«Нет, видно, есть в Божьем мире уголки,
где все времена — переходные».
М.Е. Салтыков-Щедрин.
«Квартет» международных посредников в урегулировании арабо-израильского конфликта все чаще напоминает «пожарную команду», призванную спасти то, что еще можно спасти. Результативность его действий в определяющей степени зависит от тех сдвигов, которые происходят на глобальном и региональном уровнях. Все параметры урегулирования давно определены, вопрос лишь в том, как побудить стороны выйти из тупика, и именно здесь «квартет» сталкивается с основными трудностями.
«Квартет» международных посредников в составе России, США, ЕС и ООН был сформирован в конце 2001 г., а его международно-правовой статус был фактически закреплен резолюцией Совета Безопасности ООН № 1397 от 12 марта 2002 г. Целью «квартета» является продвижение урегулирования арабо-израильского конфликта, в основе которого лежит палестинская проблема — реализация национальных прав палестинского народа на создание собственного государства рядом с Израилем (принцип «два народа — два государства»).
Предпосылки
Появление новой международной организации было продиктовано общим ростом напряженности в регионе, превращением палестинской проблемы в значимый фактор радикализации «арабской улицы». Как показали трагические события 11 сентября 2001 г. в США, глобальные экстремистские сети вербуют сторонников, пользуясь мощным недовольством мусульман, продуцируемым ближневосточным конфликтом.
Необходимо было также обозначить международную поддержку первому арабскому компромиссному плану урегулирования, который был выдвинут наследным принцем Саудовской Аравии Абдаллой и принят на арабском совещании в верхах в Бейруте в апреле 2002 г. В нем говорилось о готовности всех арабских государств нормализовать отношения с Израилем в обмен на его уход с оккупированных арабских территорий к границам, существовавшим на 4 июня 1967 г., и другие шаги в контексте всеобъемлющего урегулирования.
Не все так просто
«Квартет» с самого начала столкнулся с серьезными трудностями. Взгляды входящих в него посредников не во всем совпадали, а развитие обстановки на Ближнем Востоке оставляло мало надежд на достижение прорыва в урегулировании. Тем не менее в актив этой организации можно записать, прежде всего, разработку «дорожной карты». 30 апреля 2003 г. «дорожная карта» была официально представлена руководителям Израиля и Палестинской национальной администрации (ПНА).
«Дорожная карта» предусматривала три стадии реализации договоренностей. На первом этапе (до мая 2003 г.) предлагалось: сосредоточить усилия на прекращении палестинского восстания (интифады) и реформировании палестинских институтов, в первую очередь структур безопасности; осуществить передислокацию и вывод израильских войск из части палестинских районов; провести выборы в органы власти палестинского государства; заморозить строительство поселений и т. д. На втором этапе (июнь—декабрь 2003 г.) предполагалось создать палестинское государство с временными границами. На третьем этапе (2004–2005 гг.) между Израилем и палестинцами должны были начаться переговоры об окончательном урегулировании, которые предполагалось завершить в 2005 г.
«Дорожная карта», хотя и с оговорками, была принята обеими сторонами, но так и не была реализована. В январе 2006 г. после одностороннего ухода Израиля из Газы на выборах победу одержало радикальное исламистское движение ХАМАС. Победа ХАМАС в наиболее секулярном обществе, которым считалось палестинское, идейный, политический и даже территориальный раскол в палестинском движении (ФАТХ — на Западном берегу, ХАМАС — в Газе) не оставляли пространства для поиска политических компромиссов. В сложившейся обстановке израильское руководство и общество были еще менее, чем всегда, склонны к принятию болезненных решений, таких как уход со значительной части территорий и раздел Иерусалима. На постоянные обстрелы Израиля из сектора Газа израильтяне отвечали военными операциями. Одновременно обострились и отношения с Хизбаллой, что привело ко второй ливанской войне.
«Пожарная команда»
Все это свидетельствовало о том, что у «квартета» явно не хватает ресурсов и возможностей для воздействия на ситуацию. В связи с этим в 2007 г. было принято решение усилить работу непосредственно в зоне конфронтации. На пост спецпредставителя «квартета» на Ближнем Востоке был назначен Тони Блэр. Ему помогала группа экспертов — представителей России, США, ООН И ЕС, местом пребывания которой стал Иерусалим. Несмотря на активизацию международных посредников, результативность их деятельности все же в определяющей степени зависела от тех сдвигов, которые происходили на глобальном и региональном уровнях.
США, имеющие наиболее сильные позиции и серьезные интересы в регионе, в значительной степени монополизировали процесс урегулирования. Однако попытки американцев посадить за стол переговоров палестинцев и израильтян давали лишь временную и в принципе малосущественную отдачу. В условиях нахождения американских войск в Афганистане и Ираке политика США в палестинском вопросе не только не приносила администрации Дж. Буша-младшего политические дивиденды, но и максимально перегружала ее внешнеполитическую повестку дня.
Ситуация изменилась после прихода в Белый дом представителя Демократической партии Барака Обамы, который олицетворял собой перемены, отход от односторонности и прямолинейности Буша. В наборе внешнеполитических задач новой администрации одной из ключевых была задача улучшения отношений с мусульманским миром. В рамках этой задачи сбалансированный подход к палестино-израильским отношениям приобрел особое значение. Однако, как это часто бывало, политические циклы в США и в Израиле не совпадали. Несмотря на ряд успешных шагов, Обама был обречен иметь дело с правым израильским правительством, которое не было склонно идти на уступки по вопросам, имеющим для него первостепенное значение (строительство поселений, освоение Восточного Иерусалима и т. п.). Израиль выдвинул дополнительные условия возобновления прямых переговоров с палестинцами, потребовав от них признать его в качестве «еврейского государства».
Когда администрация Обамы переключилась на внутриполитические проблемы и подготовку к новым выборам, на первый план вновь вышел «квартет». Он все больше напоминал «пожарную команду», призванную спасать то, что еще можно спасти. Россия в сложившихся условиях пыталась внести свой вклад, в частности, поддержав примирение ХАМАС и ФАТХ. Однако общий ближневосточный фон, определяемый неясными результатами арабских революций, не способствовал поиску путей урегулирования, создавая слишком высокий уровень неопределенности. Хотя, по мнению некоторых экспертов, возможно, остался последний шанс урегулировать проблему, дальше будет только хуже.
Чем дальше в лес...
Толчком к активизации деятельности международных посредников послужила заявка ПНА о членстве в ООН палестинского государства в границах 1967 г. После того, как заявка была подана, представители «квартета» приняли заявление, в котором призвали израильтян и палестинцев начать подготовительные переговоры о возобновлении диалога в течение месяца без предварительных условий. Обе конфликтующие стороны выразили готовность поддерживать контакты с «квартетом» и выдвинуть в течение трех месяцев свои предложения в контексте приверженности прямым переговорам, ведущим к заключению соглашения до конца 2012 г.
Итак, появилась перспектива новых переговоров, и были обозначены новые сроки. Правда, уже сейчас стороны по-разному понимают, что можно считать предварительными условиями, а что нет. Существуют опасения, что переговоры о переговорах могут подменить собой мирный процесс, и что «квартет» будет втянут в них помимо своей воли. Предоставление Палестине статуса постоянного члена ЮНЕСКО вызвало резкие возражения со стороны Израиля и США. ЕС не выработал единой позиции по этому вопросу, и каждая страна голосовала так, как считала нужным. Членство Палестины в ЮНЕСКО — это во многом символический акт, который вовсе не отменяет переговоры. Однако здесь могут возникнуть дополнительные проблемы, связанные с разными позициями, занятыми членами «квартета», а также с ужесточением подхода Израиля. Ситуация неутешительная, но вполне предсказуемая. В принципе все параметры урегулирования давно определены, и в новых планах нет необходимости. Вопрос в том, как побудить стороны выйти из тупика, и именно здесь «квартет» сталкивается с основными трудностями.
Решение базовых проблем конфликта (границы, Иерусалим, беженцы), требующее отхода от максималистских позиций, воспринимается сторонами как неоправданные уступки по вопросам, имеющим для них ценностное значение. И хотя у «квартета» есть общие представления о контурах урегулирования, возможности для прорыва на нынешнем этапе в целом можно оценить как очень низкие, и это неутешительный, но, пожалуй, главный вывод, который можно сделать.
