Европейский союз как игрок на международной арене

В своей речи на пленарной сессии Европарламента 12 сентября 2012 года председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу заявил, что «Евросоюз должен продвигаться к подлинному экономическому и валютному союзу и одновременно к союзу политическому, что предполагает большую степень гармонизации внешней политики и политики безопасности». Несмотря на тяжелый опыт провала Конституции и утверждения компромиссного текста Лиссабонского договора, Комиссия ЕС снова выступает с амбициозными планами. На этот раз речь идет о новой редакции Договора о ЕС, которая может быть обсуждена на очередной межправительственной встрече.

В своей речи на пленарной сессии Европарламента 12 сентября 2012 года председатель Европейской комиссии Жозе Мануэл Баррозу заявил, что «Евросоюз должен продвигаться к подлинному экономическому и валютному союзу и одновременно к союзу политическому, что предполагает большую степень гармонизации внешней политики и политики безопасности». Несмотря на тяжелый опыт провала Конституции и утверждения компромиссного текста Лиссабонского договора, Комиссия ЕС снова выступает с амбициозными планами. На этот раз речь идет о новой редакции Договора о ЕС, которая может быть обсуждена на очередной межправительственной встрече.

Во главу угла очередной реформы будет поставлено создание «фискального и банковского союза», но вполне очевидно, что это делается для того, чтобы реализовать главную цель европейской интеграции – повышение веса ЕС в мировой политике.

Постлиссабонская внешняя политика ЕС

Перспектива выступления стран Европейского союза в качестве единого игрока на международной арене определяется целым рядом факторов, среди которых главную роль играют институциональная реформа ЕС, мировой финансово-экономический кризис, а также кризис зоны евро. С одной стороны, лиссабонская реформа укрепила позиции Евросоюза как глобального геополитического игрока. Утверждение международной правосубъектности ЕС, учреждение поста Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, имеющего в распоряжении Внешнеполитическую службу, усиление роли агентств ЕС (Европола, Евроюста, Фронтекса) в международной борьбе против организованной преступности, - все это было задумано для улучшения возможностей Евросоюза формировать собственную внешнюю политику и говорить «одним голосом» на мировой арене.

В то же время положения Лиссабонского договора никоим образом не ущемили право государств-членов проводить самостоятельную внешнюю политику, выстраивать отношения с другими странами, сохранять представительства в международных организациях. Лиссабонская реформа не посягнула на межправительственный характер сотрудничества, который по существу остался неизменным.

Фото: gtmarket.ru
Лидеры государств-членов Европейского
союза на церемонии подписания
Лиссабонского договора, 13 декабря 2007 г.

Финансово-экономический кризис и способы его преодоления также оказывают существенное влияние на внешнюю политику Евросоюза. Краткосрочным следствием кризиса еврозоны стало ухудшение репутации Евросоюза одновременно как модели регулирования экономики и как примера успешной региональной интеграции. Мировое сообщество выказывает недовольство преобладанием европейских стран в ключевых международных организациях – Международном валютном фонде (МВФ), Всемирном банке (ВБ), Совете безопасности ООН (СБ ООН). Логическим продолжением попыток спасти зону евро могла бы стать замена голосов государств-членов на консолидированное представительство Евросоюза - крупнейшего глобального донора - в МВФ и Всемирном банке (одно место для членов еврозоны в МВФ и единое представительство Евросоюза в ВБ). Кроме того, ЕС мог бы получить и одно место в СБ ООН взамен голосов Великобритании и Франции. Таким образом, ЕС выиграл бы в деле укрепления своей роли как влиятельного международного актора. Эта перспектива вполне отвечала бы интересам Германии, но возникает вопрос: устроит ли она Великобританию и Францию?

Постлиссабонская общая внешняя политика ЕС подверглась серьезным испытаниям и в связи с событиями «арабской весны». Кризис ослабил стремление государств-членов к поиску совместного решения проблем. Разногласия между странами ЕС, прежде всего, между Германией и Францией, желание действовать в одностороннем порядке исключили возможность формирования общей позиции в ливийской военной кампании. Срочное утверждение весной 2011 года новой стратегии ЕС в отношении стран Средиземноморья «Партнерство во имя демократии и всеобщего процветания» стало попыткой активизировать политику ЕС в регионе, но вряд ли это поможет усилить его политическое влияние в арабском мире. Нет единства в рядах ЕС и по сирийскому вопросу, где четко вырисовывается самостоятельная франко-британская линия.

Безусловно, ЕС все еще считается значимым источником «мягкой силы». За ним сохраняется роль главного донора развивающихся стран и международных организаций. Под руководством Евросоюза успешно проводятся миротворческие операции, количество которых возрастает. Но все же решение наиболее значимых вопросов внешней политики остается прерогативой государств-членов.

Солидарность, доверие, дифференциация – слабые звенья интеграционного процесса

Фото: Photothek/Trutschel
Собравшаяся в Варшаве группа из
11 министров иностранных дел стран ЕС
подготовила проект "Будущее Европы"

Одним из главных испытаний прочности европейского интеграционного проекта стал кризис солидарности и доверия граждан к институтам ЕС, несмотря на то, что они, в рамках своих полномочий, продолжают прилагать немало усилий для решения современных проблем. «Солидарность» и «доверие» стали ключевыми словами-заклинаниями практически всех выступлений лидеров Евросоюза и государств-членов. Но на практике страны ЕС не спешат проявлять понимание и оказывать взаимную поддержку ни в одной из важных сфер – идет ли речь о помощи государствам, не справляющимся с долговыми обязательствами, или о справедливом распределении беженцев на территории ЕС.

В результате актуальность приобретают гибкая интеграция и дифференциация, которые уже проявились в зоне евро, пространстве свободы, безопасности и правосудия, а также в общей политике безопасности и обороны. Евросоюз столкнулся с дилеммой: с одной стороны, ряд государств не готовы продвигаться по пути углубления интеграции, но с другой стороны, все отчетливее вырисовываются проблемы, решение которых требует общих усилий.

Несовпадения в подходах государств-членов к углублению интеграции обусловлены целым комплексом причин исторического, географического и социально-экономического характера. Так, островное положение Великобритании, а вместе с ней и Ирландии, по существу лишает их возможности присоединения к визовой политике ЕС и охране границ, и, соответственно, вхождения в шенгенскую зону. При этом Великобритания активно участвует в полицейском сотрудничестве шенгенских стран, сохраняя, впрочем, право на исключения (opt-out) в сфере уголовного законодательства. Средиземноморские страны ЕС, которые вынуждены сдерживать миграционные потоки, уже давно выступают за создание Европейской пограничной службы, в то время как скандинавские государства категорически не согласны с этой идеей.

Различные принципы и модели социально-экономического развития стран Евросоюза определяют структуру занятости и социальной политики, а, следовательно, и выбор перспективы взаимодействия в рамках ЕС. Англо-саксонская модель экономики ориентирована на межправительственное сотрудничество, инновационное развитие, расширение единого внутреннего рынка за счет присоединения новых стран, а не на углубление интеграции. Страны с высокой долей занятости в сельском хозяйстве (не только Восточной и Южной Европы, но и Франция) заинтересованы в сохранении поддержки аграрного сектора и большей коммунитаризации сельскохозяйственной политики. Вновь вступившие страны, в свою очередь, желали бы продвинуться по пути углубления интеграции, но они не в состоянии сделать это. Так, подготовка к вступлению в зону евро и шенгенскую группу занимает много времени. Большинство государств последней волны расширения Евросоюза находятся вне зоны евро, а присоединение к шенгенской зоне Болгарии и Румынии постоянно откладывается. Наконец, различные исторические связи и геополитические интересы обуславливают различия внешнеполитической ориентации государств-членов [1].

Главными силами продвижения к «банковскому, фискальному и политическому союзу» стали страны европейского «ядра» - Германия и Франция. Несмотря на разногласия между их лидерами относительно путей спасения еврозоны, страны-основатели ЕС едины в своем намерении обеспечить «больше Европы». Это стремление было подтверждено в официальном заявлении «Будущее Европы», опубликованном 18 сентября 2012 года после встречи в Варшаве министров иностранных дел одиннадцати государств-членов. Кроме Франции и Германии, во встрече участвовали представители Австрии, Бельгии, Дании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Польши и Португалии. Масштаб институциональных и политических изменений, предлагаемых министрами, по амбициозности превосходит отвергнутую Конституцию. Министры предложили вернуться к идее президента ЕС, избираемого прямыми выборами в государствах членах; усилить полномочия Внешнеполитической службы; создать европейскую пограничную полицию и даже европейскую армию; отменить единогласие в вопросах общей внешней политики и политики безопасности с целью ее гармонизации.

Для осуществления очередной реформы необходима ревизия действующего Лиссабонского договора. Памятуя о том, что не все государства-члены подписали в начале года даже инициированный Германией Договор о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе , министры предложили беспрецедентное решение – утверждать будущие редакции договоров о ЕС не единогласно, а квалифицированным большинством с тем, чтобы эти договоры могли действовать лишь в ратифицировавших их государствах.

Стоит отметить, что теоретические дискуссия о разноскоростном развитии Европы, гибкой интеграции (flexibility), «изменяемой геометрии» активизировались каждый раз в период подготовки к очередной институциональной реформе. В условиях долгового кризиса в зоне евро перспективы дифференциации и создания групп продвинутого сотрудничества государств-членов ЕС становятся вполне ощутимыми.

Семейное право, а точнее, расторжение браков между гражданами разных государств-членов, пока остается единственной сферой практического применения продвинутого сотрудничества. К регламенту, который вводит общие стандарты соответствующей процедуры, присоединились 15 стран ЕС. Понятно, что разводы межнациональных супружеских пар - не самый важный вопрос современной политики ЕС, однако не стоит недооценивать практическое значение новых правил для граждан ЕС. Кроме того, существуют конкретные планы распространения продвинутого сотрудничества и на более важные политико-экономические направления. Например, планируется создание европейской прокуратуры, разработка европейской оборонной инициативы, введение налога на финансовые транзакции или единого патента ЕС (эту идею поддерживают все страны ЕС, кроме Италии и Испании).

В конечном счете, судьба Евросоюза зависит от его способности адекватно реагировать на ожидания и потребности граждан, противостоять угрозам внешней и внутренней безопасности, поддерживать экономический рост и справедливость в условиях растущей угрозы экономической и социальной дестабилизации. И все это в ситуации, когда центр принятия глобальных стратегических решений постепенно смещается от Европы в тихоокеанском направлении, к растущим экономикам. Казалось бы, перед ЕС стоит практически не выполнимая задача. Однако финансово-экономический кризис не охладил, а лишь усилил федералистские устремления лидеров Евросоюза при безусловной поддержке Германии, остающейся главным донором и мотором интеграции. Кризис четко выявил существующее расхождение между сферами, подчиняющимися наднациональному (коммунитарному) регулированию, и областями, в основе которых лежит межправительственное сотрудничество, в том числе общая внешняя политика и политика безопасности. Продвижение к фискальному, банковскому и политическому союзу, планы более глубокого, чем в Лиссабонском договоре, реформирования институциональной структуры Европейского союза, невозможны без «усиления» общей внешней политики и политики безопасности.

Россия и ЕС: к новой стратегической цели?

Фото: Wikipedia
Целью «Союза Европы», основанного на
концепции Greater Europe, является
интеграция на основе взаимовыгодных
равноправных отношений.

Своими главными стратегическими партнерами Евросоюз традиционно считает США, а также Китай и Россию. ЕС заинтересован в сотрудничестве и с другими странами БРИКС, высоко оценивая потенциал группировки в решении вопросов глобальной повестки дня. При этом Бразилия, Индия и ЮАР выделяются как государства, разделяющие «политическую идеологию» Евросоюза, в отличие от России и Китая. Поддерживая Бразилию и Индию в претензиях на представительство в СБ ООН, ЕС не в последнюю очередь рассчитывает на их содействие, чтобы приблизить Россию и Китай к «европейским ценностям» [2]. Насколько такой подход совпадает с российским видением «стратегического партнерства»?

В отличие от популярного в 1990-е годы сюжета о возможности вступлении России в Европейский союз на основе разработанных в ЕС критериев и правил, сегодня Москва предлагает совсем другую перспективу, а именно - построить Союз Европы, что предполагает интеграцию на взаимовыгодных равноправных условиях, создание «гармоничного сообщества экономик от Лиссабона до Владивостока», а также выстраивание симметричных отношений, включая сферу защиты прав человека. Есть ли предпосылки для реализации этой амбициозной инициативы?

К 2011 году Россия и Евросоюз восстановили утерянные в 2008-2009 году объемы двустороннего товарооборота и даже увеличили их на треть, до 307 млрд. евро; 41% российских валютных резервов номинирован в евро. (Статья В.А.Чижова "Стратегическое партнерство Россия-ЕС: еврокризис - не повод для передышки", "Международная жизнь" №6, 2012). Россия заинтересована в стабилизации положения в еврозоне, вносит значимый вклад в принятие коллективных решений в этом направлении в рамках «Большой восьмерки» и «Большой двадцатки». Активно разрабатывается «дорожная карта» по энергетическому сотрудничеству Россия - ЕС до 2050 года, для нашей страны важно сотрудничество по развитию низкоуглеродной и ресурсоэффективной экономики. Растет количество отраслевых диалогов, направленных на гармонизацию законодательства и практики; развивается сотрудничество в гуманитарных операциях. Однако имеющийся позитивный опыт и потенциал взаимодействия уходят на второй план на фоне разногласий и противоречий.

Фото: 3 rus.ruvr.ru
Коллаж: «Голос России»

Ожидалось, что вступление России в ВТО станет стимулом для возобновления переговоров по торгово-инвестиционному блоку нового базового соглашения между Россией и ЕС. Но препятствия, осложняющие переговоры, не исчезли. Предметом дискуссий стали различные подходы к включению в текст договора положений о «ВТО-плюс», позволяющих дальнейшую либерализацию торговли, а также «энергетическая глава», основанная на принципах Договора к Энергетической хартии, с которыми Россия неоднократно выражала несогласие. Сотрудничество в сфере энергетики осложняется еще и ущербом для российского экспорта, который наносит Третий энергетический пакет ЕС, предписывающий разделение функций вертикально интегрированных компаний на добычу, транспортировку и разделение. Камнем преткновения стала его «анти-газпромовская клаузула», в соответствии с которой правила разделения распространяются и на компании из третьих стран, что лишает «Газпром» возможности управлять газопроводами на территории государств ЕС. Приоритетное развитие механизмов спотовой торговли в ущерб долгосрочным контрактам лишает российский газовый экспорт гарантий спроса; проблематичными становятся и вложения в транспортную инфраструктуру поставок. (Н.Ю.Кавешников. Европейские мытарства «Газпрома»). В результате идея единого энергетического пространства России и ЕС выглядит утопией на фоне обострившегося противостояния Комиссии ЕС, ряда государств-членов и «Газпромом». В то же время тесная связь России и Евросоюза как поставщика и потребителя энергоресурсов ставит их перед необходимостью найти решение проблемы как в правовой, так и в политической плоскости.

Сближаются ли взгляды России и Европейского союза на инициативу «Партнерство для модернизации»? Для ЕС по-прежнему приоритетом в сотрудничестве остается освоение российского рынка и природных ресурсов. Понятно, что Россия гораздо больше заинтересована в технологическом аспекте модернизации. Но в российском обществе растет запрос и на политическую модернизацию, без которой нельзя изменить характер экономики. В свою очередь, ЕС не может игнорировать очевидное: политическая модернизация не осуществима на базе сырьевой экономики, поэтому оба аспекта данного процесса должны быть сбалансированы.

Приоритетом российской внешней политики становится интеграция на постсоветском пространстве, строительство Таможенного союза, ЕврАзЭС и Евразийского союза. В повестке переговоров по новому базовому соглашению с ЕС появился вопрос о перераспределении компетенций между Россией и Евразийской экономической комиссией. Однако перспектива создания зоны свободной торговли между Россией и ЕС осложняется необходимостью для Комиссии ЕС вести соответствующие переговоры и с остальными членами Таможенного союза – Белоруссией и Казахстаном, что требует нового мандата. В более широком плане речь идет о совместимости на постсоветском пространстве интеграционных процессов, хотя при строительстве Таможенного союза и ЕврАзЭс учитывался опыт европейской интеграции.

Все более туманными выглядят перспективы отмены виз для краткосрочных поездок граждан России и ЕС. С некоторыми проблемами, но все же продвигается реализация перечня совместных шагов, однако, надежды российской стороны на отмену шенгенских виз к 2014 году не подкреплены встречными заявлениями европейских политиков, которые продолжают настаивать на долгосрочной перспективе решения вопроса. Партнеры с трудом договариваются даже об адаптации действующего Соглашения об упрощении выдачи виз. При этом российской делегации не удается в рамках безвизового диалога отделить вопросы нарушения прав человека от собственно переговорного процесса по визам – принцип политической обусловленности продолжает оставаться важным внешнеполитическим инструментом ЕС. Стремление России противостоять монополии Евросоюза в сфере защиты прав человека пока не воспринимается конструктивно европейской стороной, в результате вырастает конфронтационная составляющая диалога.

Существенное расхождение позиций России и ЕС по Сирии выявляет и более глубокое противоречие в вопросе применения санкций как инструмента, который все более активно используется во внешней политике Евросоюза. Формирование политической культуры российско-европейского консенсуса, которая так высока в самом Евросоюзе, взаимное признание потребностей и интересов никак не достигнут того уровня, который обеспечил бы осязаемые результаты сотрудничества.

В то же время растет объем контактов на уровне бизнеса, специалистов и экспертного сообщества, а в результате укрепляется доверие и понимание целей и задач друг друга, чего так не достает на высоком политическом уровне. Именно деловые круги государств-членов ЕС призывают его лидеров принять, наконец, решение в пользу отмены шенгенских виз, что открыло бы новые возможности для обеих сторон.

Идея создания «Союза Европы» появилась в трудный период отношений России и Европейского союза, во многом обусловленный мировым финансово-экономическим кризисом, нестабильностью международной ситуации, обострением национального эгоизма и ослаблением солидарности. Понятно, что эта идея столь же спорная, что и продвижение ЕС к «банковскому, фискальному и политическому союзу». Тем не менее, «Союз Европы» нацелен на спасение европейского континента от сползания к роли перифирийного игрока на мировой арене.

Противоречивое современное состояние общей внешней политики и политики безопасности ЕС определяется лиссабонской реформой и финансово-экономическим кризисом. Между тем, федералистские планы лидеров ЕС относительно «продвижения к политическому союзу» логично предполагают и большую степень гармонизации ОВПБ. Принимая во внимание кризис солидарности, доверие и феномен гибкой интеграции и дифференциации в ЕС, задача консолидировать позицию Евросоюза как глобального игрока представляется крайне трудновыполнимой.

Признавая, что центр тяжести принятия глобальных стратегических решений смещается, Россия, тем не менее, не может пренебрегать политикой на европейском направлении. Новой стратегической целью становится Союз Европы – интеграция на основе взаимовыгодных равноправных отношений.

1. См. подробнее. Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. М.: URSS, 2012.

2. Emerson M. Implications of the Eurozone Crisis for EU Foreign Policy: Costs and Opportunities. Brussels: CEPS Commentaries. 1 June 2012. P.2