Гуманитарные принципы: слово и дело

В основу деятельности Международной Федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного Комитета Красного Креста и многих других гуманитарных организаций легли фундаментальные принципы гуманитарных акций — гуманность, беспристрастность, нейтральность, независимость, добровольность, единство и универсальность. Условия, в которых им приходится работать: катастрофы и стихийные бедствия, конфликты и разного рода критические ситуации, — казалось бы, исключают возможность реального применения этих принципов. Так ли это на самом деле? Стоит ли за гуманитарными принципами что-либо помимо красивых слов? Каков их реальный потенциал?

В основу деятельности Международной Федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного Комитета Красного Креста и многих других гуманитарных организаций легли фундаментальные принципы гуманитарных акций — гуманность, беспристрастность, нейтральность, независимость, добровольность, единство и универсальность. Условия, в которых им приходится работать: катастрофы и стихийные бедствия, конфликты и разного рода критические ситуации, — казалось бы, исключают возможность реального применения этих принципов. Так ли это на самом деле? Стоит ли за гуманитарными принципами что-либо помимо красивых слов? Каков их реальный потенциал?

Развитие концепции гуманитарных принципов

Вслед за Международным Комитетом Красного Креста (основан в 1863 году) одна за другой начали возникать другие гуманитарные организации, в основе которых лежали аналогичные цели и идеи [1]. Гуманисты столкнулись с новой для себя проблемой: как выработать единые нормы или принципы, которыми бы могли руководствоваться в своей деятельности все эти организации?

Одна из первых попыток их создания была предпринята Гюставом Муанье, соучредителем Международного Комитета Красного Креста (МККК), в 1875 году. Вот, как он сам сформулировал эти принципы:

«Предусмотрительность, позволяющая заранее, в мирное время, готовить все необходимое для оказания помощи в условиях войны; солидарность, объединяющая все гуманитарные общества, принимающие на себя обязательства взаимного содействия; централизация, предполагающая существование одного-единственного общества в рамках страны — общества, деятельность которого распространяется на всю национальную территорию; взаимность, означающая равную заботу обо всех раненых и больных, независимо от их национальности»

Впрочем, со временем этот набор принципов подвергся существенному переосмыслению. Во-первых, в нем отсутствовал основополагающий принцип — гуманность, а ведь именно она подвигла Гюстава Муанье, Анри Дюнана и их единомышленников на создание МККК. Во-вторых, на поверку эти принципы оказались недостаточно всеобъемлющими для разносторонней деятельности МККК и Национальных обществ, в связи с чем потребовалась их доработка.

В 1921 году МККК и Международная Федерация Красного Креста (МФКК) (впоследствии — Лига обществ Красного Креста, ЛОКК) представили первый кодекс принципов, подлежащий включению в Устав МККК: беспристрастность; политическая, религиозная и экономическая независимость; универсальность движения; равенство всех его участников. Изначально сформулированные принципы подверглись существенной переработке: теперь они охватывали больший диапазон направлений гуманитарной деятельности. Именно этим кодексом норм руководствовались обе организации — равно как и Национальные общества — в течение почти половины столетия.

Илья Иванов:
Благими намерениями вымощена дорога в ад

Заключительным шагом на пути формирования кодекса гуманитарных принципов стала 20-я Международная конференция Красного Креста, состоявшаяся в Вене в 1965 году: принятые тогда нормы актуальны по сей день — во всяком случае, МККК, МФКК и Национальные общества с тех пор признают гуманность, беспристрастность, нейтральность, независимость, добровольность, единство и универсальность в качестве своих руководящих принципов. Первые четыре принципа воспринимаются как более важные, в том числе и на глобальном уровне — например, Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (УКГВ).

Приципы и право

Принципы не следует путать с правом — будь то международное гуманитарное право (МГП) или международное право, регулирующее действия в чрезвычайных ситуациях. Они представляют собой модель поведения, но далеко не обязательно содержат какие бы то ни было универсальные правила, хотя подобная тенденция сегодня наблюдается, особенно в сфере правовой регламентации действий в чрезвычайных ситуациях[2]. Что же касается МГП, принципы выходят на первый план, когда речь идет об общей регламентации гуманитарных акций, в частности об использовании защитных эмблем.

В случае вооруженных конфликтов, не носящих международного характера, у МККК и иных «беспристрастных гуманитарных организаций» нет закрепленного права осуществлять гуманитарную деятельность, аналогичного ситуации международного вооруженного конфликта. Тем не менее в подобных случаях они обладают так называемым правом инициативы: гуманитарные организации могут «предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте» [5]. Для стран, подписавших Дополнительный протокол II (регламентирующий ситуацию вооруженных конфликтов, не носящих международного характера), действительно еще одно положение, касающееся местных обществ помощи или Национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца [6] — тоже при условии согласия государства и при соблюдении следующих принципов:

«Если гражданское население испытывает чрезмерные лишения из-за недостаточного обеспечения запасами, существенно важными для его выживания, такими как продовольствие и медицинские материалы, то с согласия Высокой Договаривающейся Стороны проводятся операции по оказанию помощи гражданскому населению, которые носят исключительно гуманитарный и беспристрастный характер и осуществляются без какого-либо неблагоприятного различия»[7]

Отдельно оговариваются условия использования отличительных эмблем (красного креста, красного полумесяца и красного кристалла) для защиты медицинского персонала и объектов. МККК обладает безоговорочным правом их использования [8], что же касается Национальных обществ Красного Креста и иных гуманитарных организаций, им разрешено использовать отличительную символику только «для защиты или обозначения санитарных формирований и учреждений, персонала и материальной части, защищенной настоящей Конвенцией и другими конвенциями, касающимися аналогичных вопросов» [9] — то есть лишь в ограниченных целях. И еще один важный момент, касающийся использования эмблем: действия Национальных обществ должны «отвечать принципам, сформулированным международными конференциями Красного Креста»[10] — это, скорее всего, означает необходимость соблюдения всех семи принципов [11].

Каковы последствия несоблюдения той или иной организацией вышеперечисленных принципов — или по крайней мере принципа беспристрастности? Если забыть об упомянутых положениях и принципах, и воспринимать ситуацию исключительно с точки зрения командира боевого подразделения, гуманитарная акция, не соответствующая основным принципам (по крайней мере, первым четырем), может рассматриваться как часть военных действий, направленных на поддержку противника. Если акция не является независимой или нейтральной (например, государство, поддерживающее вооруженную группировку другой страны, а значит, косвенно вовлеченное в ее внутренний конфликт, направляет в зону конфликта «гуманитарную помощь»), то возникают вопросы относительно ее беспристрастности. Если акция сосредоточена только на той группе населения, которая поддерживает одну из противоборствующих сторон, государство, участвующее в конфликте, может как минимум не дать согласия, требуемого для оказания помощи. Если же помощь предоставляется только воюющим, оказывающие ее структуры и сама помощь может стать легитимной военной целью [12].

Координация деятельности гуманитарных организаций

В сложных ситуациях вооруженных конфликтов, стихийных бедствий и чрезвычайных событий, при стремительном росте числа вовлеченных гуманитарных организаций и политизации гуманитарных акций необходимо обеспечить слаженность действий всех участников — иными словами, нужна эффективная координация. В этом случае на первый план вновь выступают принципы гуманитарной акции.

Необходимость соблюдения принципов — вещь более или менее очевидная. Один из самых действенных способов обеспечить слаженную работу множества организаций с разными структурами, целями и стратегиями в сложных условиях — объединить их в сети доверия [13]. Принципы могут — на базовом уровне — стать средством достижения такой цели, если организовать их в единый контекст — такой, как вышеупомянутая «Гуманитарная хартия и минимальные стандарты реагирования на стихийные бедствия», помогающий обеспечить большую надежность и слаженность совместной работы.

В обстоятельствах, когда сложно четко структурировать работу, — например в условиях конфликта — сознание того, что другая организация придерживается общего с вами подхода к проведению гуманитарных акций, помогает не только установить сотрудничество, но и добиться слаженности и даже адекватного восприятия ваших действий со стороны. Если же налицо ситуация, когда некая организация оказывает помощь лишь одной из воюющих сторон, это не только скажется на безопасности других гуманитарных организаций, но и скомпрометирует восприятие сотрудничающих с ней организаций — сколь бы беспристрастными и нейтральными они ни были.

При этом принципы не только оптимизируют диалог между разными участниками гуманитарного движения. Они создают определенный имидж гуманитарных организаций, что облегчает их взаимодействие с государственными органами и даже содействует привлечению к гуманитарным акциям негосударственных акторов, обеспечивая возможность гуманитарных переговоров.

Принципы гуманитарных акций и гуманитарные переговоры

Из принципа гуманности вытекает безусловный приоритет гуманитарных соображений над любыми военными или политическими целями организации. Принцип нейтралитета обеспечивает оказывающим помощь возможность контакта с обеими (или даже несколькими) сторонами конфликта и позитивного восприятия оказываемой помощи всеми сторонами; кроме того, как справедливо отмечается в Руководстве, нейтралитет отнюдь не означает признания правового статуса вооруженных группировок: просто гуманитарные задачи невозможно решить без полноценного диалога. Беспристрастность гарантирует нацеленность организации на удовлетворение реальных нужд населения, соблюдение ею нейтралитета, что создает условия для оперативного и эффективного решения актуальных проблем на местах.

Денис Бердаков:
Киргизия отказалась от
гуманитарной помощи США

В Руководстве упоминаются и другие принципы — такие, как независимость оперативной работы, участие, подотчетность, прозрачность, принцип исключения/минимизации вреда, уважение к культуре и традициям. В конечном итоге все эти принципы содействуют созданию адекватного имиджа гуманитарной организации, а позитивное восприятие становится основой для диалога с любыми партнерами, будь то другие организации или негосударственные вооруженные формирования [14].

Обеспечение соблюдения принципов: текущая ситуация

К счастью, наступил момент, когда, благодаря усилиям различных структур ООН (и прежде всего Управления ООН по координации гуманитарных вопросов), а также масштабной кампании МККК и МФКК 2015 года, посвященной 50-й годовщине принятия семи фундаментальных принципов, гуманитарные принципы покинули пределы академических дискуссий и лозунгов, повторяемых в диалогах между организациями, перейдя на действительно глобальный уровень. Это должно стать действенным стимулом к соблюдению гуманитарных принципов для множества организаций, что, в свою очередь, укрепит и расширит глобальное гуманитарное сообщество. Кроме того, это убедит участников, имеющих то или иное отношение к гуманитарной деятельности (а в настоящий момент в их число входят государства и вооруженные группировки [14]), в том, что единственная цель организаций, придерживающихся гуманитарных принципов, заключается в оказании помощи — беспристрастной, нейтральной и независимой. 

Дальнейшие шаги в этом направлении должны включать универсализацию гуманитарных принципов, обеспечение признания их приоритета всеми заинтересованными сторонами, а главное — кодификацию применяемых правовых норм как в сфере международного гуманитарного права, так и в области международной правовой регламентации действий в чрезвычайных ситуациях. За редкими исключениями гуманитарные принципы целесообразны как таковые — при условии их добросовестного соблюдения гуманитарными организациями, государствами и негосударственными структурами. Обеспечить это, очевидно, возможно лишь при наличии жесткой правовой базы, делающей нарушение этих принципов не только нежелательным, но и незаконным.

1. Позднее, в 1919 году, они объединились в единую структуру – Международное движение Красного Креста и Красного Полумесяца

2. Что касается права, регламентирующего действия в чрезвычайных ситуациях, универсальные правила приобретают особенную важность, когда речь идет о гуманитарной дипломатии, поскольку последняя основана главным образом на гуманитарных принципах. Подробнее см.: Régnier, Philippe, ’The emerging concept of humanitarian diplomacy: identification of a community of practice and prospects for international recognition’, International Review of the Red Cross, Volume 93, Number 884, December 2011, pp. 1211-1237.

3. Женевские конвенции (I-II), Статья 9; Женевская конвенция (IV), Статья 10.

4. Текст Женевских конвенций может показаться не вполне ясным: непонятно, обязательно ли такое согласие государства, однако наличие мандата у МККК в условиях международных конфликтов уже стало общепринятой практикой. Тем не менее согласие, несомненно, необходимо в случае с Национальными обществами нейтральных стран: им необходимо согласие как их собственных правительств, так и властей конфликтующих сторон. См. Женевская конвенция (I), Статья 27.

5. Женевские конвенции (I-IV), Общие положения, Статья 3.

6. Дополнительный протокол II, Статья 18.

7. Дополнительный протокол II, Статья 18.

8. Женевская конвенция (I), Статья 44, абзац 3

9. Ibid., абзац 1

10. Ibid., абзац 2

11. О неправильном использовании эмблемы см.: Slim,H, ‘Protection of the red cross and red crescent emblems and the repression of misuse’, International Review of the Red Cross, No. 272, 1989. URL: https://www.icrc.org/eng/resources/documents/misc/57jmb9.htm

12. Разумеется, из этого правила имеется целый ряд исключений — например, медицинская помощь, медицинские подразделения и медицинский персонал. – См., например: Женевская конвенция (I), главы III-VII. Исключение не распространяется на случаи вероломства. – См. Дополнительный протокол I, Статья 37. Как несложно заметить, в МГП полно исключений и исключений из исключений. Однако и из последних иногда имеются свои исключения.

13. На эту тему см., например: Stephenson M. Jr. ‘Making humanitarian relief networks more effective: operational coordination, trust and sense making’, Disasters, Vol. 29, (4), December 2005, pp. 337-350.

14. Подробнее о гуманитарных переговорах см., например: Mancini-Griffoli, Deborah, Picot, André, Humanitarian Negotiation: A Handbook For Securing Access, Assistance And Protection For Civilians In Armed Conflict, Centre for Humanitarian Dialogue, October 2004. URL: http://www.hdcentre.org/uploads/tx_news/188HumanitarianNegotiation.pdf; ATHA. Humanitarian Negotiation in Practice, June 25, 2015. URL: http://www.atha.se/webcast/humanitarian-negotiation-practice

15. О позитивном опыте взаимодействия с вооруженными группировками см. информацию о деятельности организации «Женевский призыв» (Geneva Call). Например: Geneva Call, How we work: Armed Non-State Actors. URL: http://www.genevacall.org/how-we-work/armed-non-state-actors/