Французский вираж

В преддверии отмечаемого осенью 2015 г. 70-летия ООН одной из заметных инициатив стало предложение Парижа ограничить право вето нынешних постоянных членов Совета Безопасности ООН — Франции, России, Китая, США и Великобритании. За фасадом, казалось бы, благих намерений по пресечению преступлений против человечности кроется стремление французов получить индульгенцию СБ на неограниченное применение принудительных мер с использованием вооруженной силы.

В преддверии отмечаемого осенью 2015 г. 70-летия ООН одной из заметных инициатив стало предложение Парижа ограничить право вето нынешних постоянных членов Совета Безопасности ООН — Франции, России, Китая, США и Великобритании. За фасадом, казалось бы, благих намерений по пресечению преступлений против человечности кроется стремление французов получить индульгенцию СБ на неограниченное применение принудительных мер с использованием вооруженной силы.

С подачи Франции в последнее время набирает обороты дискуссия о необходимости добровольного отказа пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН от использования права вето в ситуациях, когда совершаются массовые преступления. С такой инициативой выступил президент Франции Ф. Олланд на 68-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 24 сентября 2013 г. Он предложил постоянным членам СБ ООН в контексте ситуации в Сирии выработать «кодекс добросовестного поведения» и в случае совершения массовых преступлений сообща воздерживаться от использования права вето.

По словам министра иностранных дел Франции Л. Фабиуса, пять постоянных членов СБ могли бы договориться о добровольном регулировании использования права вето, что не потребует внесения поправок в Устав ООН. Подразумевается, что если Совет Безопасности должен будет принять решение в отношении совершенного массового преступления, то его постоянные члены могут согласиться не применять право вето. Критерием для такого рода шагов французы считают обращение к Генеральному секретарю ООН по меньшей мере 50 государств-членов (около четверти от общего количества) для определения характера преступления. В случае принятия им положительного решения немедленно вступил бы в силу «кодекс добросовестного поведения».

Для более четкого понимания, на что и в отношении кого направлена данная инициатива, достаточно привести следующее высказывание Л. Фабиуса: «В ситуациях, когда требуется принятие срочных мер для предотвращения или пресечения массовых и серьезных преступлений против человечности, у членов пятерки не должно быть "привилегий". Это вопрос ответственности, которая состоит в том, чтобы не парализовать работу Совета, а урегулировать конфликт».

Очевидно, что не в последнюю очередь цель Парижа — ограничить использование права вето Россией и Китаем, которые в 2011–2014 гг. совместно заблокировали принятие четырех проектов односторонних резолюций СБ ООН по Сирии, и обеспечить в перспективе «протаскивание» через Совет необходимых Западу решений.

Министр иностранных дел России С. Лавров усомнился в результативности дискуссии вокруг пересмотра права вето, поскольку «невозможно представить себе, как записать на бумаге идею добровольного отказа от права вето в ситуациях, связанных с грубыми нарушениями международного гуманитарного права, преступлениями против человечности, военными преступлениями». Китай также высказался резко против ограничения права вето.

У истоков института вето

REUTERS/Shannon Stapleton
Французский министр иностранных дел
Л.Фабиус на сессии СБ ООН

Отцы-основатели ООН учли печальный, но исключительно поучительный опыт Лиги Наций, которая не справилась со своей исторической миссией. Она оказалась не в состоянии противостоять трагическому развитию событий в 1930-е годы, приведших к началу Второй мировой войны. Потребовались время и политическая воля на самом высоком уровне, чтобы избавиться от инерции прошлых ошибок и привычных схем.

Особое место в деле создания ООН занимает конференция министров иностранных дел СССР, США и Великобритании, состоявшаяся 19–30 октября 1943 г. в Москве. По итогам ее работы была подписана Декларация по вопросу о всеобщей безопасности. В документе подчеркивалось, что правительства СССР, США, Великобритании и Китая «признают необходимость учреждения в возможно короткий срок всеобщей международной организации для поддержания международного мира и безопасности, основанной на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств, членами которой могут быть все такие государства, большие и малые».

Важно отметить, что на конференции обсуждался вопрос об отношении к Французскому комитету национального освобождения во главе с генералом Ш. де Голлем. Политика США и Великобритании в отношении Парижа, определявшаяся выработанным ими документом «Основная схема управления освобожденной Францией» [1], сводилась к фактическому установлению режима оккупации и резкому ограничению деятельности комитета.

Советская делегация не могла с этим согласиться. В связи с поставленными ею вопросами и сделанными замечаниями англо-американский документ был передан на рассмотрение Европейской консультативной комиссии — органа выработки совместных решений стран-союзников, учрежденного по решению Московской конференции.

В соответствии с декларацией Московской конференции 21 августа 1944 г. в Думбартон-Оксе (пригород Вашингтона) была созвана конференция представителей СССР, США и Великобритании, а затем представителей США, Великобритании и Китая.

Очевидно, что Франция не играла «первую скрипку» при принятии решений об учреждении ООН.

Наибольшие трудности при выработке Устава ООН представлял вопрос о порядке голосования в Совете Безопасности. Важнейшей задачей советской дипломатии было обеспечить такой порядок деятельности будущей организации, при котором она действительно служила бы делу мира и не могла бы быть использована какой-либо страной или группой стран в своекорыстных интересах в качестве орудия борьбы против других государств. Организация должна была стать инструментом сотрудничества государств, прежде всего, тех, которые могли в наибольшей степени содействовать обеспечению мира, т.е. великих держав. На конференции в Думбартон-Оксе США предложили, чтобы решения СБ ООН имели силу лишь при единогласии всех его постоянных членов. Именно Вашингтон стал инициатором права вето, проистекавшего из требования единогласия пяти великих держав [2].

Тем не менее США и Великобритания вплоть до Ялтинской конференции союзных держав (4–11 февраля 1945 г.) занимали скептическую позицию в отношении Французского комитета национального освобождения, преобразованного во временное правительство Франции, и лично генерала Ш. де Голля. Они рассчитывали, что после войны Франция станет второстепенной державой и будет находиться в политической и экономической зависимости от них [3].

Однако однозначная позиция Москвы по французскому вопросу, а также Договор о союзе и взаимопомощи, заключенный 10 декабря 1944 г. между СССР и Французской Республикой, послужили серьезной предпосылкой к признанию статуса Франции как великой державы и получению ею впоследствии постоянного места в Совете Безопасности ООН.

Яблоко раздора

russlovo.today
Конференция министров иностранных дел
СССР, США и Великобритании,
состоявшаяся 19–30 октября 1943 г.
в Москве

Право вето, которым в соответствии с Уставом ООН обладают пять постоянных членов Совета Безопасности, с первых дней существования Организации стало яблоком раздора. Аргументация тогдашних противников права вето мало отличалась от той, которую используют их современные единомышленники. В ее основе лежал следующий тезис: принцип суверенного равенства государств, заложенный в фундамент ООН, несовместим с тем положением, когда ряд стран обладает существенными дополнительными полномочиями. Критики принципа единогласия постоянных членов стремились добиться сужения сферы применения права вето. В частности, предпринимались попытки фактически вывести из-под юрисдикции СБ ООН часть международных конфликтов, возложив главную ответственность за их урегулирование на соответствующие региональные структуры.

За период существования ООН периодически вбрасывались инициативы по реформированию этой организации и, прежде всего, ее Совета Безопасности. С подобными инициативами выступали в основном развивающиеся страны. Конкретные мотивации при этом могли различаться, но незыблемой константой оставалось желание ликвидировать или хотя бы урезать право вето и перераспределить полномочия между Советом Безопасности и Генеральной Ассамблеей в пользу последней. Однако подобные инициативы неизменно терпели неудачу ввиду отсутствия широкой поддержки со стороны государств-членов.

Одним из наглядных примеров может служить инициатива стран группы «S-5» (Иордания, Коста-Рика, Лихтенштейн, Сингапур и Швейцария), которые с 2005 по 2012 гг. добивались реформирования рабочих методов СБ ООН, включая ограничение права вето. В итоге подготовленный группой проект резолюции не получил одобрения большинства членов Генеральной Ассамблеи ООН и был отозван.

Французские грабли

Вполне возможно, что, запустив дискуссию об ограничении права вето, Франция как постоянный член Совета Безопасности ООН столкнется со значительными репутационными издержками.

В этом контексте явным внешнеполитическим промахом представляется канувшая в Лету инициатива бывшего президента Франции Н. Саркози. Он заявил о готовности использовать «двойное» французское председательство в «Группе восьми» и «Группе двадцати» в 2011 г. для продвижения реформы СБ ООН. Остальные постоянные члены СБ не поддержали такой заход Парижа, аргументировав свою позицию следующим образом: вынесение обсуждения реформенной проблематики за рамки проходящих с 2009 г. в Нью-Йорке межправительственных переговоров по данной теме в формате неофициального пленума Генассамблеи ООН контрпродуктивно.

Более того, было недальновидно рассматривать эти неформальные международные объединения в качестве уместных площадок для обсуждения будущего ООН как всемирной универсальной организации. Веским дополнительным аргументом стал тот факт, что в состав «Группы восьми» не входит Китай — постоянный член СБ ООН. Это лишало бы любую дискуссию о реформе Совета в таком формате принципа инклюзивности. С недавних пор вне рамок данного форума находится и Россия.

Очевидно, что разовыми мерами такая сложная и многослойная проблематика, как реформирование ООН и Совета Безопасности, не ограничится. Не исключено, что подобные инициативы могут открыть ящик Пандоры, дав старт дискуссии вокруг «именного» членства в СБ ООН Франции и Великобритании в свете возможности учреждения в Совете единого постоянного места для Европейского союза. Такую перспективу, например, держат в уме в Берлине. Немцы ждут лишь удобной возможности, чтобы претендовать на рычаги влияния в Совете Безопасности с учетом весомой политической и экономической роли ФРГ в ЕС.

Взгляд со стороны

www.diplomatie.gouv.fr
Франция и СБ ООН

Если говорить в широком историческом контексте, то роль Франции в Совете Безопасности ООН традиционно рассматривалась в качестве моста между Западом и Востоком, способствующего поиску компромиссных решений по ключевым вопросам мировой повестки дня. И надо признать, что с этими ожиданиями Париж в целом успешно справлялся вплоть до ухода с политической арены в 2007 г. Ж. Ширака.

В 2003 г. Франция вместе с Россией, ФРГ и Китаем активно выступала против вторжения США в Ирак и использования Вашингтоном СБ ООН в качестве ширмы для реализации своих геополитических интересов. Однако в 2011 г. она вышла на сцену уже в образе апологета военных действий в Ливии. При Н. Саркози официальный Париж не только встал в авангарде тех, кто признал антиправительственные силы Ливии, но и в первых рядах направил свои боевые самолеты для бомбардировок ливийских правительственных войск. При этом Париж ссылался на резолюцию 1973 СБ ООН от 17 марта 2011 г., которая этого не предусматривала. Именно французские ВВС нанесли удар по автоколонне, в которой передвигался бывший ливийский лидер М. Каддафи, после чего боевики учинили над ним зверскую расправу.

Помимо вооруженного вмешательства в ситуацию в Ливии, французские военные открыто поддержали А. Уаттару, участника президентских выборов 2010 г. в Кот-д’Ивуаре (бывшей французской колонии), вступив в столкновение с верными действующему президенту Л. Гбагбо войсками. С подачи Франции размещенный в Кот-д’Ивуаре миротворческий контингент ООН также встал на сторону А. Уаттары.

Париж внес значительный вклад в подготовку четырех «однобоких» проектов резолюций СБ ООН по Сирии. В них ответственность за ухудшение обстановки в стране возлагалась исключительно на правительство САР, а также предусматривалась возможность введения санкций в отношении официального Дамаска и внешнего вторжения.

Очевидно, что реализации в Сирии сценария по западным лекалам мешает последовательная позиция, занятая в СБ ООН Россией и Китаем. В связи с этим и возникает потребность в выдвижении инициатив, подобных попыткам ограничить право вето.

Следует отметить, что благодаря вето, которое четырежды применили Россия и Китай, наметился шанс на урегулирование сирийского кризиса политико-дипломатическим путем. Именно благодаря российско-китайскому вето удалось не допустить развития ситуации в Сирии по ливийскому сценарию.

При этом не стоит забывать о том, что абсолютным рекордсменом в использовании права вето с 1990 г. по настоящее время стали Соединенные Штаты, которые 16 раз единолично голосовали против проектов решений СБ ООН. Перспектива применения Вашингтоном права вето не может не влиять на Палестину, которая пока не рискует подавать официальную заявку на полноценное членство в ООН, учитывая, что процедура принятия новых членов предусматривает голосование в Совете Безопасности.

Россия за тот же период воспользовалась правом вето 11 раз, Китай — 8 раз, причем в большинстве случаев эти две страны выступали с единых позиций.

Будущее ООН, как и всего современного миропорядка, напрямую зависит от желания и умения постоянных членов Совета Безопасности конструктивно и ответственно выстраивать свои взаимоотношения, находить взаимопонимание по самым сложным и спорным проблемам. Отсутствие согласия в пятерке постоянных членов СБ ООН не должно трактоваться как некая индульгенция для односторонних действий.

Важно понимать, что право вето — одна из основных «несущих конструкций» Устава ООН. Вето — это не привилегия, а колоссальная ответственность и гарант того, что принимаемые Советом Безопасности решения отражают сбалансированное мнение мирового сообщества. Не будет преувеличением утверждать, что без права вето СБ ООН утратил бы свое предназначение.

В связи с этим инициатива Франции представляется тревожным сигналом, который предупреждает о стремлении к демонтажу зарекомендовавшей себя системы взаимного контроля великих держав и переносу центра тяжести принятия главных решений из Совета Безопасности ООН на уровень военно-политических или региональных организаций (НАТО, ЕС) либо в группы стран по интересам или влиянию в мире (типа «Группы семи»).

1. 1. История внешней политики СССР 1917–1980. В 2-х т. / Под ред. Громыко А.А., Пономарева Б.П. Т. 1. 1917–1945 гг. М.: Наука, 1980. С. 444.

2. 2. Там же. С. 489–490.

3. 3. Там же. С. 468.