Эфиопия и Тиграй: неизбежный конфликт

4 ноября севере Эфиопии началось вооруженное противостояние между федеральной властью и органами управления штата (кылиля) Тиграй. Премьер-министр страны и лауреат Нобелевской премии мира Абий Ахмед обвинил власти Тиграя в нападении на пункты дислокации эфиопских военных в городах Мекеле и Далша. В ответ на эту провокацию власти Эфиопии начали полномасштабную военную операцию против региона — с применением авиации и артиллерии. Эти действия в официальных выступлениях федеральных чиновников были названы «операцией по восстановлению верховенства права».

Вне зависимости от того, смогут ли эфиопские власти взять под контроль горные поселения Тиграя в ближайшее время, вполне вероятно, что часть нынешнего руководства штата и их сторонники перейдут к партизанской. В этой точке вероятно расхождение между контролем над территорией штата и управлением штатом. Вполне возможно, Тиграй присоединится к некоторым другим малоуправляемым штатам Эфиопии. В среднесрочной перспективе это означает, что реальное влияние федерального правительства, скорее всего, не будет выходить за пределы крупных городов и отдельных населенных пунктов с военной инфраструктурой.

В любом случае, военная операция в мятежном штате поспособствует закреплению новой иерархии этнических групп в Эфиопии. Однако эта иерархия — с этносом оромо на вершине — столкнется с внутриполитическим аналогом баланса сил: большинству этносов страны не выгодно лидерство самого крупного этноса, представители которого могут не прислушиваться к мнению остальных.

4 ноября севере Эфиопии началось вооруженное противостояние между федеральной властью и органами управления штата (кылиля) Тиграй. Премьер-министр страны и лауреат Нобелевской премии мира Абий Ахмед обвинил власти Тиграя в нападении на пункты дислокации эфиопских военных в городах Мекеле и Далша. В ответ на эту провокацию власти Эфиопии начали полномасштабную военную операцию против региона — с применением авиации и артиллерии. Эти действия в официальных выступлениях федеральных чиновников были названы «операцией по восстановлению верховенства права».

Утверждать, что в конфликте виновата одна сторона, не приходится. После прихода к власти Абий Ахмеда в 2018 г. началось планомерное оттеснение политического клана, руководящего сейчас штатом Тиграй, со всех возможных позиций в государстве. За несколько лет тиграйцы в значительной степени исчезли из руководства вооруженных сил, разведки и из правящей партии [1]. Еще в июне 2018 г. на выступлении в парламенте Абий Ахмед утверждал, что в штате Тиграй управление построено неправильно, что нынешнее руководство не справляется с существующими задачами. Правда, в тот момент он предлагал решить все проблемы с помощью переговоров.

К ноябрю 2020 г. конфликт между федеральным центром и штатом Тиграй уже полным ходом переходил от предвоенной фазы к военной. В октябре федеральный центр отказался выделять бюджетные субвенции для региона, в ответ Тиграй обязался не перечислять собираемые налоги. Затем премьер-министр Абий Ахмед попытался поменять руководство Северного оперативного командования Вооруженных сил, лояльное властям штата, но и этот шаг власти Тиграя не признали. В эфиопских СМИ шло обсуждение возможных мер — торговой блокады региона, изменения его границ, криминального преследования некоторых тиграйских политиков. В такой обстановке проведение силовых акций было вопросом времени, а не поиска надлежащей причины.

Правовая сторона вопроса

dailynewsegypt.com

Федеральные власти проводят операцию по восстановлению верховенства права, ссылаясь на нормы Конституции Эфиопии. Например, ст. 62 конституции дает верхней палате парламента — Палате Федерации — право разрешать федеральное вмешательство в дела штатов, если нарушен конституционный порядок. Применение данной нормы имеет прецеденты: в августе 2018 г. подобное вмешательство было проведено в юго-восточном штате Сомалия, где федеральные власти боролись с президентом штата Абди Мухаммедом Омаром и лояльными ему региональными силами безопасности [2]. Ситуация завершилась арестом многолетнего лидера штата и реорганизацией региональных вооруженных подразделений.

Однако в случае с Тиграем власти Эфиопии не использовали ст. 62 Конституции. Тому была простая причина — депутаты Палаты Федерации избираются по принципу этнического представительства и утверждаются парламентами штатов. Парламент Тиграя отозвал своих представителей из обеих палат федерального парламента еще 5 октября. Любое решение, принятое в отношении Тиграя, без какого-либо формального представительства региона — слишком сомнительно, даже при вольной трактовке основного закона страны. Вместо этого премьер-министр Абий Ахмед использовал другой механизм — предусмотренный ст. 55 Конституции. Согласно нормам этой статьи, нижняя палата — Палата представителей — вправе утвердить введение чрезвычайного положения и разрешить использование вооруженных сил на территории штатов. Эти решения должны приниматься одновременно, поскольку само по себе введение чрезвычайного положения не дает права использовать армию во внутриполитических неурядицах. При одном лишь введении чрезвычайного положения устранение проблем возлагается на соответствующие органы штатов.

Пикантность ситуации заключается в том, что, согласно Конституции, разрешение на использование вооруженных сил дается только по запросу штата (ст. 51); естественно, Тиграй не обращался с просьбой провести военную операцию. Более того, власти штата подчеркивают, что в октябре 2020 г. истек пятилетний срок полномочий нижней палаты федерального парламента и, как следствие, утвержденного им правительства во главе с Абий Ахмедом. Тиграй не признал решение о переносе даты выборов и продлении полномочий основных федеральных органов, которое было принято из-за пандемии коронавируса. Власти мятежного штата утверждают, что военную операцию начали не совсем законные органы власти, превысившие срок полномочий уже на месяц.

В целом, у Тиграя вполне достаточно аргументов для признания военной операции нарушением определенных положений Конституции Эфиопии. Вместе с тем действия самого штата — отказ от передачи налогов в федеральный бюджет, вмешательство в работу федеральных вооруженных сил и подразделений безопасности, отзыв региональных делегаций из представительских органов — также сложно назвать конституционными.

Восстановление этноиерахической справедливости

Истоки нынешнего противостояния восходят к весне 2018 г., когда в Эфиопии произошла смена власти. С 1991 г. у руля в стране находилась группа бывших партизан условно социалистической направленности, которая принадлежала к тиграйскому этносу. Тиграйцы никогда не образовывали большинства в эфиопского государстве и, по последней переписи (2007 г.), составили 6% от населения страны. Тем не менее, с исторической точки зрения, статус тиграйцев среди этносов Эфиопии всегда был весьма высоким: в XVIII в., опираясь на тиграйцев, местный феодальный правитель Микаэль Сиуль стал «делателем королей» и фактически руководил страной через марионеточных императоров. В XIX в. тиграйские правители всерьез боролись за эфиопский престол — один из них, Касса Мерча, известен как император Иоханныс IV (1871¬–1889). Удача в борьбе за престол в конце концов улыбнулась представителям аристократии из регионов, населенных этносом амхара. Однако императорский двор был вынужден назначать потомков Кассы Мерчи на управленческие должности в Тиграе [3], чтобы не накалять социальную и политическую напряженность. Иными словами, в имперской Эфиопии Тиграй и тиграйцы занимали условную нишу младшего партнера доминирующего этноса — амхара. А после 1991 г. стали и вовсе преобладать в политическом классе страны [4].

Именно к тиграйскому этносу относится нынешний руководитель Тиграя — Дебрецион Гебремикаэль. В 2012–2018 гг. он фактически руководил Эфиопией, хотя формально занимал скромные должности вице-премьера (одного из трех) и министра по делам коммуникаций. В результате протестов в центральной и южной части Эфиопии в 2015–2018 гг. Дебрецион Гебремикаэль утратил контроль над ситуацией, а его неформальный статус не позволил использовать силовой ресурс в полной мере. Поэтому представителям других этносов в правящей партии удалось запустить формальные процедуры и привести к власти Абий Ахмеда — бывшего подчиненного Д. Гебремикаэля из этноса оромо. Весной 2018 г. Абий Ахмед казался компромиссным кандидатом — с одной стороны, он был прочно вписан в расклады политической верхушки страны, с другой — не принадлежал к тиграйскому клану.

Иван Лошкарев:
Политика России в меняющейся Африке: в поисках стратегии

Протесты в 2015–2018 гг. во многом были связаны с подчиненным положением оромо в системе этнического федерализма в Эфиопии. Оромо — самый крупный по численности этнос страны на сегодняшний день (свыше 30% населения). Однако представители оромо, за редкими исключениями, не допускались на серьезные государственные должности и не имели решающего голоса в правящей партии (в отличие от тиграйцев). Откровенно говоря, такое положение представители этноса оромо в Эфиопии занимали почти всегда — с момента их переселения на нынешние места проживания в XV–XVI вв. До 1970-х гг. прошлого века их даже называли совершенно иначе — «галла», что в переводе, в зависимости от версии, означает «отвергнутые Богом», «возвращайтесь домой» или «наплыв». Хотя оромо удалось отстоять, в конце концов, свое самоназвание, в других вопросах они во многом остались бесправными.

В этом контексте избрание премьер-министром Абий Ахмеда стало не просто очередной внутриэлитной договоренностью, а сразу приобрело символическое значение исправления многовековой несправедливости. Да и сам премьер первое время потакал этому запросу, носил традиционные одежды оромо и всячески подчеркивал улучшение политического статуса оромо в Эфиопии. Поскольку повышение неформального статуса одного этноса означает понижение статуса другого, первоочередной задачей Абий Ахмеда в этом отчасти медийном образе было наказание тех, кто в глазах оромо был виновен в сложившейся ситуации — представителей предыдущего доминирующего этноса.

Иными словами, сама структура событий подталкивала Абий Ахмеда к деятельному выяснению отношений с тиграйским политическим кланом и к актам демонстративной политической «порки». И хотя уже осенью 2018 г. новый премьер Эфиопии попытался дистанцироваться от этой логики развития событий — у него не получилось, поскольку возражения возникли у его ближайших соратников и подчиненных [5]. Естественно, тиграйский политический клан не собирался послушно терпеть такое отношение и предпринял несколько попыток ответных действий, которые только убедили политиков-оромо в руководстве Эфиопии в необходимости более жёсткого натиска на штат Тиграй и сосредоточившихся там оппонентов.

Маленькая победоносная война

Анализируя отношения Тиграя и федерального центра, важно не забывать о политическом контексте происходящих событий. С момента прихода к власти Абий Ахмеда прошло более двух лет — за это время не удалось провести масштабные экономические и политические реформы, в экономической сфере правительство Абий Ахмеда упустило благоприятный момент для преобразований. Только в сентябре 2019 г. правительство Эфиопии опубликовало не отличавшийся оригинальностью План реформ по внутреннему экономическому росту. В документе преобладали неолиберальные методы поощрения роста экономики — повышение эффективности и приватизация госпредприятий, демонополизация банковского сектора, облегчение доступа к капиталу. В сущности, эти меры носят декларативный характер и мало чем отличаются от более ранних правительственных Планов роста и трансформации (2010, 2015), ставивших целью улучшение показателей страны в рейтинге Всемирного Банка «Doing Business».

Хотя международные организации оценивают рост ВВП Эфиопии в 2018–2019 гг. в 7% ежегодно, во многом он достигается за счет спекулятивной политики Центрального Банка страны. Включение «печатного станка» для покрытия дефицита бюджета привело к двухзначной инфляции и сокращению реальных доходов населения. Экономический рост в реальном секторе экономики был скромнее 7% и во многом обеспечивался строительной отраслью, где сильны позиции тиграйского политического клана. То есть перспектив для улучшения экономической ситуации пока не предвидится — особенно если случится серьезный передел собственности.

На этом фоне система управления в Эфиопии утрачивает целостность и способность реагировать на угрозы и вызовы. В результате протестов 2015–2018 гг. в штате Оромия на локальном уровне разгорелись конфликты между различными этническими группами. В отличие от сил правопорядка локальные неформальные институты сравнительно неплохо смогли защитить населенные пункты, культовые места, пастбища от нападений со стороны конфликтующих этносов (например, оромо-сомалийцы). Поэтому реальные управленческие функции во многом перешли от органов власти административных единиц к религиозным лидерам, советам клановых старейшин, командирам отрядов вооруженной молодежи.

Попытки федеральных властей что-то изменить пока не дали результатов. Межэтнические столкновения перекинулись на штат Амхара и запад страны, стали нередко приобретать характер межрелигиозного противостояния. В 2020 г. стали поступать сообщения о стычках и на востоке страны — в штате Афар (между афар и сомалийцами). На этом фоне правительство Абий Ахмеда предпринимало явно ошибочные действия. Например, в середине августа 2020 г. были арестованы около 1 700 местных чиновников в штате Оромия — их обвинили в «кризисе безопасности». Естественно, подготовить им хоть какую-то замену в короткий срок невозможно — это решение просто устранило часть государственного аппарата в штате.

Андрей Кортунов:
Кризис миропорядка и глобальный Юг

Эскалация локального насилия в 2018–2020 гг. и некоторые природные обстоятельства (засуха, нашествие саранчи) привели к тому, что в Эфиопии появилось до 2–3 млн внутренне перемещенных лиц, которые вынуждены ютиться, главным образом, в лагерях временного проживания в своих или соседних штатах. Власти страны пытаются вернуть их на прежние места, однако это им не удается, поскольку селения разрушены или находятся под постоянной угрозой нападения соседей из другой этнической группы. Хотя в сравнении с соседними Южным Суданом и Сомали Эфиопия еще демонстрирует попытки решать стоящие перед ней проблемы, очевидно, что этот гуманитарный кризис и все более кровавые локальные стычки сдерживать пока не удается.

Отсутствие каких-либо значимых достижений во внутренней политике просто вынуждает официальную Аддис-Абебе искать возможность «быстрых успехов» (Абий Ахмед несколько раз употреблял такую фразу) в других сферах. 2018–2019 гг. во многом прошли под знаком примирения с соседней Эритреей, которая до 1993-х гг. была частью Эфиопии. Однако медийный эффект от этого действительно исторического события давно прошел. Недовольство властью в стране постепенно нарастает, поэтому военную операцию в Тиграе следует рассматривать как следующий шаг федерального правительства в поисках «быстрых успехов»: один регион вряд ли устоит против целого государства.

Ближайшее будущее

По последней информации, вооруженные силы Эфиопии заняли города Аксум и Адуа в штате Тиграй. Это означает, что федеральному правительству удалось оборвать сообщение Тиграя с территорией Судана. Поскольку Эритрея явно сочувствует официальной Аддис-Абебе в этом вопросе, мятежный штат фактически отрезан от внешнего мира. Главная идея военной операции заключается в том, чтобы занять основные населенные пункты штата и утвердить в них переходную администрацию. Официальные лица Эфиопии уверяют, что на очереди столица штата — города Мекеле. То есть, уже скоро (в пределах нескольких недель) сам факт захват столицы штата позволит объявить об успехе федерального правительства.

Вне зависимости от того, смогут ли эфиопские власти взять под контроль горные поселения Тиграя в ближайшее время, вполне вероятно, что часть нынешнего руководства штата и их сторонники перейдут к партизанской борьбе — тем более, многие из них уже имели такой опыт в 1970–1980 гг. В этой точке вероятно расхождение между контролем над территорией штата и управлением штатом. Вполне возможно, Тиграй присоединится к некоторым другим малоуправляемым штатам Эфиопии. В среднесрочной перспективе это означает, что реальное влияние федерального правительства, скорее всего, не будет выходить за пределы крупных городов и отдельных населенных пунктов с военной инфраструктурой. Парадоксально, но ослабив Тиграй, правительство Абий Ахмеда ослабит и всю страну.

В любом случае, военная операция в мятежном штате поспособствует закреплению новой иерархии этнических групп в Эфиопии. Однако эта иерархия — с этносом оромо на вершине — столкнется с внутриполитическим аналогом баланса сил: большинству этносов страны не выгодно лидерство самого крупного этноса, представители которого могут не прислушиваться к мнению остальных. Занять высоты экономики и политики — это еще не выстроить этносоциальную иерархию в такой сложной стране как Эфиопия. Формирующемуся клану оромо понадобятся союзники, нейтральные игроки. При правлении малочисленных тиграйцев, например, очень выросла роль так называемых южных народов и национальностей (гамо, сыльти, кафиччо, волайта и другие), с помощью которых уравновешивалось влияние этносов оромо и амхара. В нынешней конфигурации распределения должностей какого-либо принципа пока не просматривается: чем дольше Абий Ахмед будет медлить с этим вопросом, тем меньше у него шансов на сохранение власти в среднесрочной перспективе.

1. В конце 2019 г. правящая партия Эфиопии – РДФЭН (Революционно-демократический фронт эфиопских народов) – была распущено. Все ее региональные организации, кроме тиграйской, вошли в состав новой правящей силы – Партии процветания.

2. Fessha Y.T, State of Ethiopian Federalism, 2018–2019. Taking Intergovernmental Relations Seriously? // Ethiopia in the Wake of Political Reforms. Ed. by M.G. Desta, D.F. Dori, M.E. Mihretu. – Los Angeles: TSEHAI Publishers, 2020. рр. 405-408.

3. Территория современного штата Тиграй включает в себя не только Тиграй, но и часть исторической провинции Бегемдыр.

4. Лошкарёв И.Д., Копытцев И.С. «Революция оромо» и проблемы межэтнического баланса в Эфиопии на современном этапе (1991–2020 гг.) // Вестник Брянского государственного университета. – 2020. – №. 3. С. 90-92.

5. Классический пример – это уже бывший министр обороны и президент штата Оромия Лемма Мегерса.