые распространяется российская юрисдикция, успешное решение современных проблем Арктики немыслимо без участия Российской Федерации. Государства, искренне стремящиеся поставить ресурсы и возможности современной Арктики на службу всему человечеству, не могут не сделать выбор в пользу сотрудничества в решении этих проблем с Россией.

1. Международное право / Под ред. А.Н. Вылегжанина. М.: Юрайт, Высшее образование, 2009. С. 188.

2. Там же. С. 189.

3. Там же. С. 190.