Что это было? Взлёт и осыпание формата «16+1»

Звезда формата «16+1» как механизма сотрудничества КНР со странами ЦВЕ взошла стремительно: в 2012 году к нему присоединились 11 стран ЕС и пять балканских государств, а в 2018–2019 годах — и Греция. К этому моменту все страны формата также подписали меморандумы о взаимопонимании с Китаем по сотрудничеству в рамках инициативы «Пояс и путь». В конце 2010-х годов отношения между Брюсселем и Пекином, напротив, развивались по нисходящей. Структура начала стремительно политизироваться Европейским союзом как «троянский конь» и выражение китайской политики «разделяй и властвуй».

В результате в мае 2021 года формат покинула Литва, а в августе 2022 года её примеру последовали Латвия и Эстония. Даже при том, что дальнейших решительных шагов со стороны оставшихся 14 игроков может не последовать, сотрудничество практически заморожено. Закономерно возникает несколько вопросов: а что это вообще такое было, так ли это было опасно, что это значит для современных отношений ЕС и КНР.

Формат «16/17+1», действительно, претендовал на создание сетевой структуры взаимодействия, которая могла бы способствовать содержательному уплотнению кооперации между участниками в первую очередь за счёт регулярности «сверок часов» и нормативного обновления повестки дня. Хорошо структурированный диалог, объективный практический интерес стран ЦВЕ к привлечению иностранных инвестиций, от которых исторически зависел их экономический рост, и готовность КНР предоставить эти инвестиции, наделяли формат большим потенциалом, создав иллюзию отрыва его деятельности от общеевропейской повестки.

С институциональной точки зрения все форматы взаимодействия участников представляют собой переговорные механизмы, то есть не предполагают жёстких обязательств. Более того, ЕС является наблюдателем в них, что позволяет ему контролировать процесс, обозначать красные линии. С нормативной точки зрения и руководящие принципы, и меморандумы о взаимопонимании также не являлись юридически обязывающими. Дискурсивно все они поддерживали общеевропейскую линию, а Среднесрочная повестка сотрудничества рассматривалась как часть Стратегической повестки сотрудничества ЕС и КНР до 2020 года. На практическом уровне показатели сотрудничества достойные, но не ошеломительные. Формат выполнил задачу по привлечению китайских инвестиций в экономики стран ЦВЕ и наращиванию взаимного товарооборота, однако рост этих показателей сопровождался и усугублением торгового дефицита для европейских экономик.

Из проектов «Пояса и пути» наиболее последовательно воплощаемыми в жизнь являются обустройство греческого порта Пирей и строительство железной дороги Будапешт — Белград. Показательно, что именно Греция и Венгрия в разные годы препятствовали антикитайским инициативам ЕС. Также в 2022 году было завершено строительство моста на полуостров Пелешац в Хорватии, но остальные проекты или не были завершены, или были заморожены. Что касается вышедших из формата стран Балтии, ни одна из них никогда не имела проектов в рамках «Пояса и пути». С точки зрения товарооборота показатели Латвии, Литвы и Эстонии также были скромными, а значит, они могли себе позволить зарабатывать политические очки на выходе из формата, не рискуя экономическими потерями.

Выход Латвии, Литвы и Эстонии из «17+1» как стремление поддержать «порядок, основанный на правилах», и сигнализировать о приоритетности отношений с партнёрами в ЕС, а не вне его, отвечает общему тренду на политизацию отношений ЕС и КНР. Из оставшихся 14 государств формата можно выделить несколько кандидатов на выход. Это в первую очередь Чехия, которая не вовлечена в проекты «Пояса и пути» и открыто критикует внешнюю политику КНР, и Румыния, которая приостановила свои проекты и участие китайских компаний в активных тендерах. Польша, политически близкая к странам Балтии, является основным в ЦВЕ бенефициаром проектов КНР по строительству железных дорог и наращиванию объёмов контейнерных перевозок в Европу. Именно в Варшаве планируется провести и саммит «14+1» в 2023 году, поэтому едва ли она последует примеру соседей.

Однако даже если «эффект домино» не состоится, едва ли «14+1» можно рассматривать как фактор будущего продвижения китайского влияния в ЕС.

Ретроспективно первая половина 2010-х годов была одним из наиболее продуктивных периодов развития европейско-китайских отношений. Тогда Европейский союз искал новые точки роста, почувствовав возможность и способность диверсифицировать внешние связи после выхода из экономического кризиса, а КНР искала новые рынки сбыта для накопленного капитала и рабочей силы. Си Цзиньпин и его команда выбрали проактивный образ действий, что привело в том числе к выдвижению ряда структурных инициатив по сотрудничеству с европейскими регионами. В частности, рассматривались возможности создания форматов по модели «X+1» со странами Северной Европы, Южной Европы и Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ).

Европейский союз и Китайская Народная Республика: (не) стратегическое партнерство? Рабочая тетрадь РСМД

Звезда формата «16+1» как механизма сотрудничества КНР со странами ЦВЕ взошла стремительно: в 2012 году к нему присоединились 11 стран ЕС [1] и пять балканских государств, а в 2018–2019 годах — и Греция [2]. К этому моменту все страны формата также подписали меморандумы о взаимопонимании с Китаем по сотрудничеству в рамках инициативы «Пояс и путь» [3]. В конце 2010-х годов отношения между Брюсселем и Пекином, напротив, развивались по нисходящей. Структура начала стремительно политизироваться Европейским союзом как «троянский конь» и выражение китайской политики «разделяй и властвуй».

В результате в мае 2021 года формат покинула Литва, а в августе 2022 года её примеру последовали Латвия и Эстония. Даже при том, что дальнейших решительных шагов со стороны оставшихся 14 игроков может не последовать, сотрудничество практически заморожено. Закономерно возникает несколько вопросов: а что это вообще такое было, так ли это было опасно, что это значит для современных отношений ЕС и КНР.

Что это было?

Эффективность и стабильность объединений определяет наличие регулярных и результативных практик взаимодействия их участников. Со структурной точки зрения их стимулирует наличие институтов и норм взаимодействия [4], с процедурной — интересы, потребность в ресурсах, создаваемых в ходе практик, общая международная конъюнктура.

Формат «16/17+1», действительно, претендовал на создание сетевой структуры взаимодействия, которая могла бы способствовать содержательному уплотнению кооперации между участниками в первую очередь за счёт регулярности «сверок часов» и нормативного обновления повестки дня.

С 2012 года ежегодно проводились саммиты глав государств [5], два раза в год — встречи национальных координаторов. На постоянной основе работал Секретариат сотрудничества между КНР и странами ЦВЕ, подчиняющийся напрямую МИД КНР. Особенность его организационной структуры состоит в том, что национальные координаторы европейских стран не являются членами, но партнёрами по диалогу Секретариата, что, безусловно, создаёт асимметрию потенциала влияния участников на партнёрские процессы. Секретариат проводит заседания, а также встречи с послами стран ЦВЕ в КНР четыре раза в год. Также в 2013–2019 годах [6] по итогам саммитов выпускались руководящие принципы сотрудничества, в которых фиксировался прогресс и обозначались планы на будущее. Аналогичной схемы никогда не существовало на общеевропейском уровне. В 2015 году была принята Среднесрочная повестка сотрудничества как рамочный документ взаимодействия. Многосторонние документы дополнила система двусторонних меморандумов о взаимопонимании по сотрудничеству в рамках «Пояса и пути». Столь хорошо структурированный диалог, объективный практический интерес стран ЦВЕ к привлечению иностранных инвестиций, от которых исторически зависел их экономический рост [7], в первую очередь в инфраструктурный, транспортный и энергетический секторы, и готовность КНР предоставить эти инвестиции, наделяли формат большим потенциалом, создав иллюзию отрыва его деятельности от общеевропейской повестки.

Так ли это было страшно?

Юлия Мельникова:
Отношения ЕС и КНР и будущее многополярности. Что выберет Германия?

В действительности, если разобрать сотрудничество в рамках формата и сопутствующих ему проектов под эгидой «Пояса и пути» по потенциальным KPI — количеству институтов-практик, норм-практик и проектов, воплощённых в жизнь, масштаб окажется не вполне сопоставимым с алармизмом наблюдателей.

С институциональной точки зрения все форматы взаимодействия участников представляют собой переговорные механизмы, то есть не предполагают жёстких обязательств. Более того, ЕС является наблюдателем в них, что позволяет ему контролировать процесс, обозначать красные линии. Форматы, заложенные в руководящих принципах, также представляли собой форумы, поездки, обмены мнениями и экспо, в лучшем случае — диалоги на различных уровнях, не выше министерского.

Из созданных в рамках «16+1» постоянно действующих структур можно отметить несколько ассоциаций по тематическому сотрудничеству: в сельском хозяйстве в Болгарии, по энергетике — в Румынии, по торгово-экономическим вопросам — в Польше и по туризму в Венгрии. В 2016 году Латвия была готова стать координатором формата в области транспорта и логистики, когда в контексте саммита в Риге была подписана Рижская декларация по более тесному сотрудничеству сторон в этой области, а Литва — в области финансовых технологий. Соответствующий координационный центр открылся там в 2019 году, но не заработал в полную силу из-за пандемии. Также к регулярным практикам можно отнести отдельный формат министерских встреч по продвижению торговли и экономического сотрудничества и механизм поддержания контактов между агентствами по стимулированию инвестиций.

Тем не менее основная часть проектов осуществлялись на двусторонней основе или в рамках общих программ ЕС — КНР. Это платформа развития региональной связанности, проект «Умные и безопасные торговые маршруты» (Smart and Secure Trade Lines Pilot Project), Трансъевропейская транспортная сеть, диалог по экономическим и торговым вопросам на высоком уровне.

С нормативной точки зрения и руководящие принципы, и меморандумы о взаимопонимании [8] также не являлись юридически обязывающими. Дискурсивно все они поддерживали общеевропейскую линию, а Среднесрочная повестка сотрудничества рассматривалась как часть Стратегической повестки сотрудничества ЕС и КНР до 2020 года. Обновить оба документа в 2021 году не удалось, хотя соответствующая подготовительная работа велась. В рамках руководящих принципов также не было подписано ни одного многостороннего документа, который выполнил бы функцию рамочного [9]. Проектное сотрудничество между странами ЦВЕ и КНР юридически регулируется преимущественно двусторонними контрактами, а значит — ограничено законодательством ЕС в области внешней торговли, контроля иностранных инвестиций и иной деятельности иностранных предприятий на внутреннем рынке. Соответственно, по мере того как это законодательство ужесточалось, особенно в 2019–2021 годах [10], меньше инициатив закладывалось и в руководящие принципы. План действий по итогам онлайн-встречи 2021 года очень лаконичен, а вместо традиционной формулировки «стороны» в отношении многих проектов написано «заинтересованные стороны», что подчёркивает размывание консенсуса в объединении.

Никита Белухин:
Холодная дипломатия Северной Европы и Китая

На практическом уровне показатели сотрудничества достойные, но не ошеломительные. Формат выполнил задачу по привлечению китайских инвестиций в экономики стран ЦВЕ и наращиванию взаимного товарооборота, однако рост этих показателей сопровождался и усугублением торгового дефицита для европейских экономик: для многих стран формата Китай входит в пятёрку ведущих экспортёров [11], но его позиции как импортёра невысоки [12].

Что касается инвестиций, хотя в рамках формата в 2014 году была открыта кредитная линия для ЦВЕ в размере 10 миллиардов долларов, а также были запущены две фазы Фонда инвестиционного сотрудничества, в 2014 и 2018 годах, по сравнению с китайскими инвестициями в крупные страны ЕС и эти показатели не предельны. Накопленные китайские ПИИ превышают 1 процент от общего объёма только в экономиках Венгрии, Румынии и Словении [13].

Из проектов «Пояса и пути» наиболее последовательно воплощаемыми в жизнь являются обустройство греческого порта Пирей и строительство железной дороги Будапешт — Белград. Показательно, что именно Греция и Венгрия в разные годы препятствовали антикитайским инициативам ЕС [14]. Также в 2022 году было завершено строительство моста на полуостров Пелешац в Хорватии, но остальные проекты или не были завершены, или были заморожены. Это касается железнодорожных проектов в Польше, инфраструктурных — в Румынии, Болгарии и Хорватии. Популярная в 2016–2019 годах идея соединения Инициативы трёх морей с Морским шёлковым путём и маршрутами в ЦВЕ, в том числе с портами Риека (Хорватия) и Копер (Словения), даже не была доведена до исполнения.

Что касается вышедших из формата стран Балтии, ни одна из них никогда не имела проектов в рамках «Пояса и пути». С точки зрения товарооборота показатели Латвии, Литвы и Эстонии также были скромными, а значит, они могли себе позволить зарабатывать политические очки на выходе из формата, не рискуя экономическими потерями.

Что это значит для европейско-китайских отношений?

Выход Латвии, Литвы и Эстонии из «17+1» как стремление поддержать «порядок, основанный на правилах», и сигнализировать о приоритетности отношений с партнёрами в ЕС, а не вне его, отвечает общему тренду на политизацию отношений ЕС и КНР.

Из оставшихся 14 государств формата можно выделить несколько кандидатов на выход. Это в первую очередь Чехия, которая не вовлечена в проекты «Пояса и пути» и открыто критикует внешнюю политику КНР, и Румыния, которая приостановила свои проекты и участие китайских компаний в активных тендерах. Польша, политически близкая к странам Балтии, является основным в ЦВЕ бенефициаром проектов КНР по строительству железных дорог и наращиванию объёмов контейнерных перевозок в Европу. Президент Анджей Дуда посетил открытие Олимпийских игр в Пекине в 2022 году, чтобы лично обсудить перспективы совместных проектов, и именно в Варшаве планируется провести и саммит «14+1» в 2023 году, поэтому едва ли она последует примеру соседей.

Милан Лазович:
Китай увидел в Сербии ворота в Европу

Однако даже если «эффект домино» не состоится, едва ли «14+1» можно рассматривать как фактор будущего продвижения китайского влияния в ЕС по ряду причин.

Во-первых, если раньше при не самой высокой результативности сотрудничества, сохранялась заинтересованность стран ЦВЕ в новых проектах, сегодня этот объективный интерес снижается не только в регионе, но по всей Европе, в том числе под воздействием разочарования от отсутствия прогресса. В одном из более ранних материалов мы уже писали о трансформации китайской политики Германии, её сближении с позицией Франции, что будет стимулировать действия по снижению взаимозависимости.

Во-вторых, официальный Брюссель последовательно выступает за формирование единой линии по отношению к Пекину и минимизацию возможностей для проявления отдельными странами инициативы на этом направлении. Риторика подкрепляется практическими шагами: бюджет на 2021–2027 годы предполагает увеличение расходов на инфраструктуру и экономическую помощь странам ЦВЕ, а крупные европейские компании начали системно вытеснять китайский капитал, участвуя во внутренних тендерах в Средиземноморье и ЦВЕ.

В-третьих, кризис в области европейской безопасности приводит к замещению прагматизма и многовекторности в политике ЕС ценностно-ориентированным подходом и приоритетом трансатлантического сотрудничества. На фоне конкуренции США и КНР едва ли многие страны ЦВЕ, кроме Венгрии, захотят противопоставить что-то Вашингтону и Брюсселю.

Соответственно, можно говорить об исчезновении ещё одного фактора поддержания конструктивных тенденций в отношениях ЕС и КНР. Притом, что решительные действия со стороны стран ЦВЕ тоже не представляются высоковероятными, каналов взаимодействия между ними и Китаем становится всё меньше.

Впервые опубликовано на сайте Международного дискуссионного клуба «Валдай».

1. Венгрия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Чехия, Словакия, Словения, Болгария, Хорватия, Румыния.

2. Учитывая, что с 2008 года греческий порт Пирей находился в концессии у китайской транспортной компании COSCO, которая впоследствии выкупила 67 процентов его акций, событие могло произойти и раньше, но требовало окончательного решения вопроса с переименованием Македонии.

3. В 2015 году — Венгрия, Болгария, Чехия, Польша, Словакия, в 2016 году — Латвия, в 2017 году — Хорватия, Эстония, Литва, Словения, в 2018 году — Греция.

4. Теоретическое обоснование этого тезиса можно найти в концепции практических сообществ (communities of practice) И. Нойманна, В. Пульё, Э. Адлера и в организационной теории международных отношений.

5. Только в 2020 году саммит не состоялся из-за пандемии, а в 2021 году уже вновь прошёл онлайн.

6. По итогам онлайн-саммита в 2021 году появился уже только лаконичный «список мероприятий» на будущий год.

7. См. например: Орлик И. (ред.) Восточный поворот во внешнеэкономической политике стран Центрально-Восточной Европы в условиях нарастающих кризисных явлений в Евросоюзе. Москва,2017.

8. Правда, большая часть из них не опубликована в открытом доступе.

9. Венгрия, Северная Македония, Сербия и КНР подписали План действий по упрощению таможенных процедур, но его нельзя назвать действительно многосторонним.

10. Подробно о законодательных изменениях см.: Кашин В.Б., Шеин С.А., Мельникова Ю.Ю., Красикова Л.В. и др.; под ред. Карпинской Е.О., Кузьминой К.А. и др. Европейский союз и Китайская Народная Республика: (не) стратегическое партнёрство? Рабочая тетрадь № 65 / 2022. Российский совет по международным делам (РСМД), 2022.

11. В частности, для Греции, Чехии, Венгрии, Польши, Румынии и Словении. См. подробнее: Болгова И., Мельникова Ю., Лисякевич Р. Формирование китайского направления политики ЕС: роль стран Центральной и Восточной Европы // Мировая экономика и международные отношения. 2022. № 6 (66). С. 79‒90.

12. Ни для одной из стран не входит в топ-10 импортёров.

13. См. Болгова И., Мельникова Ю., Лисякевич Р.Формирование китайского направления политики ЕС: роль стран Центральной и Восточной Европы // Мировая экономика и международные отношения. 2022. № 6 (66). С. 79‒90.

14. В 2016 году Венгрия и Греция не допустили прямого упоминания Китая в постановлении Гаагского арбитражного суда о статусе Южно-Китайского моря, в марте 2017 года Венгрия заблокировала принятие Совместного заявления ЕС по вопросу нарушения прав человека в Китае. В апреле 2018 года посол Венгрии в Пекине не подписал заявление коллег о том, что «ИПП противоречит стремлению ЕС к либерализации торговли и предоставляет преференции китайским государственным предприятиям». Греция в 2017 году блокировала принятие декларации ЕС по вопросу нарушения прав человека в Китае в СПЧ ООН.